CC BY
80
страницы истории
правоохранительных органов
Д.М. АКАЗЕЕВ,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
D.M. AKAZEYEV, Adjunct** at the Department of State Law Disciplines (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.741
Особенности кадровой политики Министерства внутренних дел российской империи в области социальной защиты и стимулирования служебной деятельности полицейских чиновников во второй половине xix века
aspects of personnel management by the ministry of internal affairs of the russian empire: social provisions for police officials and officers and encouragement of good service by them (closing half of the 19th century)
В статье рассматриваются отдельные вопросы формирования системы работы с кадрами полиции Российской империи в области социальной защиты и стимулирования служебной деятельности полицейских чиновников во второй половине XIX века. Анализируются изменения условий службы в полиции, проблемы реализации социальной политики в отношении служащих полиции в результате реформ второй половины XIX века.
The article is about how the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire used its powers to encourage good service by its police personnel and secure social provisions for them. The period in focus is the closing half of the 19th century. The author looks into the evolution of the Ministry's personnel management as Russia digested the period's momentous reforms.
Министерство внутренних дел, полиция, жало- Ministry of Internal Affairs, Police, pay, awards, вание, награды, социальная защита. social provisions.
* Ранее - начальник отдела обеспечения хозяйственным и вещевым ** Formerly - Head of the Materiel Supply Sector of the Center for Supply
имуществом Федерального казенного учреждения «Центр хозяйствен- and Services Support of the Branch of the Ministry of Internal Affairs ного и сервисного обеспечения МВД по Республике Мордовия». for the Republic of Mordovia.
СО
0
1
<
I—
а
0
X
1
J3 <
ы н S
I
<
а
X О
о
са
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а Е-
и
90
Проблемы закрепления полицейских кадров, стимулирования профессионального роста, повышения квалификации, укрепления социального и правового статусов полицейских в Российской империи на всем протяжении ее существования имели достаточно актуальное значение [17]. Данные вопросы, как правило, находили свое отражение в документах аналитического характера, вносимых на рассмотрение Российского императора. Так, первый Министр внутренних дел граф В.П. Кочубей в 1807 г. среди прочих преобразований в системе Министерства указывал на необходимость установления земскому исправнику «выгоднейшего жалования» [5] и «...от Правительства поощрения, кои легко придумать можно» [6].
Особое значение вопросы кадрового обеспечения приобрели после проведения великих реформ второй половины XIX века, когда существенно возросла нагрузка на личный состав полиции, что было связанно с увеличением количества совершенных преступлений, внутренними конфликтами в государстве и потребовало изыскания дополнительных мер стимулирования служащих полиции.
Приоритетное место в системе стимулов занял вопрос материального обеспечения полицейских и в первую очередь нижних чинов полиции в силу их наибольшей зависимости от получаемого жалования и наименьшей социальной сословно-обусловленной защищенности. Для нижних чинов получаемое за службу вознаграждение складывалось из оклада, фуражных, квартирных денег (при необходимости) и денежных пособий в виде ежегодных, а также разовых пособий (к отдельным праздникам, на воспитание детей и т. п.). Оклады жалования нижних чинов полиции составляли от 300 до 500 рублей в год, что существенно отличалось от окладов жалования высших классных чинов именно за счет назначаемых последним добавочных денег. Так, денежное содержание начальника жандармского управления г. Санкт-Петербурга составляло 7700 рублей в год [2], Варшавского обер-полицмейстера - 10 000 рублей [3].
Уровень жалования основной массы полицейских не способствовал поддержанию престижа службы в полиции, укреплению их служебной и бытовой дисциплины. По данным А.Ю. Дунаевой, нижние чины полиции за два века ее существования увеличили свою покупательную способность примерно в два раза [15].
Такое положение дел в сфере материального обеспечения приводило полицейских к поиску побочных источников дохода, «.к повальному мздоимству» [14]. Как правило, полицейские не брезговали даже хищением ценностей у лиц, находившихся в состоянии опьянения [8],
и не отказывались от приема продуктов в качестве подарка [9].
Значительная роль в организации морального стимулирования полицейских отводилась наградам за особые заслуги, проявления мужества и героизма, длительную беспорочную службу.
