CC BY
46
Проблемы формирования государственной
службы как класса от Петра I до настоящего времени
Качелин А.С.*
It is necessary to make a reservation, that in article the question will be system of public service, instead of about public privileges of officials, legal and illegal incomes, the administrative rent and other corrupt circuits.
Ol
Z
О
о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
ü S I
н
о ф
со
Класс чиновников начал зарождаться в России еще при Петре I. Занятый почти все время своего царствования войной, Петр так же, как и его предки, если не больше, нуждался в прикреплении сословий к определенному делу, и при нем прикрепление служилого сословия к войне было таким же нерушимым принципом, как и в XVII в.
Меры Петра Великого по отношению к служилому сословию во время войны носили случайный характер и лишь около 1717 г., когда царь вплотную занялся «гражданством», начинают становиться общими и систематическими.
Дворяне времен Петра Великого на всю жизнь прикреплены к отбыванию государственной службы, как и служилые люди московских времен. Но, оставаясь всю жизнь прикрепленными к службе, дворяне при Петре несут эту службу в довольно-таки измененном виде. Теперь они обязаны служить в регулярных полках и во флоте и отправлять гражданскую службу во всех тех административных и судебных учреждениях, которые были преобразованы из старых и возникли вновь, причем военная и гражданская служба размежевываются. Так как служба в новом войске, во флоте и в новых гражданских учреждениях требовала некоторого образования, хотя бы кое-каких специальных познаний, то для дворян была сделана обязательной школьная подготовка к службе с детства.
На действительную службу дворянин петровских времен зачислялся с 15-летнего возраста и должен был начинать ее непременно с «фундаменту», по выражению Петра, то есть рядовым солдатом в армии или матросом во флоте, унтер-шрейбером или коллегии юнкером в гражданских учреждениях. Учиться полагалось по закону только до 15 лет, а далее надо было служить, и Петр очень строго следил, чтобы шляхетство было при деле.
Время от времени он устраивал смотры всех взрослых дворян, состоявших и не состоявших на службе, и дворянских недорослей, как именовались не достигшие узаконенного для службы возраста дворянские дети. На этих смотрах, производившихся в Москве и Петербурге, царь иногда лично распределял дворян и недорослей по полкам и школам, собственноручно ставя в списках «крыжи» против фамилий тех, которые годились на службу. В 1704 г. Петр сам пересмотрел в Москве более 8 тыс. созванных туда дворян. Разрядный дьяк выкликал дворян по именам, а царь смотрел по тетради и ставил свои отметки.
На смотрах дворян назначали на службу по их «годности», внешнему виду, способностям и по состоятельности каждого, причем была установлена известная пропорция службы в военном и гражданском ведомствах: из каждой фамилии на гражданских должностях могла состоять лишь 1/3 наличных ее членов, записанных на службу. Сделано это было для того, чтобы «служилых на море и на суше не оскудить».
Дворянство несло обязательную школьную повинность. Окончив обязательное обучение, дворянин отправлялся на службу. Дворянские недоросли по «годности» зачислились одни — в гвардию, другие — в армейские полки или в «гарнизоны». Преображенский и Семеновский полки состояли исключительно из дворян и были своего рода практической школой офицеров для армии. Указом 1714 г. было запрещено производить в офицеры «из дворянских пород» не служивших солдатами в гвардии.
При Петре штатская служба становится одинаково почетной и обязательной для дворянина, как и военная. Как и военная служба, новая гражданская — по новому местному управлению и в новых судах, в коллегиях и при Сенате — требовала некоторой предварительной подготовки. Для этого при столичных канцеля-
Кандидат экономических наук, МВА.
риях, коллежских и сенатских, стали заводить род школ, куда сдавали дворянских недорослей для прохождения ими тайн приказного делопроизводства, юриспруденции, экономии и «гражданства», то есть вообще учили всем невоенным наукам, знать которые необходимо для человека «штатской» службы.
Указом 16 января 1721 г. Петр объявляет служебную заслугу, выраженную в чине. Это было достигнуто установлением 24 января 1722 г. Табели о рангах, которая просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 г.
В этом Табеле все должности были распределены по три параллельных ряда: сухопутные и морские воинские, штатские и придворные. Каждый из этих рядов делился на 14 рангов, или классов. К каждому классу приписывался чин, однако само понятие «чин» не разъяснялось, в силу чего одни историки его рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же — как ту или иную должность.
