CC BY
298
УДК 336.3
зарубежный опыт формирования и использования стабилизационных Фондов
А.и. БЕЛОВ
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского
кафедра экономической теории
В статье рассматривается опыт формирования и использования Стабилизационный фондов в таких странах как Норвегия, Чили, Венесуэла, Кувейт, Оман. На протяжении нескольких лет в этих странах сложился определенный опыт использования средств полученных от использования природных ресурсов. Он позволяет сравнить эффективность формирования и использования Стабилизационного фонда России.
Проблема стабилизационного фонда приобретает свою актуальность с увеличением его суммы. В экономической литературе предлагается множество вариантов его формирования и использования. Поэтому особенно актуальное значение приобретает изучение опыта зарубежных стран. К концу 90-х годов XIX века стабилизационные фонды действовали в 15 странах или отдельных регионах. Они были сформированы в таких странах, как Норвегия, Кувейт, Оман, Венесуэла и др.
Одним из наиболее успешно функционирующих фондов является Государственный нефтяной фонд Норвегии (State Petroleum Fund). Он был создан в 1990 году. Норвегия - третий в мире (после Саудовской Аравии и России) экспортер нефти. Нефть и газ дают более 35 % экспорта страны, обеспечивая до трети доходов бюджета. Более 30 лет назад на прибрежном шельфе были открыты месторождения нефти и газа, а в 1972 году их объявили национальным достоянием. Тогда же был создан единый орган контроля и управления энергетическими ресурсами - Норвежский нефтяной директорат. По словам одного из руководителей директората, работа этого института основана на следующих базовых принципах: нефть - во благо всего общества; она должна обеспечивать эффективность экономики и благосостояние людей [3].
Государственный нефтяной фонд Норвегии был создан для формирования финансовых резервов в период стабильных или высоких цен на нефть или общего подъема экономики в виду старения населения и истощения запасов нефти. Демографическая ситуация складывалась в Норвегии таким образом, что эксперты прогнозировали увеличение доли граждан старшего возраста, что влекло за собой увеличение доли пенсионных выплат до 15 % ВВП к 2030 году.
Поступление средств в фонд связано с достижением профицита государственного бюджета (вследствие освобождения от уплаты доходов в бюджет нефтяной отрасли). Изначально все доходы, включая доходы от нефти, консолидируются в бюджете, а решение о переводе части средств на счет фонда принимается каждый год с учетом исполнения бюджета. На 1 января 2005 года размер Государственного нефтяного фонда Норвегии составил 170 млрд долл., или 70 % от ВВП. В конце 2005 года Государственный нефтяной фонд и Государственный пенсионный фонд были объединены в Государственный (глобальный) пенсионный фонд, размер которого на конец 2005 года составил 224 млрд долл.
Характерной отличительной чертой Государственного нефтяного фонда Норвегии от Стабилизационного фонда России является наличие у российского фонда нормы отсечения, которая составляет с
1 января 2006 года 27 долларов. Каждое отчисление в фонд Норвегии утверждается парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса. Средства фонда используются с утверждения парламента Норвегии. По законодательству Норвегии правительство должно запросить разрешения у парламента страны. Помимо этого правительство определяет основные направления инвестирования фонда, состав базового портфеля, который принесет наибольшую доходность при использовании средств Нефтяного фонда Норвегии.
Средства фонда вложены в иностранные ценные бумаги, часть которых представлена облигациями с фиксированным доходом (50-70 %), а часть - акциями зарубежных компаний (30-50 %), не занятых в нефтяном секторе. Такой подход позволяет сгладить влияние скачков мировых цен на нефть. Причем инвестирование средств фонда в отдельные корпорации не должны превышать 3 % стоимости голосующих акций или акционерного капитала [3].
Текущее управление Фондом возложено на Центральный банк Норвегии. Руководство Центрального банка не концентрирует ресурсы фонда в каком - либо одном регионе мира, и в настоящее время пропорции выглядят следующим образом: Европа - 50-55 %, США -35-37 %, Азиатско-Тихоокеанский регион - 10-13 %. Денежные власти минимизируют рискованные вложения в финансовые рынки развивающихся стран, отличающиеся низкой ликвидностью и неразвитостью инфраструктуры. Хотя среди вложений фонда обнаруживаются и инвестиции в акции таких российских компаний, как «ЮКОС», «ЛУКойл» и «Норильский никель» [3].
Необходимо особо обратить внимание на то, что Норвегия сделала конкурентоспособной рыбную отрасль, которая на данный момент играет важную роль в экономике страны. Помимо этого развернула широкую систему социальной защиты с бесплатным образованием, медицинским обслуживанием, субсидиями на аренду жилья, дотациями при рождении ребенка и т. д.
Медный стабилизационный фонд Чили (Copper Stabilization Fund) был создан в 1985 году. Цель, с которой создавался этот фонд, - это стабилизация реального курса песо и доходов государственного бюджета
ИЗВЕСТИЯ ПГПУ • Сектор молодых ученых • № 3 (7) 2007 г.