К середине XIX века окончательно сложилась система наград для чинов полиции, хотя в дальнейшем в нее вносились некоторые изменения. Эта система регламентировалась главой IV Устава о службе по определению от правительства. Награды (по степени важности) распределялись в следующем порядке: 1) объявление Высочайших Его Императорского Величества благодарности и благоволения; 2) чины; 3) ордена (за исключением Святого Апостола Андрея Первозванного и Святого Владимира I степени, которые жаловались по усмотрению императора, как и золотое оружие); 4) назначение аренд и пожалование земель (отменено с 1906 г.); 5) подарки от Высочайшего Его Императорского Величества Имени; 6) единовременные денежные выдачи; 7) звания личного и потомственного гражданства; 8) медали; 9) кафтаны;
10) зачет в действительную государственную службу времени, проведенного на службе в правительственных и общественных учреждениях;
11) предоставление прав государственной службы лицам, этими правами не пользующимися;
12) несчитание судимости препятствием к наградам и другим преимуществам по службе [12].
Такое сложное построение наградной системы создавало множество препятствий на пути к награде. Возможность быть представленным к награждению напрямую зависела от занимаемой должности и выслуги лет, что фактически отражало достигнутое служебное положение, а не результативность практической деятельности, обесценивая тем самым значимость награды.
Очевидная необходимость заботы о жизни и здоровье полицейских обусловливала предоставление им при определенных условиях бесплатного лечения (до четырех месяцев), в том числе курортного [4].
В рассматриваемый период отпуск полицейских являлся скорее поощрительной, а не обязательной мерой. Получение отпуска полностью зависело от начальства, которое, как правило, всячески препятствовало его предоставлению.
Чины полиции при исполнении обязанностей службы нередко вынуждены были использовать частный либо общественный транспорт. В связи с этим они имели право пользоваться извозчиками и обывательскими подводами, а также бесплатным проездом в трамваях и по железной дороге [16].
Пенсионное обеспечение в тот период являлось источником средств существования от-
ставных полицейских и их семей, не имевших никакого имущества. Пенсия не являлась обязательным для каждого вознаграждением за службу, право на нее приобреталось выслугой лет. Размер пенсии определялся в основном продолжительностью службы и разрядом по должности, занимаемой до отставки, при этом большинство отставных нижних чинов пенсию вообще не получали. В 60-70-х гг. XIX века были приняты дополнительные меры по стимулированию чиновников полиции к более длительной и безупречной службе [1]. В Санкт-Петербургской исполнительной полиции в 1866 г. лица в возрасте 45 лет и старше, продолжавшие служить в полиции, составляли немногим более 15 % [7].
Особой заботе правительства подлежали чины городской и уездной полиции (классные и нижние), оставившие службу вследствие полученных при «злодейских покушениях на них увечий, поранений и повреждений здоровья, сделавших их неспособными к службе» [10]. Им назначались пенсии в размере до полного оклада годового содержания, независимо от числа прослуженных лет, с учетом семейного и имущественного положения. Семьям чинов полиции, убитых или умерших от ран до назначения пенсий, пенсии назначались в размере до одного оклада годового содержания и сверх того выдавалось единовременное пособие в том же размере [10].
Немаловажным фактором стимулирования добросовестного отношения к своим обязанностям являлся порядок привлечения полицейских к уголовной и дисциплинарной ответственности. Следует отметить, что в Российской империи соблюдению дисциплины служащими полиции уделялось достаточно внимания. В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в качестве самостоятельного раздела были выделены «преступления и проступки чиновников по некоторым особенным родам службы» (раздел 11) [11], третье отделение раздела 11 называлось «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Все преступления и проступки делились на три группы: 1) бытовые (пьянство на службе и в быту, невежливость и бранные слова, ссора с друзьями и т. п.); 2) морально-этические (невыполнение правил и требований уставов, неуважение к старшим, ненужное вмешательство, неоказание помощи больным или при несчастном случае и т. д.); 3) служебные (неповиновение старшим по должности, грубость с арестованными, разглашение информации служебного характера без ведома начальства, небрежное несение службы, бездействие при необходимости задержания преступника, самовольная отлучка из казарм, нарушения при исполнении служебных обязанностей).
В соответствии с законодательством за эти проступки накладывались взыскания: увольнение со службы, отстранение от должности, перевод на более низкую должность, выговор (строгий выговор) с занесением в личное дело, выговор (строгий выговор) без занесения в личное дело, арест до 7 суток, отчисления из жалования или штраф, замечание.