Табель о рангах упраздняла совершенно старинное деление на основе родовитости и происхождения и искореняла всякое значение аристократизма в русском государственном строе. Теперь всякий, достигнув личными заслугами известного чина, становился в соответствующую должность, и, не пройдя служебной лестницы с нижних чинов, никто не мог достичь высших.
Табель о рангах открывала далее широкий путь к дворянству для людей всех классов, раз эти люди попадали на военную и гражданскую службу и личными заслугами выдвигались вперед. В силу всего этого конечным результатом действия Табели о рангах и была окончательная замена старинной аристократической иерархии породы новой бюрократической иерархией заслуги и выслуги.
От этого новшества пострадали прежде всего люди родовитые, те, кто издавна составлял избранный круг родословной знати при дворе и в правительстве. Теперь они стали на одну доску с рядовым людом. Новые люди, выходившие из среды не только низших и захудалых служилых чинов, но и из людей пониже, не исключая холопов, проникают при Петре на высшие государственные должности. При нем с самого начала царствования на первое место становится А.Д. Меншиков, человек незнатного происхождения. Виднейшие деятели второй половины цар-
ствования — все люди незнатного происхождения: генерал-прокурор П.И. Ягу-жинский, правая рука Петра в это время, вице-канцлер барон Шафиров, генерал-полицмейстер Девиер (все они были иноземцы и иногородцы очень низкого происхождения); инспектор Ратуши, вице-губернатор архангелогородский Курбатов был из холопов, управляющий Московской губернией Ершов тоже. Из стариной знати высокое положение сохранили при Петре князья Долгорукие, князь Куракин, князь Ромодановский, князья Голицыны, князь Репнин, Бутурлины, Головин и фельдмаршал граф Шереметев.
Дворянство России, так сказать, демократизировалось: из сословия, права и преимущества которого определялись происхождением, оно становится сословием военно-бюрократическим, права и преимущества которого создает и наследственно определяет государственная служба.
Таким образом, система государственной власти предоставляла равные возможности для самореализации как потомственному дворянству, так и простому люду незнатного происхождения.
В начале ХХ в. на смену Табели о рангах пришла система, основанная на принципе партийной принадлежности и личной симпатии генерального секретаря. Она эволюционировала со временем. Еще при Сталине зародился, по сути, отдельный кастово-социальный слой — номенклатура.
Постепенно формировался и совершенствовался новый механизм отбора управленческих кадров. Была введена так называемая номенклатура должностей в государственном и партийном аппарате, кандидаты на которые утверждались партийными комитетами соответствующих уровней.
Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы как свои родные и умеющие проводить их в жизнь». Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают все. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимали форму чисток. Кадровый отбор в этот период был поставлен на высоком уровне.
Например, в органах УНКВД СССР была разработана и принята на вооружение инструкция № 00134/13 от 21 декабря 1938 г. «Об основных критериях при отбо-
N 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
ре кадров для прохождения службы в органах НКВД». Отбор кадров для прохождения службы в органах НКВД производился по основным видимым признакам дегенерации1, физиологическим признакам вырождения и дегенерации, психологическим признакам вырождения и дегенерации.
Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причем основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Это было связано с тем, что кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание — однако попасть в касту было сложно.
В эпоху 90-х сформировалась основа современной структуры чиновничества новой России, которая мало чем отличалась от номенклатуры постсталинского правления. Если быть предельно точным, то советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов, с учетом на старение и приток новых кадров. Получив лишь с трансформацией более модное название — бюрократия.
За всю историю существования российского и советского чиновничества в новой России появился в 1995 г. беспрецедентный мертвый закон, регулирующий деятельность современных российских чиновников под названием «Об основах государственной службы РФ». Это была попытка изъять правовое регулирование деятельности чиновников из рук самих чиновников. И, как показала практика, довольно неудачная. Позже на его основе был принят целый ряд других за-
конов — в частности, пресловутый Федеральный закон «О государственной гражданской службе» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. С принятием данного закона возлагались большие надежды на совершенствование управленческого аппарата. Думаю, нет смысла приводить примеры с некомпетентностью и низкой профессиональной подготовкой чиновников. Остается лишь констатировать, что в настоящее время структура государственного управления находится в глубоком и системном кризисе. Этой «коррозии» подвержены также все правоохранительные (МВД, ФСБ, СВР, прокуратура) и судебные структуры (суды всех инстанций).
