CC BY
115
7 1151) - 2007
УПРАВЛЕНИЕ СТАБИЛИЗАЦИОННЫМ ФОНДОМ
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ СТАБИЛИЗАЦИОННЫМ ФОНДОМ: ЗАРУБЕЖНЫЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ
В.А. ДИОНИН,
кандидат экономических наук,
доцент Нижегородского коммерческого института
Е.В. ДНОХИН,
кандидат экономических наук,
старший преподаватель Волго-Вятской академии государственной службы
Стабилизационный фонд (СФ) в Российской Федерации формируется с 2004 г. и определяется как «часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой» [1, с. 7].
Стабилизационный фонд формируется из двух источников: доходов, образуемых за счет превышения фактических цен на нефть над валовой (ценой отсечения), которая в 2004-2005 гг. была равна 20 долл. за баррель, а с 2006 г. стала равной 27 долл., и остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего года. Это означает, что в СФ поступают не только нефтяные, но и все остальные доходы, связанные с недоучетом инфляции и темпов экономического роста при планировании бюджета. Эти доходы с каждым годом растут.
В 2004 — 2006 гг. рост размеров СФ существенно превышал плановые объемы при профиците федерального бюджета около 8 %. В настоящее время в СФ перечисляются 70 % нефтяных конъюнктурных доходов экономики и 3/4 конъюнктурных доходов федерального бюджета, определяемых как разность между фактическими доходами бюджета и расчетными доходами при «стандартных» мировых ценах [2, с. 33].
Как в России, так и за рубежом выделяют две основные цели формирования СФ, декларируемые
при его создании. Первая — это сглаживание конъюнктуры мировых цен на природные ресурсы и изъятие природной ренты; вторая — обеспечение межвременного выравнивания и формирования фонда будущих поколений. Таким образом, вторая цель связана с попыткой за счет благоприятной нефтяной конъюнктуры сохранить достигнутый высокий уровень потребления и социальных показателей в будущем.
Нельзя сказать, что в мировой практике накоплен большой опыт существования и эффективного использования СФ. Из 233 государств, по которым имеется статистика и данные по бюджетам, такой фонд формируется (или формировался) в 17 странах: Норвегия, Сингапур, Гонконг, Кувейт, Оман, Чили, Мексика, Венесуэла, Колумбия, Эстония, Россия, Папуа-Новая Гвинея, Кирибати, Чад, Нигерия, ЮАР.
Рассмотрим предпосылки формирования СФ в странах, где создание этого фонда принесло положительные результаты и сравним их с российскими условиями.
Норвегия, Сингапур и Гонконг находятся среди первых по продолжительности жизни и другим социальным показателям. Чтобы закрепить эти позиции для будущих поколений, там поставили задачу межпоколенческого выравнивания уровня жизни и фиксации сложившихся социальных гарантий на будущее. Эти страны отличаются низким уровнем безработицы и не-
значительной численностью рабочей силы, что делает относительно неэффективным создание новых рабочих мест. Ограниченные размеры территории также не позволяют инвестировать значительные объемы средств в инфраструктуру. Создание инвестиционного задела в принципиально новых секторах экономики сдерживается отсутствием серьезного научно-технического потенциала и качеством рабочей силы (например, в Сингапуре, Гонконге, Кувейте).
Однако стратегия формирования «нации-рантье» даже в странах, имеющих для этого перечисленные предпосылки, оказывается гораздо менее эффективной, чем активное использование временной природной ренты для инвестирования внутри страны и диверсификации экономики. Для примера рассмотрим страны — Кувейт, Норвегию и ОАЭ (в этой стране СФ не создавался). В Кувейте осуществляется политика профицитного бюджета (до 10 % от ВВП) и инвестирования средств во внешние активы, в том числе и через СФ. В результате страна на фоне сверхвысоких цен на нефть с 1999 по 2005 г. сократила объем ВВП на душу населения на 17 %, спустившись с 22-го места в 1999 г. на 56-е место в 2005 г. Норвегия, начав формирование стабилизационного фонда в 1990 г., на фоне высоких цен на нефть в 2003 г. вышла на 2-е место по ВВП на душу населения, обогнав США и все «офшорные» государства, кроме Люксембурга. ОАЭ использовали нефтяные доходы для инвестирования в инфраструктуру внутри страны, создания принципиально новых отраслей (таких, как информационные технологии, туризм и т. п.). Кроме того, доходы от нефтяного экспорта были использованы для снижения (вплоть до нуля) налогов на остальные, не нефтяные отрасли экономики. Структурные реформы ОАЭ осуществляли примерно при том же кадровом, образовательном и научно-техническом потенциале, что и другие арабские страны (т. е. фактически без него). При этом в 2005 г. ОАЭ вышли на 1-е место в мире (после «офшорных» государств) по ВВП на душу населения, обогнав Норвегию и США.