Отчисления из жалования осуществлялись по решению непосредственного начальства путем удержания не более одной трети годового оклада виновного. Замечания и выговоры без отметки в личном деле могли объявляться судом или непосредственным начальством [11]. Наказания в виде отчислений из жалования, отстранения от должности, перевода на более низкую должность, ареста до 7 суток назначались начальником, имевшим право назначения на должность, занимаемую виновным [9]. Все остальные наказания и взыскания по службе определялись только судом [11].
Чины полиции, привлеченные к ответственности за кражу, присвоение и растрату чужого имущества, взяточничество, мошенничество, не подлежали амнистии.
Со второй половины XIX века Правительство стало уделять особое внимание стимулированию чинов полиции к повышению своего общеобразовательного уровня, а также профессиональной подготовке. Для содействия в этом первоначально в Санкт-Петербурге в 1867 г., а в последующем и в других крупных городах был создан резерв полиции в виде сверхштатных полицейских команд, где лица, зачисленные на службу в полицию, проходили первоначальную подготовку. В 1895 г. расширилась программа обучения низших полицейских чинов, увеличилась продолжительность прохождения ими обучения и был введен выпускной экзамен. Лица, не сдавшие выпускной экзамен, проходили обучение повторно либо отчислялись без права поступления на службу в полицию [13]. Тем самым создавался дополнительный фактор стимулирования повышения профессионализма полицейских и, соответственно, улучшалось качество самой службы.
Таким образом, условия службы в полиции, система стимулирования и социальной защищенности хотя и претерпели существенные изменения в результате реформ второй половины XIX века, но все же оставались тяжелыми и не соответствующими предъявляемым требованиям по исполнению служебных обязанностей. Отсутствовало законодательное закрепление статуса полицейского. Отпуска и прочие социальные льготы не были гарантированы для всех полицейских, пенсионное законодательство Российской империи крайне медленно изменялось в сторону улучшения их общего благосостояния.
са О
X
<
и-
а
О
X
X
л
<
ы н S
X
<
а
X О
о
са
<
а С
S S а О н и S
з
э
S
X
<
а Е-
и
91
СО
о
X
<
и-
а
О
X
X
л
<
ы н S
X
<
а
X О
о
са
<
а С
S S а О н и S
3
э
S
X
<
а н
и
92
Совершение полицейскими преступлений имущественного характера (взятки и т. п.), а также бытовых, морально-этических и служебных проступков являлось следствием низкого уровня их материального обеспечения. Уровень образования полицейских, особенно их нижних чинов, зачастую не отвечал требованиям, предъявляемым Министерством внутренних дел Российской империи к стражам правопорядка. В то же
Список литературы:
1.
Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ). Собр. II. Т. XI. № 42660. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 102. ОП. 7. Д. 1. Л. 65. ГАРФ. Ф. 218. ОП. 1. Д. 34. Л. 3. ГАРФ. Ф. 218. ОП. 4. Д. 96. Л. 16. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1409. ОП. 1. Д. 260. Л. 212. РГИА. Ф. 1409. ОП. 1. Д. 260. Л. 29. Центральный государственный исторический архив (ЦГИА). Ф. 339. ОП. 1. Д. 144а. Л. 73. ЦГИА Ф. 339. ОП. 1. Д. 171. Л. 2. ЦГИА Ф. 339. ОП. 1. Д. 179. Л. 3.
10. Центральный государственный архив Республики Мордовия. Ф. 21. ОП. 2. Д. 21. Л. 89.
11. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. М., 1988. Т. 6.
12. Устав о службе по определению от правительства. СПб., 1910.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
9.
время наградная система самим фактом своего существования отражала в целом положительную оценку государством деятельности полиции. Отчетливо просматривается тенденция постепенного перехода от приоритета мер принудительного воздействия к мерам поощрительного характера, направленным на стимулирование сознательного и добросовестного отношения полицейских к своему поведению на службе и в быту.
13. Борисов А.В., Малыгин А.Я, Мулукаев Р.С. Три века Российской полиции. М., 2016.
14. Рыбников В.В., Алексушин Г.В. История правоохранительных органов Отечества. М., 2008.
15. Дунаева А.Ю. Полиция Московской губернии в начале XX в.: условия службы и материальное положение // Новый исторический вестник. 2009. № 1 (19).
16. Костылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи (1880—1917 гг.): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
17. Яковлев К.Л. Государственно-правовой статус Министерства внутренних дел Российской империи в дореформенный период (1802—1861 гг.): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016.
E-mail: [email protected]
