CC BY
117
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6:342.5
Е. М. Оль, М. А. Шадров
Теоретико-правовой анализ полномочий территориальных форм органов местного самоуправления в экологической сфере
В статье анализируются конституционные основы местного самоуправления, рассматриваются полномочия территориальных форм органов местного самоуправления в области экологии. Выявляются правовые проблемы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды.
In the article analyzes the constitutional basis of local government. Discusses the powers of the territorial forms of local governments in the environmental field. Identifies legal issues related to the empowerment of local governments with separate state powers in the sphere of environmental protection.
Ключевые слова: местное самоуправление, вопросы местного значения, экология.
Key words: local government, local issues, ecology.
Согласно положениям Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения, в пределах тех полномочий, которые указаны в законах. Более того, в соответствии со ст. 130 и 132 Конституции РФ «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью», а также помимо решения вопросов местного значения, «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
В этой связи совершенно справедливо замечает Л.Д. Морозова, что «федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конститу-
© Оль Е. М., Шадров М. А., 2016
цией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, для возможности консолидации всех структур власти»1. В свою очередь, П.М. Кебелеш считает, что «четко определенные в законе полномочия органов местного самоуправления позволяют установить пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности, а также проанализировать действия органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия нормам закона и права» 2.
В действующем законодательстве закреплены такие понятия, как «предметы ведения», «полномочия органов местного самоуправления», «вопросы местного значения».
В доктрине нет единообразного подхода к пониманию данных терминов. Так, например, по мнению В.В. Комаровой под предметом ведения следует понимать «те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления»3. Похожей позиции придерживается и В.И. Фадеев, по мнению которого, под предметами ведения понимают «те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция»4.
В свою очередь С.М. Киричук полагает, что полномочия органов местного самоуправления и «закрепленные за ним права по решению вопросов, входящих в его компетенцию, реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»5. Однако
В.В. Комарова понимает под полномочиями не только право, но и обязан-
6
ность местного самоуправления решать вопросы местного значения .
По нашему мнению, более удачным подходом к пониманию полномочий местного самоуправления следует считать понятие, сформулированное В.И. Фадеевым, который рассматривает полномочия местного самоуправления как «закрепляемые нормами муниципального права за населением, вы-
1 Морозова Л.Д. Становление местного самоуправления (теоретический и историко-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
2 Там же.
3 Комарова В.В. Предметы ведения местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: учеб. / под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Метод. центр учеб. и практ. лит., 1999. С. 204.
4 Фадеев В.И. Предметы ведения органов местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2004. С. 357.
5 Киричук С.М. Управление муниципальным образованием: учеб. пособие. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2008. С. 95-96.
6 Комарова В.В. Указ. соч. С. 204.
борными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований»7.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф38 закрепляет, что проблемы местного значения - это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». В этой связи трудно не согласиться с мнением ученого В.И. Фадеева, который считает, что «права и обязанности органов местного самоуправления (или полномочия - авт.) тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений»9.
Таким образом, круг предметов ведения включает и отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также вопросы местного значения, входящие в сферу их деятельности.
Полномочия органов местного самоуправления закреплены в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации, а также определены муниципальными правовыми актами.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 полномочия органов местного самоуправления различаются в зависимости от территориальной формы муниципального образования. Статья 10 вышеуказанного закона выделяет следующие территориальные формы организации местного самоуправления: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Формирование территориальных форм организации местного самоуправления зависит от множества факторов, таких как исторические особенности функционирования территории, сложившийся уклад жизни населения, а также интересы жителей и др. Как указывает в своем научном труде С.М. Киричук «принадлежность муниципального образования
7 Фадеев В.И. Понятие, структура и формы реализации полномочий местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2004. С. 368.
8 Об обшцх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 15.02.2016 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
9 Фадеев В.И. Указ. соч. С. 371.
к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти»10.
В соответствии с федеральным законодательством наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 закрепляет выполнение специальных полномочий в зависимости от территориальной формы муниципальных образований. Более того, каждое муниципальное образование в зависимости от территориальной формы обладает специальными полномочиями, что позволяет обеспечить эффективное муниципальное управление, в том числе и в экологической сфере.
Как указывают Н.А. Игнатюк и А.В. Павлушкин, введение таких территориальных форм «исправило существовавшую ранее ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических ресурсов и потенциалов»11. Авторы считают, что «к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия. В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов»12.
К таким исключительным вопросам в экологической сфере для сельского и городского поселения, в соответствии со ст. 14 вышеназванного закона можно отнести:
1) обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
10 Киричук С.М. Указ. соч. С. 54.
11 Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. пособие. 2-е изд., пере-раб. и доп. Юстицинформ, 2009.
12 Там же.
2) участие в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов;
3) использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особоохраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
4) осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особоохраняемых природных территорий местного значения и муниципального лесного контроля.
В соответствии со ст. 15 к исключительным вопросам местного значения муниципального района относятся:
1) участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов;
2) осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения и муниципального лесного и земельного контроля.
В соответствии со ст. 16 к вопросам местного значения городского округа относятся:
1) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
2) участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов;
3) использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особоохраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
4) муниципальный контроль в области использования и охраны особо-охраняемых природных территорий местного значения и муниципальный лесной контроль.
Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ для каждой территориальной формы местного самоуправления закрепляет не только общие вопросы, характерные для всех территориальных форм, но и также специальные функции, свойственные для конкретных территориальных форм муниципальных образований.
В этой связи необходимо обратить внимание на различие в вопросах местного значения в экологической сфере. Так, в соответствии с действующим законодательством природоохранные мероприятия организуют и проводят только городские округа. Городские и сельские поселения, муниципальные
100
районы не обладают такими полномочиями, но в то же время в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ13 к вопросам местного значения муниципального района отнесены функции по организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.
Сельские и городские поселения, городские округа осуществляют функции в сфере рационального использования и охраны городских лесов и лесов, расположенных на особоохраняемых природных территориях, а муниципальные районы не обладают такими полномочиями.
Что же касается мероприятий по обращению с отходами производства и потребления, то городские и сельские поселения организовывают сбор и вывоз твердых коммунальных отходов, муниципальный район и городской округ осуществляют организацию по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, что, несомненно, свидетельствует о более широких полномочиях в рассматриваемых областях.
Кроме того, городские округа, городские и сельские поселения, муниципальные районы обладают функциями в сфере организации и проведения контроля за сохранением и рациональным использованием природных ресурсов и объектов.
Помимо тех полномочий, которые закреплены в федеральных законах № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., № 7-ФЗ от 10.01.2002 г., № 89-ФЗ14 от 24.06.1998 г., специфические полномочия органов местного самоуправления установлены в Лесном и Земельном кодексах.
В соответствии со ст. 84 Лесного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся: владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; установление ставок платы за единицу объема древесины; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; муниципальный лесной контроль; осуществление мер пожарной безопасности в лесах.
13 Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (с изм. и доп. от 05.04.2016 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
14 Об отходах производства и потребления: федер. закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (с изм. и доп. от 05.04.2016 г.) // СЗ РФ. № 26. 1998. Ст. 3009.
101
В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия в области использования и охраны земель.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ содержит открытый перечень полномочий органов местного самоуправления, который может дополняться как федеральными, так и региональными законами. В частности, действующее законодательство предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, то соответственно на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом действующее законодательство не ограничивает органы местного самоуправления в использовании собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им полномочий.
В настоящее время активно принимаются законы о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями, но в большей степени все переданные полномочия не затрагивают сферу деятельности по обеспечению охраны окружающей среды. Как правило, переданные полномочия касаются опеки и попечительства, предоставления населению общего образования, а также затрагивают другие сферы общественных отношений15.
15 См. например: О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Камчатском крае, а также по предоставлению дополнительной меры социальной поддержки по содержанию отдельных лиц из
102
В своей работе П.М. Кебелеш указывает, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - объективный и необходимый процесс, вытекающий из концепции децентрализации государственной власти, должно осуществляться одновременно с передачей необходимых материальных и финансовых средств». Автор также считает, что «нерешенность вопросов разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления может привести к различным негативным последствиям»16.
На основе проведенного анализа можно констатировать, что в настоящее время активно принимаются законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые, к сожалению, не затрагивают сферу деятельности, связанную с охраной окружающей среды. В большей степени все переданные государственные полномочия касаются опеки и попечительства, предоставления общего образования и касаются других сфер общественных отношений. Государственные полномочия в экологической сфере, в частности по организации и проведению экологического контроля, органы государственной власти не передали муниципальным образованиям, что существенно снижает эффективность муниципального экологического управления.
Список литературы
1. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. пособие. -2-е изд., перераб. и доп. - Юстицинформ, 2009.
2. Кебелеш П.М. Конституционно-правовой статус местного самоуправления в России: проблемы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2000.
3. Киричук С.М. Управление муниципальным образованием: учеб. пособие. -СПб.: Изд-во СЗАГС, 2008. - С. 95-96.
числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: закон Камчатского края от 03.12.2007 г. № 704 (с изм. и доп. от 20.11.2013 г.) // Официальные ведомости. № 159-161. 2007; О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по организации предоставления общего образования и созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в отдельных образовательных организациях в Камчатском крае: закон Камчатского края от 20.11.2013 г. № 346 // Официальные ведомости. № 234-242. 2013; О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 21.11.2007 г. № 536109 (с изм. и доп. от 25.10.2013 г.) // С.-Петерб. ведомости. № 229. 2007.
16 Кебелеш П.М. Конституционно-правовой статус местного самоуправления в России: проблемы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000.
103
4. Комарова В.В. Предметы ведения местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: учеб. / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Метод. центр учеб. и практ. лит., 1999. - С. 204.
5. Морозова Л.Д. Становление местного самоуправления (теоретический и историко-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 15.02.2016 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
7. Об отходах производства и потребления: федер. закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (с изм. и доп. от 05.04.2016 г.) // СЗ РФ. - № 26. - 1998. - Ст. 3009.
8. Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (с изм. и доп. от 05.04.2016 г.) // СЗ РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
9. Фадеев В.И. Понятие, структура и формы реализации полномочий местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрист, 2004. - С. 368.
10. Фадеев В.И. Предметы ведения органов местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрист, 2004. - С. 357.