Сопоставим социально-экономические условия России с другими странами, формировавшими СФ.
1. В России в отличие от Норвегии, Гонконга или Сингапура наблюдается низкий уровень социального развития. Россия занимает 151-е место в мире по интегральному показателю качества жизни — продолжительности жизни при рождении. Поэтому СФ не может выполнить одну из своих задач — межвременной стабилизации уровня жизни, поскольку это будет означать консервацию социального развития на крайне низком уровне. Перед Россией стоит принципиально иная задача — повышение уровня жизни.
2. В России отмечается один из самых больших рейтинговых разрывов между уровнем производства на душу населения и качеством жизни (по ВВП на душу населения Россия занимает 83-е место). Следовательно, уровень жизни в России существенно ниже потенциально возможного при современном уровне экономического развития и производства ВВП, что является симптомом неэффективного распределения произведенного ВВП или неэффективного социально-экономического управления государством.
3. В России при значительных резервах рабочей силы и среднем уровне безработицы есть потенциальные возможности создания новых рабочих мест, пользующихся спросом на рынке труда.
4. Ввиду масштабов территории и состояния инфраструктуры можно констатировать наличие в России огромных резервов по инвестиционным вложениям в инфраструктуру и в освоение территорий.
5. В России есть научно-технический и кадрово-образовательный потенциал для структурного сдвига в пользу наукоемких и высокотехнологичных отраслей.
Можно видеть, что по отмеченным пяти параметрам в России нет предпосылок, которые существовали в тех странах, где реализация идеи создания СФ была относительно успешной. Сравнивая зарубежный опыт и российские реалии, необходимо отметить, что создание в России такого СФ не соответствует мировой бюджетной практике по следующим причинам.
Во-первых, основой современной теории государственных финансов является положение о том, что доходы бюджета, получаемые преимущественно от налогоплательщиков, являются своеобразной платой за оказываемые государством услуги и предоставление общественных благ. Предполагается, что государство должно прежде всего заниматься производством тех благ, которые нерационально (или невозможно) приобретать в индивидуальном порядке, например, экологической стабильности, безопасности, сохранения культурного наследия и т. п. При этом действия по изъятию части налогов в СФ и проведению с этими средствами активных операций на внешних финансовых рынках не могут быть соотнесены ни с одним общественным благом. Таким образом, формирование СФ никак не связано с выполнением традиционных бюджетных функций.
Во-вторых, известно, что деньги сегодня дороже денег завтра, а скорость их обесценения обратно пропорциональна норме эффективности капитальных вложений или норме процента для каждой нации, которая предполагает работать дальше и не становиться «нацией-рантье». Поэтому бюджетная политика строится преимущественно на заимс-
твованиях, а государственные бюджеты сводятся с дефицитом, профицит же возникает эпизодически и на короткий период (не более года).
Правительство РФ рассматривает СФ как один из инструментов стерилизации денежной массы за счет искусственного сжатия платежеспособного спроса посредством ограничения государственных расходов. Бывший советник Президента России, автор идеи создания СФ А. Илларионов говорит об этом так: «Правительство изымает из экономики только излишние деньги. Если их вернуть населению и промышленности, резко вырастет инфляция, а российские товары не смогут конкурировать с иностранными товарами».
Подобный способ борьбы с инфляцией был бы приемлем, если бы она была связана с избытком денежной массы. Однако инфляция, которая имела место в России в последнее время, не носит преимущественно монетарного характера и может быть охарактеризована как инфляция издержек [3, с. 24]. Так, за первые два месяца 2006 г. индекс потребительских цен составил 4,1 %, а тарифы на жилищно-коммунальные услуги выросли на 15 %. Аналогичная тенденция наблюдается и в 2007 г. Рост тарифов в этой сфере объясняется двумя факторами: монополизмом (на федеральном, региональном и муниципальном уровне) и ростом цен на первичные энергоносители на мировом рынке.
