CC BY
296
Т. РЖЕВСКАЯ, кандидат экономических наук, зам. руководителя департамента Минпромэнерго
СТАБИЛИЗАЦИОННЫЕ ФОНДЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Многие страны, являющиеся экспортерами сырьевых ресурсов, обладают стабилизационными фондами. Как формируются фонды и как осуществляется управление средствами? Эти и другие аспекты проблематики стабилизационных фондов рассмотрены в данной статье.
Ключевые слова: стабилизационный фонд, фонд для будущих поколений, резервный фонд, политика профицитного бюджета, макроэкономический стабилизатор.
Стабилизационные финансовые фонды стали реальностью бюджетных систем более чем 15 стран различных регионов мира. В связи с тем что в российской практике, начиная с 2004 г., используется их аналог, представляется актуальным анализ зарубежного опыта создания и функционирования стабилизационных фондов.
Как сравнительно новые инструменты госрегулирования финансов, стабилизационные фонды формируются прежде всего за счет «избыточных» по отношению либо к нормам финансирования бюджетной сферы, либо к сложившемуся и законодательно закрепленному уровню доходов. Как правило, их источником являются дополнительные доходы, получаемые вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, т.е. вследствие реализации по более высоким ценам экспортируемых сырьевых ресурсов (нефть, газ, металлы).
В зарубежной практике используются следующие типы фондов:
- выполняющие стабилизационные функции и называемые стабилизационными (Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);
- формируемые для создания стратегических финансовых резервов в целях решения в перспективе экономических и социальных проблем будущих поколений (канадская
провинция Альберта, Аляска, Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа—Новая Гвинея);
- резервные используемые в неординарных ситуациях (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).
Как правило, резервные фонды связаны с проведением политики профицитных бюджетов. Профицит формируется за счет продажи по конъюнктурно высоким ценам
невоспроизводимых природных ресурсов, а в ряде случаев — также за счет доходов от
приватизации госимущества. Цель создания таких фондов — стабилизация госрасходов в периоды экономического спада / ухудшения конъюнктуры на мировых сырьевых рынках. Собственно стабилизационные фонды, как и фонды будущих поколений, в мировой практике используются для компенсации снижения доходов и стабилизации важных расходов госбюджета, а в ряде случаев - для финансирования роста госрасходов, в том числе расходов бюджетов тех регионов, где добываются полезные ископаемые.
Фонды будущих поколений создаются для использования после исчерпания запасов полезных ископаемых, а также для социальных выплат населению территорий, где ведется добыча ископаемых. В ряде случаев фонды являются многоцелевыми. Это характерно для фондов, созданных в канадской провинции Альберта, Аляске, Норвегии,
Кирибати, Кувейте, Папуа—Новая Гвинея. В частности, фонд выравнивания доходов (Revenue Equalization Fund) Кирибати был создан в 1956 г. как трастовый фонд для будущих поколений после ожидаемого истощения месторождения фосфатов. В 1976 г. трастовый фонд наследственных сбережений создан в канадской провинции Альберта
(Alberta Heritage Savings Trust Fund). Часть средств фонда направляется на формирование сбережений для будущих поколений в виде так называемого портфеля наделенных ресурсов (Endowment Portvolio); другая — на финансирование текущих госпрограмм и
госуслуг (переходной портфель — Transition Portvolio).
Учрежденный в 1993 г. в Колумбии нефтяной стабилизационный фонд (Oil Stabilization Fund) используется для трансфертов регионам. Средства фонда перечисляются в территориальные бюджеты и частично передаются нефтяной госкомпании. Нефтяной трастовый фонд Нигерии ^tooleum Trust Fund) был создан в 1995 г. для мобилизации дополнительных доходов госбюджета в целях финансирования здравоохранения, образования и иных государственных социальных услуг. Действующие в настоящее время механизмы формирования и использования стабилизационных фондов имеют существенные особенности.
В развитых странах уникальным является опыт Норвегии. Норвегия является вторым после Саудовской Аравии экспортером нефти. Норвежский нефтяной госфонд (State Реtroleum Fund) был учрежден в 1990 г. Необходимость создания фонда продиктована негативными демографическими процессами (невысокая рождаемость, старение населения), с возможным осложнением проблем финансирования соцобеспечения и страхования, усугубляющимся вследствие снижения объемов добычи нефти в перспективе. Поступление средств в фонд связано с достижением профицита госбюджета за счет продажи нефти по более высоким ценам при структурном дефиците бюджета (вследствие освобождения от уплаты доходов в бюджет нефтяной отрасли). Объем бюджетных потоков утверждается отдельно парламентом страны в рамках парламентских процедур бюджетного процесса.
Правительство Норвегии с разрешения парламента вправе использовать средства фонда для компенсации падения доходов бюджета и для долгосрочного выравнивания между поколениями объема доходов бюджета по мере снижения объемов производства нефти и роста социальных расходов. Также определяются основные направления инвестирования средств фонда и состав базового портфеля, с учетом доходности которого производится оценка эффективности использования средств. Управление активами фонда осуществляется Центральным банком.