независимо от колебаний поступлений от экспорта меди.
Характерной чертой создания и функционирования данного фонда является существование единственной государственной компании (CODELCO) по экспорту основных природных ресурсов. Доходы этой компании и составляют часть государственного бюджета, выступающие источником формирования фонда.
Накопление и расходование средств Медного стабилизационного фонда осуществляется в строгом соответствии с величиной отклонения текущей цены на медь от установленного долгосрочного уровня. Оценка долгосрочной цены меди определяется ежегодно правительством Чили.
Объем перечислений в фонд рассчитывается в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой. При превышении фактической текущей цены на 4 - 10 центов за фунт меди в фонд направляется 50 % дополнительных доходов CODELCO, при повышении текущей цены более чем на 10 центов за фунт - все дополнительные доходы компании. При падении цены ниже установленного уровня средства из него изымаются в той же пропорции. Возможным негативным последствием симметричной формулы пополнения и использования средств фонда является вероятность исчерпания средств в случае длительного сохранения низких цен на медь [1].
Максимальный объем фонда был достигнут в 1997 году (около 3,9 млрд долл., т. е. около 5 % ВВП). В начале нового века он снизился примерно на 20 %, но пополнения фонда не является стратегической задачей правительства [2].
Фонд макроэкономической стабилизации (Macroeconomic Stabilization Fund) был создан в Венесуэле в ноябре 1998 года, когда мировые цены на нефть достигли своего минимума. Цель, с которой создавался данный фонд, - это защита экономики и государственного бюджета Венесуэлы от колебаний цен на нефть.
При накоплении и расходовании средств фонда в нем депонируются доходы, полученные для каждого из трех бенефициаров (центральное, региональные правительства, государственная нефтяная компания) сверх установленных базовых величин. Формула, по которой рассчитываются базовые величины доходов, несколько отличается для каждого из бенефициаров, но во всех случаях она основана на пятилетнем среднем уровне цен на нефть. Для центрального правительства базовой является «скользящая» средняя за последние пять лет величина доходов от налога на прибыль, образующуюся в нефтяном секторе, роялти и дивидендов, выплачиваемых нефтяной компанией, за вычетом обязательных трансфертных платежей региональным администрациям и обязательных отчислений в Фонд погашения долга. Для региональных правительств -скользящая средняя величина трансфертных платежей от центрального правительства (тоже за последние пять лет). Для нефтяной компании - скользящая средняя величина цен на нефть, очищенных от налогов [3].
С одобрения Конгресса средства фонда используются в двух случаях: в первом, если доходы от экспорта нефти находятся ниже базовой величины, и во втором - если объем средств фонда превысил 80 % от среднего годового объема доходов от экспорта нефти за последние 5 лет.
В следующем после создания фонда году в законодательство о нем были внесены значительные изменения, ослабившие его стабилизационную роль. Прежде всего, базовые величины на период 1999-2004 гг. стали более низкими, а из сумм, превышающих эти значения, только 50 % подлежат отчислению в фонд. Помимо этого стало возможным брать из него ресурсы на социальные нужды и госинвестиции по президентскому решению [3].
Особенностью опыта Венесуэлы является пополнение за счет государственных заимствований дефицита бюджета. Управление средствами фонда осуществляет Центральный банк Венесуэлы, инвестирующий их в иностранные финансовые активы. Запрещены инвестиции в иные финансовые инструменты, для предоставления займов, гарантий, обслуживания выпусков долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение у фонда обязательств.
К 2000 году общий объем средств фонда составлял около 1,7 млрд долл. (в том числе порядка 700 млн долл. у центрального правительства, 400 млн долл. у региональных властей и 600 млн долл. у государственной нефтяной компании). В мае 2004 года создан специальный нефтяной фонд, пополняемый за счет доходов от продажи нефти в результате превышения расчетного уровня цен экспорта. В течение года минимальная заработная плата была повышена на 30 %. Расчеты на дефицит нефти в регионе при благоприятной перспективе ее добычи в связи с открытием в 2003 году новых месторождений позволяют Венесуэле ставить задачи повышения уровня жизни населения [2].
В штате Аляска на данный момент существует
2 нефтяных фонда. Первый - это сберегательный фонд -Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund). Второй - это Конституциональный бюджетный резервный фонд (Constitutional Budget Reserve Fund). Постоянный фонд Аляски был образован в 1976 году как фонд, созданный для будущих поколений. Его целью является создание инвестиционной базы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся. Данный фонд формируется за счет отчислений за пользование природными ресурсами, роялти, федеральных платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов и трансфертов. Значительная часть доходов от нефти не попадает в бюджет штата, доходы Фонда не зависят ни от цен на нефть, ни от положения в бюджетной сфере.