Для борьбы с инфляцией следует использовать другие методы:
— сдерживать внутренние цены на сырье и энергоносители;
— проводить активные антимонопольные мероприятия в области ЖКХ и осуществлять действенный контроль за тарифами;
— задействовать другие меры борьбы с инфляцией издержек.
Невозможность сдержать инфляцию представители финансового блока правительства объясняют неконтролируемым ростом бюджетных расходов по отношению к ВВП. Однако на самом деле растет лишь доля расходов федерального бюджета в ВВП, и исключительно за счет того, что федеральный бюджет все в большей степени перекачивает через свои счета средства, которые фактически будут израсходованы Пенсионным фондом и региональными бюджетами. Если правильно пересчитать долю в ВВП фактических расходов федерального бюджета, региональных бюджетов и Пенсионного фонда, исключив двойной счет межбюджетных трансфертов, то окажется, что доля бюджетных расходов в ВВП стабильно снижается: 32,5 % в 2003 г., 30,8 — в 2004 г. и 29,2 — в 2005 г. Поэтому ни о каком влиянии роста бюджетных расходов на инфляцию говорить не приходится, поскольку увеличения доли консолидированных бюджетных
расходов в ВВП нет. Таким образом, использование СФ как инструмента борьбы с инфляцией в сложившихся в Российской Федерации экономических условиях вряд ли оправданно.
Если на фоне экономического роста происходит изъятие средств из экономики путем формирования СФ и если размер профицита бюджета превышает рост ВВП, то фактически имеет место не рост, а спад. Так, по итогам 2005 г. при росте ВВП в 6,4 % профицит составил около 8 % от ВВП. Следовательно, страна вынуждена была жить так, как если бы в ней присутствовал экономический спад, в размере 1,6 %. Если вместо роста в стране имеется спад, то инфляция вырастет, поскольку денежная масса не обслуживает возросший ВВП. Поэтому изъятие средств в СФ и насильственное сокращение объема использованного внутри страны ВВП — это не метод борьбы с инфляцией, а ее усугубление [3, с. 26].
Это подтверждается тенденциями развития российского Стабилизационного Фонда: из-за инфляции СФ ежегодно теряет 200 млн руб.
В-третьих, портфельные инвестиции государства в общем случае имеют меньшую доходность, чем прямые инвестиции самих налогоплательщиков. Это положение находит свое подтверждение и на примере российского СФ.
Стабилизационный фонд и золотовалютные резервы в 2006 г. составляли более 310 млрд долл., и Правительство РФ почему-то держало эти деньги на депозитах и в ценных бумагах казначейства США с доходностью 1-2 %, в то время как стабилизационный фонд Норвегии приносил до 8 % дохода, Кувейта и ОАЭ — 3-3,5 % дохода. Происходит снижение курса доллара, эксперты МВФ обещают падение курса американской валюты — до 35 % (с 29 руб. за
1 долл.). В 2005 г. Россия уже вложила 76 млрд долл. в развитие экономики США. И средства СФ России, которые в начале 2007 г. составили 100 млрд долл., должны уйти в облигации 14 государств, основными из которых являются США и страны Западной Европы. Доходность же правительственных вложений будет всего 3-4 % годовых, т. е. меньше, чем сегодня платим за новые зарубежные займы. В итоге, вложенные средства в экономику зарубежных стран не приносят пользы для отечественной экономики.
Получается, Россия просто вынимает деньги из кошельков своих граждан и кредитует ими Европу, Америку. Для сравнения — чистые инвестиции Запада в Россию почти в 10 раз меньше. В 2003 г. было вложено 14,9 % бюджетных средств в основной капитал российских предприятий. Россия в себя уже вкладывает меньше, чем за рубеж. «И по этому показателю превратилась в крупнейшего кредитора остальных государств. Причем развитых...», — говорит А. Белоусов. Е. Ясин добавляет: «Именно этими
деньгами Д. Буш прикрывает дыры в бюджете США и ведет войну в Ираке». Мнение академика Д. Львова еще резче: «Америка уже использует наши же капиталы для давления на нас самих. Намекает — будете активничать в Грузии, заморозим ваши счета, и деньги не вернем».