Опыт использования фонда показывает, что благодаря ему удавалось сглаживать колебания внутреннего спроса, уменьшать инфляционное давление и удорожание национальной валюты. Осуществлялись ежегодные поступления в фонд, в том числе и в период критического снижения цен на нефть в 1998 г. Ясно, что в последующие годы объем фонда резко возрос. Если в 2000 г. совокупный объем средств фонда составлял
26 млрд. долл. (17,7% ВВП Норвегии), то в 2006 г. — превышал 181 млрд. долл., что сопоставимо с объемом ВВП Норвегии в 2005 г. (184,5 млрд. долл.). Значительность объема нефтяного фонда Норвегии позволяет при благополучном состоянии экономики вкладывать средства фонда в высоколиквидные и высокодоходные облигации зарубежных правительств (60 %) и в менее доходные акции зарубежных компаний (40 %). Указанные вложения представляются обоснованными, поскольку в Норвегии нет достаточного количества конкурентоспособных производств, которые могли бы обеспечить прибыльное вложение таких огромных по масштабам этой страны средств. Безусловно, при должном порядке всей инфраструктуры, жилищного хозяйства часть свободных ресурсов фонда можно использовать в качестве финансовых активов и для стабилизации реального курса национальной валюты. Фонд, по сути, стал действенным инструментом консервативной фискальной политики и обеспечения подъема норвежской экономики.
В Чили аналог стабилизационного фонда связан с особенностями месторождений полезных ископаемых этой страны, являющейся крупным экспортером меди. Медный стабилизационный фонд Чили (Соррег Stabilization Fund) создан в 1985 г. с целью стабилизации реального курса национальной валюты и доходов госбюджета. Формирование и использование средств фонда основано на оценке динамики цены меди, которая ежегодно рассматривается правительством. Объем средств фонда рассчитывается с учетом превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой. Использование средств фонда разрешено в случае, если фактическая текущая цена находится ниже базовой.
Накопление и использование средств фонда в конце 80-х годов прошлого века было подчинено погашению внешнего долга и субсидированию внутренних цен. Особенностью функционирования стабилизационного фонда Чили является его использование для регулирования доходов медной госкомпании (Codelco). Фактически для нее установлен дополнительный налог. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком.
Венесуэла как крупный экспортер нефти формирует стабилизационный фонд в 1988 г. Фонд макроэкономической стабилизации Венесуэлы (Масгоесоnomic Stabelization Fund) создан в ситуации, когда мировые цены нефти достигли своего минимума. Цель создания
фонда — защита экономики и госбюджета от колебаний цен на нефть. Фонд стал частью госпрограммы по стабилизации финансов и повышению эффективности управления госсобственностью (нефтяной госкомпанией Petroleos de Venezuela). Средства фонда направляются на сглаживание колебаний доходов от экспорта нефти. Аккумуляция и использование средств фонда подчинены депонированию доходов, полученных сверх установленных базовых величин доходов.
Использование средств фонда с одобрения Конгресса производится в следующих случаях:
- доходы от экспорта нефти находятся ниже базовой величины;
- объем средств фонда превысил 80 % от среднего годового объема доходов от экспорта нефти за последние 5 лет.
Таким образом, фонд служит прежде всего целям макроэкономической стабилизации. В 1999 г. в законодательство о фонде были внесены изменения, ослабляющие его роль как макроэкономического стабилизатора. В частности, были установлены более низкие базовые величины, в фонд направляется половина средств сверх базовой величины. Средства фонда могли быть использованы на социальные расходы и госинвестиции. В связи с дефицитом бюджета с 1999 г. фонд пополнялся за счет государственных заимствований, что было особенностью фонда. Управление средствами фонда осуществляет Центральный банк. При этом запрещены инвестиции в финансовые операции, займы, гарантии, выпуск долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение у фонда обязательств. Расчеты на дефицит нефти в регионе при благоприятной перспективе ее добычи в связи с открытием новых месторождений позволяют Венесуэле ставить задачи повышения уровня жизни населения.
Интересный опыт создания стабилизационных фондов накоплен в арабских странах (Кувейт, Оман). Нефтяной фонд Кувейта (Oil Fund) был учрежден в 1960 г. в форме фонда общих резервов (General Reserve Fund) с целью аккумулирования средств из профицита бюджета, образующегося вследствие доходов от экспорта нефти. Однако правила использования средств фонда не были четко определены, и он использовался для финансирования всех видов госрасходов. В 1976 г. был создан резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations), нацеленный на обеспечение
доходов будущих поколений. Первоначально фонд был сформирован на основе 50 % объема средств фонда общих резервов, 10 % государственных доходов, доходов от активов фонда. Доходы фонда не зависят от колебаний цен на нефть и составляют 10 % от всех государственных доходов и доходов от собственных инвестиций. Часть средств фонда с одобрения Национальной ассамблеи была использована в годы кризиса в Персидском заливе в 1990-1991 гг.
