CC BY
42
Н.В. Чуб,
аспирант МГЮА
ИЗ ИСТОРИИ ФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННО-СЛУЖЕБНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
Государственная служба — важный механизм управления как вида деятельности властного аппарата в целях политической и социально-экономической организации общества. Исторический опыт формирования корпуса государственных служащих, анализ правовых форм управления государственной службой, осмысление основных тенденций законодательства в сфере государственно-служебных отношений могут принести много полезного в деле разработки и принятия правовых норм, регламентирующих порядок осуществления государственной службы и статус должностных лиц в современной России.
В юридической науке среди объектов исследования в настоящее время особенный интерес представляет анализ деятельности органов государственной власти Российской империи в период становления абсолютной монархии. На этом этапе истории отечественная государственность характеризуется принципиально новыми методами и средствами осуществления власти: централизация государственного аппарата, создание органов государственного контроля и надзора, реорганизация армии, организация сословных отношений по-новому (объединение сословий, определение их служилых функций в государственном устройстве), формирование чиновничества как основы бюрократии — формы организации государственного управления.
Процесс становления и развития законодательных основ государственной службы в указанный исторический период характеризуется стремлением законодателя организовать, усовершенствовать и обновить схему управления в Российской империи сообразно растущим государственным потребностям и нуждам. По мнению ряда исследователей, нединамичный аппарат приказов и воевод XVII в. был не в состоянии успешно решать сложные внутренние и внешние задачи. Приказы часто дублировали друг друга, создавая медлительность в принятии решений '. В повестку дня встал вопрос о коренном изменении государственного управления, об обновлении структуры государственного аппарата, организации государственной службы по-новому.
1 См.: Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 11; История государственного управления / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997. С. 104.
В силу специфики становления и укрепления централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. Государственная служба потому и называлась «государевой» службой, что чиновники служили, прежде всего, государю 1.
Как публично-правовой институт государственная служба окончательно оформилась в период абсолютной монархии императорской России Петра I, когда кардинально изменилась схема органов и методов государственного управления. В указанный период основу чиновничества как главного элемента государственно-служебных правоотношений составляло дворянство — социальная опора абсолютизма, в отличие от эпохи XV—XVII вв., в которой представители родовой аристократии обеспечивали за собой руководящее положение в государстве.
Характерно то, что еще законодательством XVII в. были установлены предпосылки к подобным преобразованиям в сфере государственного аппарата и государственной службы. Так, Соборное Уложение 1649 г., ограничив права и привилегии боярства, обеспечило дворянскому сословию условия для того, чтобы подниматься по службе и принимать все большее участие в делах государства 2.
По утверждению некоторых авторов, со второй половины XVII в. начинается закрепление безусловных привилегий будущего российского дворянства, началом которого принято считать нарушение традиционной связи между службой и землевладением в результате постепенного сближения правового статуса поместий и вотчин. В Уложении и последующем законодательстве ведущим становится не прежний принцип (по службе поместье), а новый: по поместью служба. Общее состояние поместно-вотчинного хозяйства рассматривалось законодателем как важнейшее доказательство служебной годности рода, члены которого были обязаны передавать друг другу профессиональные навыки из поколения в поколение. Итак, соответствие имущественных прав и государственных обязанностей было ведущей идеей правотворчества в процессе централизации системы власти и управления.
В данный период наряду с сохранившимися традициями вассальной службы царю растет значение службы как «приказной» работы, связанной с выполнением профессиональных обязанностей в государственных учреждениях3. Тем самым закладываются основы для формирования государственной гражданской службы как вида деятельности по реализации функций и задач власти.
1 Мельников В.П. Указ. соч. С. 57.
2 Маньков А.Г. Уложение 1649 года — кодекс феодального права России. 1980. С. 58—93.
3 Омельченко Н.А. История государственного управления в России. М.: Изд-во «Проспект», 2005.С. 162.
Следующим определяющим направлением дальнейшего развития законодательства в сфере государственно-служебных отношений стала отмена местничества — порядка замещения государственных должностей в зависимости от знатности рода и важности государевой службы предков. При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения. Права родов занимать государственные должности негативно сказывались на эффективности управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников. Эта мера разрушила прежнее — родовое — основание лестницы чинов '.
Правительство оформило отмену местничества как богоугодное деяние, совершенное со всеобщего согласия 2. Положения указанного акта установили меру ответственности за его неисполнение в виде лишения чести и передачи принадлежащего правонарушителю имущества в государственное владение.
Окончательное упразднение влияния на государственную службу породы, предоставление возможности каждому даровитому человеку выдвинуться вперед, стало реальным посредством издания «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» от 24 января 1722 г., установившей новый принцип назначения на государственные должности — принцип служебной годности. Посредством Табели выходцы из непривилегированных социальных слоев могли «облагородиться» и войти в ряды шляхетства 3, чем была возвышена чиновная честь над честью сословной. Петр предусмотрел введение института личного дворянства для «штатских чинов... которые не из шляхетства». Представители потомственного дворянства были обязаны для получения выслуги двигаться по чиновной лестнице «снизу вверх». Это диктовалось необходимостью как замещения всех должностей, так и достижения требуемой профессиональной подготовки и опыта.