Возникает вопрос: почему России выгоднее финансировать своих прямых конкурентов, чем вложить деньги в собственную экономику?
Саудовская Аравия за счет нефти дает своим гражданам высшее образование в любой стране на выбор. Норвегия сократила рабочий день до самого короткого в Европе — в 3 часа дня все свободны. А бывшая российская территория Аляска выплачивает каждому своему жителю по 2 тыс. нефтедолларов. Россия добывает «черного золота» больше всех в мире, но нефтяных подарков народу не делает.
В мировом бюджетном процессе чаще всего налогоплательщик не разрешает государству проводить активные операции на финансовом рынке в целях извлечения дохода. Не случайно единственной из экономически и политически развитых стран, где присутствует общественный контроль расходования бюджетных средств и формируется СФ, является Норвегия.
Мировая бюджетная практика свидетельствует о том, что если государство несколько лет подряд оказывается в ситуации превышения доходов над расходами, то оно должно принять одно из следующих решений: либо снизить налоги, тем самым сократив доходы и приведя их в соответствие с расходами, либо увеличить бюджетные расходы до уровня получаемых доходов.
Законодательству РФ о Стабилизационном фонде в этом отношении присущ ряд серьезных недостатков:
• ничем не ограничены возможности использования средств СФ при неблагоприятной конъюнктуре, при снижении цены на нефть хотя бы на 1 долл. от базового уровня правительство формально получает право потратить из СФ любую сумму;
• не регламентируется использование средств СФ сверх минимальной «резервной» суммы в 500 млрд руб. при благоприятной конъюнктуре;
• «резервная» сумма не имеет серьезного обоснования (не ясно даже, в каких единицах следует ее устанавливать — в рублях, долларах или процентах ВВП). По мнению некоторых экономистов, она вообще не нужна, поскольку конъюнктурные доходы должны расходоваться только при ухудшении конъюнктуры. Проанализируем возможности эффективного
использования российского Стабилизационного фонда.
1. Расходование средств СФ будет иметь реальный эффект только если оно будет подкреплено ростом импорта [2, с. 44]. В противном случае результатом окажется расширение спроса при той же величине предложения, что неизбежно приведет к инфляции. Таким образом, наличие СФ тормозит рост отечественной экономики.
Наличие СФ может также сыграть негативную роль при вступлении России в ВТО, помешать занять нашему государству в этой организации достойное место. Чтобы подготовить Россию к вступлению в ВТО, размеры ежегодных капиталовложений в модернизацию всех отраслей производства должны составлять 10-15 млрд долл. Объемы ежегодных вложений, в частности, в текстильную, легкую, пищевую промышленность и сельское хозяйство должны достигать 1 млрд долл. [4, с. 41]. Между тем Правительство РФ в 2006 г. планировало вложить в национальную экономику лишь 2 млрд долл.
2. Обеспечение независимости экономики от нефтегазового сектора является еще одним аргументом идеологов Стабилизационного фонда.
Однако такими действиями консервируется существующая структура экономики, а значит, и ее сырьевая направленность. Если бы деньги, полученные от продажи энергоносителей, вкладывались в развитие других отраслей, тогда на случай падения цен на нефть в стране имелся бы альтернативный «запас» прочности. Изымая деньги из нефтегазового сектора, государство не дает возможность субъектам рынка вкладывать эти средства и диверсифицировать структуру активов, т. е. препятствует перетоку капиталов рыночным путем. Не используя эти средства в виде государственных расходов, государство препятствует межотраслевому перетоку капитала в централизованной форме. В итоге складывается парадоксальная ситуация: стремление обеспечения независимости от сырьевого экспорта путем изъятия средств из экономики ведет к еще большему технологическому отставанию и закреплению сырьевой структуры производства.
3. Еще одним аргументом в пользу создания Стабилизационного фонда является тезис о том, что это «фонд будущих поколений» или расходы на случай неблагоприятной экономической конъюнктуры либо падения цен на нефть.
Однако в случае снижения цен на нефть и сокращения притока денежных средств в страну использование СФ равнозначно запуску печатного станка. Для денежно-кредитного обращения внутри страны, а следовательно, и для инфляции все равно, откуда взяты деньги, вбрасываемые в экономику, будь то прямая эмиссия Центрального банка РФ или эмиссия ЦБ РФ под обеспечение его золотовалютными резервами или средствами СФ.
