CC BY
130
ПРИНЦИП ПЕРЕДАЧИ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ Гадельшина Л.И.
1.6. СОДЕРЖАНИЕ ПРИНЦИПА ПЕРЕДАЧИ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Гадельшина Лиана Ильгизовна, соискатель кафедры конституционного права и прав человека.
Место учебы: Казанский (Приволжский) федеральный университет.
Должность: старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин.
Место работы: ФГБОУВПО «Российская академия правосудия», Казанский филиал.
E-mail: [email protected]
Аннотация: Цель: исследовать понятие и содержание конституционного принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, выявить и
систематизировать критерии данного принципа.
Методы: при написании статьи использованы методы анализа, дедукции, а также формальноюридический, системно-структурный методы научного познания.
Результаты: сформулировано определение, выявлены и систематизированы критерии конституционного принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, сделано предложение по совершенствованию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Научная новизна: сформулировано научное представление о конституционном принципе передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; статья предназначена для лиц, занимающихся исследованием института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также государственных и муниципальных служащих, работа которых касается сферы передачи органам местного самоуправления и осуществления отдельных государственных полномочий.
Практическая значимость: полученные результаты можно использовать в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и их финансового обеспечения, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право», «Финансовое право» и других.
Ключевые слова: принцип, наделение государственными полномочиями, местное самоуправление, финансовое обеспечение, отдельные го-
сударственные полномочия, передача финансовых средств.
CONTENT OF THE PRINCIPLE OF THE TRANSFER OF FUNDS TO BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT, REQUIRED FOR THE EXERCISE OF CERTAIN STATE POWERS
Gadelshina Liana Ilgizovna, competitor at Constitutional law and human rights chair.
Place of study: Kazan (Volga region) Federal University. Position: senior lecturer at State legal disciplines chair.
Place of employment: Russian Academy of Justice, Kazan branch.
E-mail: [email protected]
Annotation: The purpose: the aim of this article is to explore the concept and content of the constitutional principle of transfer of funds to bodies of local self-government, required for the exercise of certain state powers, to identify and systematize the criteria of this principle.
Methods: the article uses methods of analysis, deduction, and also formal-legal, systemic-structural methods of scientific knowledge.
Results: definition is identified, the criteria of the constitutional principle of the transfer of funds to the bodies of local self-government required for the exercise of certain state powers are classified, it is made a proposal to improve the Federal law of October 6 2003 № 131-FZ «General principles of organization of local government in the Russian Federation».
Scientific novelty: it was first formulated a scientific representation about the constitutional principle of the transfer of funds to the bodies of local self-government required for the exercise of certain state powers; article is intended for those who involved in the research of authorization the bodies of local self-government by certain state powers, and municipal officials, whose work concerns the sphere of transfer to bodies of local self-government and the exercise of certain state powers.
The practical value: the received results can be used in law-making and law enforcement activities of bodies of state power of subjects of the Russian Federation and local self-government in the sphere of authorization the bodies of local self-government by certain state powers and their financial security, and also in the educational process by teaching «Constitutional law», «Municipal law», «Financial law» and others.
Keywords: principle, delegation of state authority, local self-government, financial provision, certain state powers, transfer of funds.
Анализ части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации[1], статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее - Фз № 131-ФЗ) позволяет ученым рассматривать передачу необходимых материальных и финансовых средств в качестве конституционного принципа института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [3, с. 155, 230; 4; 5, с. 24; 6, с. 12; 7, с. 23, 24]. Соблюдение данного принципа подкреплено охранительными правовыми нормами (подпункт 10 пункта 10 статьи 35, статьи 70, 72, 73, 74, 74.1, 75 ФЗ № 131-ФЗ; статья 289 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (далее - БК РФ) [8], статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [9].
Поскольку материальное обеспечение и финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий,
35
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
передаваемых органам местного самоуправления, регламентируются двумя различными правовыми режимами, целесообразно их рассматривать раздельно в качестве двух самостоятельных принципов: принципа материальной обеспеченности и принципа финансовой обеспеченности отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. В настоящей статье внимание уделено принципу передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
Следует также отметить, что в российский законодатель наряду с конституционно-правовым термином «передача финансовых средств» в ФЗ № 131-ФЗ использует в качестве синонима термин «финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий», что позволяет нам говорить о существовании второго названия рассматриваемого принципа - принцип финансовой обеспеченности отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
В юридической литературе принципы права определяются как «общие начала (постулаты) правового равенства и справедливости, вытекающие из содержания действующих норм права или непосредственно закрепленные нормативным актом или иным источником права в качестве основополагающего руководства к правовому действию»[10, С. 40]. Иное определение принципов права: это «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»; на принципах права «основаны формирование, динамика и действие права» [11, С. 151]. Наиболее точной, содержащей все существенные признаки рассматриваемого понятия, является следующая дефиниция: «исходные нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений»[12, С. 75].