С созданием резервного фонда для будущих поколений фонд общих резервов стал выполнять более выраженные стабилизационные функции, а также использоваться для обслуживания госдолга и госинвестиций. Четкие правила формирования фонда и использования его средств отсутствуют. Средства расходуются в каждом отдельном случае с разрешения Совета министров. Фонды управляются независимым инвестиционным агентством (Kuwait Investment Authority). Средства инвестируются в иностранные финансовые активы.
Поскольку разведанные резервы Омана относительно малы (на 15 — 20 лет добычи), цель создания фонда общих резервов (State General Reserve Fund) связывалась с формированием источника средств для будущих поколений взамен доходов от нефти. Однако его ресурсы используются и на текущие госрасходы. Доходы фонда, установленные в размере 15 % доходов от нефти, в дальнейшем были снижены до 5 %. С 1989 г. в фонд направлялись доходы от нефти сверх 15 долл. за баррель, что давало основания для предположений о значительности объема фонда. В 1990 г. политика в области фонда в Омане изменилась: был учрежден чрезвычайный фонд (Contingency Fund), переименованный в 1993 г. в нефтяной фонд (Oil Fund), целью которого является финансирование инвестиций в нефтяном секторе. Функции управления им закреплены за Министерством финансов. Средства фонда частично инвестируются в иностранные активы.
Аналоги стабилизационного фонда используются в Аляске (А1аskа Регmanent Fund and Constituzional budget Reserve Fund). Функционируют: сберегательный фонд — постоянный фонд Аляски и стабилизационный фонд — конституциональный бюджетный резервный фонд. Постоянный фонд Аляски учрежден в 1976 г. как трастовый фонд для будущих поколений. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся. Фонд формируется за счет 25 % отчислений от объема платежей за использование минеральных ресурсов, роялти, федеральных платежей по доходам от минеральных ресурсов и трансфертов, получаемых Аляской. Доходы фонда не зависят ни от цен на нефть, ни от положения в бюджетной сфере. Средства фонда инвестируются постоянно и не могут быть израсходованы на иные цели без внесения поправки в законодательство.
Схема использования доходов на средства фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью. Традиционно часть доходов (с 1982 г. — 42 %) выплачивается в виде «дивидендов» жителям Аляски, остальная сумма идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального объема фонда в условиях инфляции при увеличении капитала фонда. Средствами фонда управляет общественная корпорация ^^sra Регmanent Fund Corporation). В 1999 г. средства фонда достигли 27,1 млрд. долл. Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1990 г. в ответ на
резкое падение цен на нефть в конце 1980-х годов и, как следствие, — сокращение госрасходов и спад экономической активности. Основной целью фонда является компенсация падения в доходах бюджета провинции, в том числе для финансирования кассового разрыва в течение фискального года.
Однако доходы фонда не связаны с изменением цен на нефть. Их объем определяется ежегодно законодательно властью как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов фонда от инвестиций. Расходование средств фонда осуществляется по решению конгресса. Средства фонда предоставляются правительству в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита.
Анализ опыта использования стабилизационных и резервных фондов в разных странах мира позволяет сделать следующие обобщения.
Прежде всего стабилизационные фонды, как это фиксируется в документах по их созданию, используются в качестве инструментов среднесрочной, а в ряде случаев -долгосрочной финансовой политики. Основание формирования резерва стратегического маневрирования - общая теория управления экономикой. Резервные фонды используются как инструменты формирования государственной стратегии в решении проблем будущих поколений. Доходы первой группы фондов зависят от текущих цен на природные ресурсы. Источники средств вторых ставятся в зависимость от наличия на соответствующей территории природных ресурсов, приносящих рентный доход.
Стабилизационные и резервные фонды создаются преимущественно в странах, экспортирующих природные сырьевые ресурсы, - в зависимости от поступающих доходов. Создание фондов подчинено либо компенсации снижения доходов бюджетов и соответствующему выравниванию доходов и расходов госбюджетов, либо обеспечению будущим поколениям доходов после истощения запасов полезных ископаемых. Аккумуляция средств фондов поставлена в зависимость от доходов, получаемых от экспорта минерального сырья (нефть, медь, фосфаты). Редкими являются случаи пополнения фондов за счет внешних заимствований.
Применяемые в разных странах схемы управления активами фондов предполагают регулирующую роль центральных банков / иных независимых госучреждений, но остается решающей роль законодательной и исполнительной власти. Указанные фонды, как правило, используются эффективно, при прозрачности финансовых потоков. Практикуется создание децентрализованных фондов, средствами которых распоряжаются не только центральные, но и региональные власти.
В ряде стран стабилизационные фонды и их аналоги используются для формирования внешних государственных активов. На этой основе имеющиеся средства «наращиваются» в результате получения процентного дохода. Однако при этом недооценивается активизация стратегически важных инвестиций инновационного характера для улучшения структуры национальной экономики, в связи с чем стабилизирующая роль фондов остается невысокой, поскольку проявляется дефицит инвестиций в стратегические отрасли национальных экономик. Все эти выводы имеют существенное значение для корректировки практики использования зарубежного опыта в России.