На смену советской номенклатуре приходит совершенно новое понятие, такое «как президентский кадровый резерв». Отрадно отметить, что данный список из этого резерва держался в строжайшем секрете, не были определены критерии отбора кандидатур с публичным обсуждением каждого из кандидатов. Так сказать, в список вошли «лучшие из лучших» 2, как и кто это определил и за какие заслуги перед отечеством, так до сих пор не ясно! Очень напоминает принцип советской номенклатуры, где кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности, а также партийными органами.
Существует такое мнение, что современная российская бюрократия остается не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР. Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркин-сона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришел к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, по Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то что Англия постепенно лишалась своих колоний.
В заключении хотелось привести следующие рекомендации, которые, по мнению автора, помогут преодолеть системный кризис в структуре государственного управления.
1. Для того чтобы служащие не превращались в бюрократов, Ленин считал
необходимым соблюдать три условия:
1) сменяемость и выборность в любое время;
2) зарплата, равная средней зарплате рабочего;
3) контроль всех над всеми таким образом, чтобы все временно могли становиться служащими и никто не мог превратиться в бюрократа. Да еще замены парламентарных учреждений «работающими, то есть издающими законы и проводящими их в жизнь». Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). В настоящее время разница в заработной плате специалиста первой категории и министра превышает 10 кратный размер.
Следует отметить, что подобные принципы были известны задолго до Ленина — в частности, их придерживалась Парижская коммуна.
2. При выполнении поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по оптимизации расходов, связанных с финансированием государственных служащих, следует работать персонально с каждым личным делом, а не проводить фанатичное сокращение сотрудников.
3. Назначать на средние и высшие управленческие должности в системе государственного управления исключительно по уровню необходимого образования и соответствующей квалификации, личностным и психологическим характеристикам. Существуют наглядные примеры в международной практике по кадровой системе. Например, в Китае служащий, не имеющий ученой степени, не сможет занять самую низшую должность начальника отдела; в Республике Беларусь продви-
нуться по государственной служебной лестнице не удастся служащему, не отслужившему в Вооруженных силах Республики Беларусь, в Японии считается дурным тоном, если родственники работают в одной корпорации или в правительстве независимо от их подчинения друг другу и т.д.
4. При принятии кандидата на государственную гражданскую службу необходимо проводить психологическое тестирование с использованием полиграфа. По возможности применять некоторые положения инструкции № 00134/13 от 21 декабря 1938 г. «Об основных критериях при отборе кадров для прохождения службы в органах НКВД». Данная инструкция позволяет избежать поступления на государственную службу психически неустойчивых и сомнительных кандидатур, в том числе имеющих судимости.
Кроме того, для профилактической деятельности всех поступающих на государственную службу обязуют проходить проверку на полиграфе — от специалиста первой категории до федерального министра. Данные проверки проходят ежегодно, включая в процесс обязательное медицинское обследование государственных служащих. В идеальной ситуации проверке на полиграфе должны быть подвергнуты все высокопоставленные чиновники: премьер, вице-премьер, федеральный министр, советники и помощники президента, губернатор, вице-губернатор, мэр.
5. Учитывая, что СССР и правопреемник Российская Федерация является членом ООН с 24 октября 1945 г., внести соответствующие изменения в праздничные дни и объявить 23 июня Днем государственной службы, который будет отмечаться каждый год. Пропагандировать и организовывать в этот день специальные мероприятия, освещающие вклад государственной службы в процесс развития и управления страной.
Литература и примечания
1. Нервный тик, или судороги лица. Обычно это концентрируется вокруг рта. Дергаются рот, губы, нос, шея. Подергиваются веки глаз. Это повторяется каждые несколько минут. Некоторые пытаются скрыть потягиванием, разминкой шеи и т.д.
2. Косоглазие и прочие деформации глаз. Недаром говорится, что глаза — зеркало души. В эту категорию людей с «дурным глазом» следует отнести не только косых, но также горбунов, карликов, необычайно уродливых людей. В Средневековье, к примеру, органы инквизиции только издал указ, запрещающий рыжим, косым, горбатым давать свидетельские показания в по одному из вышеперечисленных признаков сжигали на кострах. А русский царь Петр Великий судах.
3. Всякие дефекты речи. Шепелявость, картавость, заикание. Все это тесно связано с нервными, наследственными психическими болезнями.
4. Хронические мигрени. 5. Лошадиные зубы. 6. Родимые пятна. 7. Особое внимание обращалось на национальное происхождение кандидата. 8. Самоубийцы.
5. // [Электронный ресурс]: http: //www.kommersant.ru /doc.aspx? DocsID=1122389 &NodesID=2.
N
Ol
Z
О
о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