Использование средств фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Начиная с 1982 года часть доходов фонда выплачивается в виде «дивидендов» всем гражданам штата Аляска. Доля выплат населению составляет примерно 42 % дохода фонда, в последние годы эти выплаты составля-
ют около 2000 долларов [3]. Остальная сумма средств фонда идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального объема фонда из-за инфляции и увеличение капитала фонда.
Средствами фонда управляет общественная Корпорация Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation). Она же занимается инвестированием средств фонда в бумаги с фиксированным доходом.
Конституционный бюджетный резервный фонд основан в 1990 году. Он был создан с целью компенсации падения доходов бюджета штата. Объем доходов данного фонда определяется Конгрессом штата (это часть налоговых поступлений, пени и штрафы, связанные с разрешением споров между правительством и нефтяными компаниями относительно роялти и налогов, а также доходов от инвестиций).
Сумма средств, которые могут быть взяты из фонда, устанавливается ежегодно и утверждается тремя четвертями голосов каждой палаты Конгресса, однако эта сумма в случае необходимости может быть изменена. Так, верхний предел на 1999 г., установленный в размере 700 млн долл., был увеличен, когда стало очевидно, что из-за падения цен на нефть доходов бюджета не хватит для финансирования предусмотренных расходов в полном объеме.
Отличительной чертой нефтяных фондов Аляски является их прозрачность: соответствующие принципы, правила и результаты регулярно публикуются в СМИ. Фонды подотчетны не только исполнительной и законодательной властям, но и населению штата.
В Кувейте Нефтяной фонд (Oil Fund) образован в 1960 году в форме Фонда общих резервов (General Reserve Fund). Цель этого фонда - аккумулирование средств из профицита бюджета, образующегося вследствие роста доходов от экспорта нефти. Изначально правила использования фонда не были четко определены, и он использовался для финансирования всех видов государственных расходов.
В 1976 году был создан Резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations). Цель этого фонда - обеспечение потока доходов будущим поколениям. Изначально фонд формировался на основе 50 % объема средств Фонда общих резервов на тот момент и 10 % годового дохода государства, а также доходов от активов фонда. Все ресурсы Фонда общих резервов были вложены за пределами Кувейта, прибыль от этих зарубежных инвестиций не уступала доходам от нефти и в последние годы достигла 35 % всех государственных доходов. Общий резервный фонд после создания Резервного фонда будущих поколений стал выполнять стабилизационные функции, а также начал использоваться для государственных инвестиций и обслуживания государственного долга [3].
Согласно законодательству Кувейта информация об активах Общего резервного фонда не подлежит публичному оглашению, однако можно предположить, что речь идет о весьма большой сумме, так как профицит бюджета страны в последние годы превысил 10 % [3].
Для управления огромными средствами обоих фондов в 1982 г. было создано Инвестиционное агентство, независимое от правительства страны.
Государственный общий резервный фонд Омана был основан в 1980 году. Он был создан с целью компенсации во благо будущих поколений неизбежного снижения нефтедоходов в XIX веке, так как разведанные запасы нефти Омана относительно малы (на 15 - 20 лет добычи) [2]. Однако, вопреки этой продекларированной цели власти Омана неоднократно покрывали за счет средств названного фонда текущие бюджетные расходы.
С 1989 года в фонд направлялись все доходы от нефти сверх 15 долл. за баррель [2].
В 1990 году был образован также Чрезвычайный фонд (Фонд непредвиденных расходов), через три года переименованный в Нефтяной фонд; его целью стало создание устойчивого источника инвестиций для нефтяного сектора экономики.
Управление фондом возложено на Министерство финансов Омана. Средства, которые аккумулируются в данном фонде, - иностранные активы и валютные депозиты в Центральном банке Омана. Информация о величине фонда является закрытой.
***
Изучение зарубежного опыта формирования и использования Стабилизационного фонда может позволить наиболее эффективно использовать данный опыт в России, так как эта идея была позаимствована у других стран. но при заимствовании этого опыта необходимо не забывать и специфические особенности экономической системы той или иной страны. С учетом зарубежного опыта средства Стабилизационного фонда РФ можно направить:
1) на инвестирование средств фонда в иностранные ценные бумаги. Именно это правительство России и делает в настоящее время;
2) на повышение конкурентоспособности России. Норвегия при использовании средств Нефтяного фонда подняла конкурентоспособность рыбной отрасли, что позволило ей выйти в мировые лидеры;
3) на увеличение уровня жизни и доходов населения. Немаловажный опыт можно позаимствовать у штата Аляска;
4) на развитие альтернативных источников энергии и на направления, которые откроют доступ к новым энергоресурсам;
5) на развитие инфраструктуры регионов, что будет способствовать привлечению дополнительных инвестиций в экономику.
список литературы
1. Афанасьев М. Инструментарий стабилизационного фонда: опыт и перспективы // Вопросы экономики. 2004. № 3.
2. Селезнев А. Об использовании стабилизационного фонда // Экономист. 2005. № 9.
3. Серегина С. Создание и использование стабилизационного фонда - проблема макроэкономической политики // Российский экономический журнал. 2005. № 1.