Стоит отметить, что в каждом классе нужно было послужить определенное количество лет. В низших классах — 3—4 года, при этом за особые заслуги при наличии вакансии срок службы мог быть сокращен. Преимущественным правом на занятие вакантной должности обладал старший в чине, а при равенстве чинов — старший по времени производства в него.
По идее Табели, на момент ее принятия и вступления в силу, ранги, то есть чины, означали сами места, то есть должности. Иными словами, ранг обусловливался должностью. В последующем схема чинопроизводства, ус-
1 Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997.
С. 5.
2 ПСЗРИ. Т. II. № 905.
3 Грибовский В.М. Памятники русского законодательства XVIII столетия. Вып. 1. (Эпоха Петровская). СПб., 1907. С. 185.
тановленная Табелью 1722 г., изменилась, и значение «петровских чинов утратило всякий смысл»1. Все более частыми становились случаи, когда служащие выходцы из непривилегированных сословий занимали гражданские должности, не имея соответствующих, дающих право на их замещение, чинов, тогда как неслужащим дворянам присваивались чины, не соответствующие реальным должностям.
Вместе с тем Табель о рангах, а также последующее законодательство эпохи Петра I о государственной службе усилили прежнюю организацию дворянства, его служебную повинность. Хотя еще ранее, в Генеральном Регламенте 1720 г. — документе, устанавливающем особенности функционирования государственных «коллежских» учреждений и основы чинопроизводства Российской империи, провозглашалось, что служба в канцелярии является сословной обязанностью дворянина. Также в Регламенте устанавливались и ряд общих требований к должностным лицам государственной власти2. Указанный документ содержит основные права и обязанности, функции и полномочия лиц, занимающих должности в государственном аппарате в период функционирования системы коллегиального управления в России.
Отныне служилое сословие рассматривалось как подвижная социальная группа, объединенная вокруг верховной власти необходимостью несения пожизненной службы.
Последнему обстоятельству способствовал Указ Петра I 1714 г. о единонаследии, издание которого преследовало две цели: не допустить оскудения и раздела дворянских имений, а значит, стабилизировать финансовую политику и укрепить казну; и привлечь дворян, оставшихся без наследства, а значит, без источника существования, на государственную службу3. Ряд норм Указа 1714 г. свидетельствует о стремлении монархии создать из большей части дворянства безземельных чиновников, поставленных в полную зависимость от невысоких денежных окладов за службу в нижних чинах. Тем самым «подневольность» лиц, занятых на государственной службе, усилилась.
Строгие меры против дворян, укрывающихся от службы, завершали данную тенденцию формирования законодательства. Так, при Сенате была учреждена особая должность герольдмейстера, обязанности которого провозглашались в Инструкции от 5 февраля 1722 г.4 Помимо надзорно-контрольных функций герольдмейстер вел списки всех дворян, осуществлял
1 Карнович Е.П. Очерки наших порядков. Административных, судебных и общественных. СПб., 1873. С. 378-380.
2 ПСЗРИ. Т. VI. № 3534. (Гл. 25 Генерального регламента от 27 февраля 1720 г).
3 ПСЗРИ Т. V. № 2789.
4 ПСЗРИ Т. VI. № 3869.
кадровое обеспечение и профессиональную подготовку для занятия службой в гражданских ведомствах, ведал родословными гербами. Он обязан иметь о том «обстоятельные и верные ведомости» и постоянно пополнять и проверять их сведения о служащих. Таким образом, Петр сосредоточивал заведывание служилым сословием в одних руках, оформив это полномочие на законодательном уровне.
Эти и другие вспомогательные должности (например, фискалы), учрежденные в Сенате в целях упорядочения прохождения службы и обеспечения рационального государственного управления в целом, осуществляли надзор за деятельностью служащих, выявляли факты нарушений дисциплины и порядка несения службы. Законодательством была установлена ответственность за должностные преступления, за уклонение от службы, за неявки на смотры дворян, организованные самим императором.
Несмотря на обязательный характер службы и установленные санкции против служащих, ни одно нововведение петровских времен не вошло так скоро и крепко в русскую жизнь, как Табель о рангах '.
Важной особенностью нового закона являлось закрепление социальной неоднородности дворянства, что не было характерно для сословного законодательства предыдущего столетия.
В данной связи распространенное в литературе мнение, что при Петре сословное начало не играло никакой роли при выборе им своих сотрудников, нуждается в уточнении. Финансовые интересы империи были направлены на укрепление мощи властного аппарата, достижение же указанной цели невозможно без систематических денежных поступлений от населения. Введение подушной подати в связи с тем правилом, что человек, поступивший на государственную службу, исключался из оклада, «сбора», привело к тому, что уже в конце царствования Петра для недворян возникали затруднения в деле повышения их по должности, что, по смыслу Табели, вело к дворянству. Как представляется, верно утверждение Н.И. Лазаревского о том, что «поступление на службу лица низших сословий лишало казну плательщика подушной подати и лица, подлежащего рекрутской повинности»2. Поэтому дворянство, особенно после отмены обязательного характера государственной службы Манифестом Петра III от 18 февраля 1762 г., когда последняя стала «правом», а не повинностью, как ранее, стремилось его монополизировать, сосредоточив в своих руках. В такой ситуации право на государственную службу возвышало дворянина над другими непривилегированными сословиями, становилось основой его политического, социального и экономического преобладания.
