CC BY
206
Юридические науки
87
УДК 342
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Хагундоков А.Б., магистрант,
Московский финансово-юридический университет (МФЮА), г. Москва E-mail: [email protected]
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Этот вопрос решается путем наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов. Можно с уверенностью говорить о том, что эта проблема едва ли не основная и болезненная, характерная для местного самоуправления в нашей стране, а большой теоретический массив изучаемой проблемы действительно указывает на незамедлительное реагирование законодателя на изменившиеся условия, территориальную контрастность муниципалитетов, пробельность и нечеткие формулировки законодательства.
Передача отдельных государственных полномочий является эффективным средством взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления. Однако существует одна главная проблема реализации отдельных государственных полномочий - недофинансированность. Об этом свидетельствуют результаты исследования.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, государственные полномочия, бюджет, субсидия, Конституция.
PROBLEMS OF EFFICIENCY OF IMPLEMENTATION BY LOCAL GOVERNMENTS OF SEPARATE STATE POWERS
Hagundokov A.B., undergraduate,
Moscow financial and law university (MFUAate powers), Moscow
In the course of their work the state authorities inevitably face a need to implement their powers at a lower territorial level, than the Federation level. This problem is solved by delegating the state powers to local authorities on the basis of contracts or legislation. It's safe to say that this problem is probably the main and quite a sore one, typical for local self-governments in Russia, and a large array of theoretical studies on the problem actually indicates a prompt response to the changing conditions by the legislator, territorial contrast of municipalities, presence of gaps and fuzzy wording in the legislation.
The delegation of certain state powers is an effective means of interaction between the state authority and a local self-government. However, there is one major problem of realization of certain state powers - underfunding. This is evidenced by the results of the study.
Key words: self-governement bodies, state powers, budget, subsidy, Constitution.
Одной из важных проблем новой формирующейся системы местного самоуправления является соотношение в ней государственных и общественных интересов.
Ныне действующая правовая основа местного самоуправления указывает на то, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно-
стью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом, и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.
Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена глава 4 [9]. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.
В настоящее время в федеральном законодательстве нет определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-Ф3 полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления [9].
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ч. 6 ст. 19 устанавливает также требования к содержанию федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [9]:
- вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями;
- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
- способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;
- перечень подлежащих передаче в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им государственных полномочий;
- порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;
- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.
Анализ регионального законодательства вы-
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
являет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.
Критерием, который необходимо учитывать при выборе делегируемых государственных полномочий, может служить п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в которой говорится следующее:
Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии [20, с. 218].
Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.
При делегировании полномочий центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.
При делегировании полномочий необходимо, прежде всего решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. Характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания должен быть адекватен интересам населения муниципального образования.
В законодательстве обнаружен ряд проблемных вопросов в связи с участием органов
местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий. В частности, это касается полномочий органов местного самоуправления в осуществлении деятельности, связанной с опекой и попечительством. Так, 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [8]. Согласно данному закону органами опеки и попечительства являются органы государственной власти субъектов РФ. Причем органы местного самоуправления, которые до этого были органами опеки и попечительства, участвуют в осуществлении некоторых действий, связанных с опекой и попечительством [8]. Однако во многих субъектах РФ действуют законы, согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по опеке и попечительству. К числу этих субъектов относится и Пермский край [16]. Представляется, что соответствующие законы субъектов РФ должны быть отменены, так как действующее законодательство предусматривает только участие органов местного самоуправления в деятельности по опеке и попечительству, но не возможность наделения этих органов соответствующими государственными полномочиями.
В качестве вывода следует сказать, что формы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий требуют не только теоретического осмысления, но законодательного закрепления. До тех пор, пока они не установлены легально, они не являются формально обязательными. Однако реализация данных правил осложнена сегодня не только нежеланием органов государственной власти следовать им, но и, прежде всего, существенной внутренней несогласованностью и неполнотой правового регулирования вопросов передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Обе эти задачи должны решаться параллельно, путем совершенствования и развития законодательства.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им от-
дельных государственных полномочий в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном законом порядке.
Однако признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям закона является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на
эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Таким образом, представляется целесообразным законодательно установить определение понятия «отдельные государственные полномочия», урегулировать порядок и пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления, государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны создавать препятствия для решения этими органами вопросов местного значения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. с последн. измен. // СЗ РФ. Ст. 1;. 2012. № 53. Ст. 7572.
3. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 15.
5. Указ Президента РФ от 21.05.2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с измен. на 29 декабря 2016 г.).
6. Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2280.
7. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (с измен. на 13 июля 2015 года)
8. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ (послед. ред.).
9. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от августа 1995 г. с последн. измен. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2005. № 30. Ст. 3108. Утратил силу.
10. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (с измен. и дополн.).
11. Арановский К.В., Князев С.Д. Национальная версия местного самоуправления в интерпретации Конституционного Суда Российской Федерации // Правоведение. 2011. № 6. С. 104.
12. Аржанов В.В. Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности // Местное право. 2014. № 10-11. С. 64.
13. БабоянА.Т. Вето Президента РФ как механизм взаимодействия главы государства с законодательной властью // Проблемы юридической науки в условиях современного социально-экономического развития России. Ростов-на-Дону: РИНХ, 2010. С. 92, 93.
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
14. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации» (постатейный) // Проспект. -2010. СПС «КонсультантПлюс».
15. Берг О.В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2010. № 1. С. 143.
16. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2011. № 4. С. 21-25.
17. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2012.
18. Буков В.А., Жильцов Н.А., Кулешов С.В., Сарычева И.А. Совершенствование государственного устройства Российской Федерации на современном этапе // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 2. С. 176.
19. Бялкина Т.М. Определение полномочий местных властей. Собственные и делегированные полномочия // Местное право. 2001. № 1. С. 42.