4. Использование Стабилизационного фонда в целях выплат внешнего государственного долга. Согласно бюджетному посланию Президента РФ, средства СФ могут использоваться только для сокращения государственного долга.
До сих пор только 30 млрд руб. (1,5 % поступлений) из средств СФ пошло на текущие расходы. Значительно большая сумма (свыше 23 млрд долл., примерно 1/3 поступлений) в 2006 г. была направлена на досрочное погашение долга МВФ, Парижскому клубу и Центральному банку РФ. Долг России после выплат Парижскому клубу снизился со 120 млрд (+ %) до 64 млрд долл. (+ %), однако, внешнеэкономическое положение страны, степень зависимости отечественной экономики от зарубежных кредиторов не изменилась. К такому выводу позволяет прийти анализ экспорта и импорта российского капитала (без учета денежных средств СФ и золотовалютных резервов).
В настоящее время за рубеж в разных формах уходит гораздо больше капиталов, нежели приходит из других стран, и гораздо больше, чем это необходимо национальной экономике. Накопленный экспорт капитала из России (официальный) составлял к 2003 г. 26 млрд долл., импорт — 14 млрд долл. Неофициальный экспорт («бегство») капитала составлял к 2003 г., по разным данным, от 260 до 500 млрд долл. (сюда же включается покупка населением наличной иностранной валюты) [5, с. 31]. Если же рассматривать статистику экспорта капитала по годам, то, по данным ЦБ РФ, по итогам 2003 г. частный сектор вывез капитала из России на сумму 1,9 млрд долл., в 2004 г. сумма составила уже 7,8 млрд долл. Тенденции роста экспорта российского капитала сохранились и в 2005 г. По материалам газеты «Известия» за 17.06.2005, за рубеж в 2005 г ушло 33 млрд долл. Отечественные фирмы за этот год сделали займов на 60 млрд долл. и считают в отличие от иностранцев эти займы инвестициями. В целом долг отечественных частных производителей и предприятий с участием государственного капитала вырос за период с 2000-2006 гг. с 31 млрд долл. до 170 млрд долл.
Тенденции развития мировой экономики и экономики России свидетельствуют о том, что государство должно усиливать свою роль и способствовать подъему экономики, развитию специализированной национальной экономики. Мировая практика свидетельствует, что государство внутри
страны основные усилия направляет на создание здоровой предпринимательской среды, а на внешнем рынке проводит в интересах отечественного бизнеса жесткую протекционистскую политику в отношении иностранных конкурентов, способствует продвижению продукции национальных производителей на внешние рынки.
Интеграция России в мировое хозяйство должна строиться на оптимальной международной специализации российской экономики, т. е. на основе существующей и потенциальной конкурентоспособности отдельных ее отраслей. Для обеспечения этого процесса ключевым вопросом является переоценка роли государства. Итоги реформ в России показали ошибочность выбранного варианта развития экономики страны. Главная причина этого — уход государства от управления хозяйственными процессами на том уровне, на котором оно осуществляется в мировой практике. Она показывает, что рыночная экономика не в состоянии саморегулироваться, особенно в периоды тяжелых депрессий. Опыт стран Центральной и Восточной Европы, Китая, Индии, Вьетнама свидетельствует о том, что новые эффективные рыночные институты могут быть созданы только сильным государством, которое умеет управлять своей собственностью.
Литература
1. Перспективы создания Стабилизационного фонда в Российской Федерации // Научные труды. № 27 / Институт экономики переходного периода. — М.: ИЭПП, 2001.
2 Гурвич Е. Формирование и использование Стабилизационного фонда / Е. Гурвич // Вопросы экономики, 2006, № 4, С. 31-52.
3. Дмитриева О. Формирование стабилизационных фондов: предпосылки и следствия // Вопросы экономики, 2006, № 8, С. 17-30.
4. Петрова Е. Н. Перспективы вступления России в ВТО //Областная научно-практическая конференция «Российский и зарубежный опыт стратегического управления территориями, земельными и водными ресурсами»: Доклады. — Н. Новгород: Нижегородский государственный архитектурностроительный университет, 2004. — С. 39-42.
5. ФайковД. Ю. Роль государства в регулировании экономики в период глобализации //Вестник Саровского ФИЗТЕХА, 2003, № 5, С. 22-32.