1 Грибовский В.М. Указ. соч. С. 186.
2 Лазаревский ДИ.Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910. С. 66.
Вместе с тем определенной демократической характеристикой законодательной деятельности Петра I в сфере государственно-служебных отношений стала возможность получения сначала личного, а затем и потомственного дворянства лицами, не принадлежащими к высшему сословию, что, несомненно, являлось своеобразным стимулом поступления на «государеву» службу. Более одаренных и грамотных чиновников, отличившихся на службе, в том числе и выходцев из народа, монарх мог поощрить предоставлением имущественных прав на землю, которая закреплялась на праве собственности, а не владения, как ранее.
Исторический опыт свидетельствует, что схема назначения на государственные должности, учрежденная Петром Великим, когда личные заслуги и компетентность кандидата могли стать основанием для его службы Отечеству, принимала различные формы во времена его преемников. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. «Шаг за шагом утрачивалась заложенная Петром I суть государственной службы, она затухала, расчленялась, теряла свои черты»1. Все последующее развитие дворянского сословия как ведущего звена в деятельности по осуществлению государственной службы шло в значительной мере вопреки основным положениям петровского законодательства.
Так, в 1736 г. был издан Указ об ограничении срока обязательной службы дворян 25 годами. С принятием Манифеста о вольности дворянской 1762 г. дворянство как основной источник комплектования государственных должностей получило возможность выбора: оставаться на службе или заниматься своими хозяйственными и поместными делами, поскольку, как отмечалось ранее, обязательность государственной службы, установленная Табелью о рангах, была отменена, что стало началом образования привилегированного дворянского сословия. Вместе с тем Манифест сохранил возложенную на дворянство Петром повинность образования, следовательно, дарованная данному социальному слою вольность не была безусловной 2. Это подтверждают и другие положения названного законодательного акта периода укрепления основ абсолютизма, смысл которых сводится к определению государственной службы как желательной деятельности благородных дворян, их нравственной обязанности3. В течение первых 9-10 лет после выхода в свет этого документа увольнение со службы оформили более 7 тыс. чиновников-дворян, что обострило дефицит чиновников в го-
1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 23.
2 Павлов-Сильванский Н.П. Государевы служилые люди. Люди кабальные. М.: Изд-во «Крафт+». С. 248.
3 ПСЗРИ. Т. XV. № 11444.
сударственных административных органах и еще больше — нехватку канцелярских служителей '. Правовым последствием таких обстоятельств стало издание правительством серии указов о комплектовании низших звеньев системы управления разночинцами, детьми приказных людей. Так, Указ Сената от 5 сентября 1765 г. «О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о приеме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские чины» устанавливал 12-летний срок выслуги для получения очередного классного чина коллежскими секретарями, «которые из приказных чинов, а не из дворян». Таким образом, не только канцелярские должности, но и низшие чиновничьи должности по Табели о рангах получили возможность занимать недворянские слои населения.
В большинстве законодательных актов империи второй половины XVIII в., регламентирующих правовое положение персонала управления (особенно в указах Екатерины II), сконцентрирована «продворянская» политика Российского государства, направленная на создание льгот и преимуществ именно «благородному» сословию, занимавшему, как правило, высшие должности государственной службы в иерархии чинов (рангов) административного аппарата. Отражением подобной политики стали такие документы, как Учреждение о губерниях 1775 г. и Жалованная грамота дворянству 1785 г., определившие сословные привилегии дворянства и завершившие юридическое оформление чиновничества как особой социальной группы, исключительной привилегией которой являлось прохождение гражданской службы.
В последующем правовые основы функционирования российского чиновничества формировались под влиянием различных причин: личности правителя, состояния внешней политики государства и др. Стоит отметить, что социальная основа аппарата управления не изменилась: потомственное дворянство продолжало преобладать на верхних ступенях служебной лестницы, поскольку оно было наиболее обеспеченное и образованное сословие.
В заключении отметим, что модернизация российской государственности с учетом условий и требований современного периода содержит в себе элементы недавнего прошлого, определенные черты отдаленных исторических эпох в сфере государственного строительства, государственного управления и государственной службы. К ним относятся и тенденции постоянного роста численности служащих административного аппарата, и бюро-
1 Фаизова И.В. Материалы геролдмейстерской конторы о реализации Манифеста о вольности дворянства в практике дворянской службы. Тезисы докладов и сообщений. М., 1992. С. 180—182.
кратизация государственной службы. «Тогда и теперь государственная служба складывалась в условиях государственного строительства, мобилизации сил для защиты территориальной целостности страны от внутренних и внешних угроз»1. Иными словами, использование накопленного опыта правовой регламентации и практики реализации государственной службы, на наш взгляд, — неотъемлемое условие качественного реформирования отечественной системы государственной службы на современном этапе.
1 Мельников В.П. Указ. соч. С. 5.