Итак, принцип передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, можно определить как основополагающие правовые идеи, исходные нормативно руководящие начала, составляющие основу правового регулирования отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления по формированию, распределению, предоставлению и использованию фондов денежных средств в целях реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Приведем основные характеристики обозначенного принципа, закрепленные правовыми нормами и наиболее часто упоминаемые в специальных источниках:
1) обязательность финансового обеспечения, основанная на части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, пункте 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[13] (далее - ФЗ № 184-ФЗ), пунктов 5 и 6 статьи 19 ФЗ № 131-ФЗ (на наш взгляд, предполагает невозможность передачи отдельных государственных полномочий без предоставления соответствующих финансовых ресурсов);
2) целевой характер использования финансовых средств, предоставленных с целью осуществления от-
дельных государственных полномочий, закрепленный пунктом 1 статьи 21 ФЗ № 131-ФЗ;
3) соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их компетенции (достаточность финансового обеспечения делегированных государственных полномочий, выделяемая в научной литературе в качестве конституционного принципа делегирования государственных полномочий [14, с. с. 43; 15, с. 21; 4, с. 32; 6, с. 117]), установленная частью 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления [16].
Однако, как свидетельствует правоприменительная практика, для организации слаженного механизма финансового обеспечения государственных полномочий субъекта Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления, перечисленных выше требований явно недостаточно. К примеру, в Забайкальском крае при передаче государственного полномочия объём субвенций, предоставляемых муниципальным бюджетам на осуществление государственного полномочия определялся на основании Методики расчета (Приложение к Закону Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 304-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), жилой площадью»). Верховный Суд Российской Федерации признал п. 3 (в части) и п. 4 (полностью) Методики расчёта недействующим, поскольку предусмотренная в ней формула не отражала фактическую потребность в финансовых средствах для исполнения переданных полномочий, что в результате привело к ненадлежащему исполнению краевыми органами государственной власти переданных государственных полномочий, предусмотренных подпунк-
том 24 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ № 184-ФЗ, и нарушению конституционных прав лиц указанной категории на жилище [17].
Таким образом, в целях качественной реализации органами местного самоуправления передаваемых им отдельных государственных полномочий без ущемления их финансовых прав рассматриваемый принцип должен соответствовать дополнительным критериям.
Примечательно, что в науке предпринята попытка выделения сразу нескольких принципов финансового обеспечения применительно к оперативно-розыскной деятельности [18]. В трудах, посвященных исследованию института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, также имеет место выделение самостоятельного принципа в составе принципа материальнофинансовой обеспеченности отдельных государственных полномочий [3, с. 152, 156, 231].
Для построения системы указанных принципов, на наш взгляд могут, быть положены в основу принципы местного самоуправления и принципы бюджетной системы Российской Федерации.
Системный анализ статьи 18, пункта 1 статьи 21 ФЗ № 131-ФЗ позволяет сформулировать следующие принципы передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий:
принцип недопустимости установления федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации норм, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. По сути, это обратная
36
ПРИНЦИП ПЕРЕДАЧИ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ
Г адельшина Л.И.
сторона принципа обязательности финансового обеспечения. Данный принцип должен применяться и в отношении установления расходов на осуществление делегированных государственных полномочий, поскольку добровольное финансирование делегированных государственных полномочий является правом, но не обязанностью органов местного самоуправления;
принцип подконтрольности использования финансовых средств, предоставленных для осуществления делегированных отдельных государственных полномочий.
Из принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленных главой 5 БК РФ, на основе логических операций можно вывести следующие принципы:
принцип результативности и эффективности использования органами местного самоуправления финансовых средств, полученных для выполнения делегированных им отдельных государственных полномочий, предполагающий, что при передаче полномочий и использовании соответствующих финансовых ресурсов органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием установленного бюджетом объема субвенций.
принцип достоверности и полноты отражения расходов, который должен означать надежность показателей методики расчета субвенций и реалистичность расчета субвенций по каждому передаваемому государственному полномочию, а также, что расходы на осуществление органами местного самоуправления делегируемых отдельных государственных полномочий в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих методиках расчета субвенций и непосредственных расчетах субвенций.
принцип прозрачности (открытости), который является непременным условием осуществления контроля в сфере финансового обеспечения отдельных государственных полномочий. Содержание принципа, на наш взгляд, исчерпывающе раскрыто в статье 36 БК РФ.
Кроме того, представляется, что правовое регулирование передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, должно строиться также на следующих принципах:
принцип предварительного финансового обеспечения, предполагающий, передачу финансовых ресурсов до осуществления делегированных государственных полномочий, с четким соблюдением установленных сроков;
принцип взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере финансового обеспечения делегированных государственных полномочий, который означает, что орган местного самоуправления наделен не только правом на получение денежных средств для исполнения делегированных государственных полномочий, но также и обязанностью эффективно, рационально и целесообразно израсходовать полученные средства; в свою очередь, органы государственной власти не только обладают правом требовать от органов местного самоуправления реализации переданных полномочий, но наделены обязанностью предоставить на это финансовые ресурсы. Неисполнение взаимных обязанностей должно повлечь применение мер ответст-
венности, как к органам местного самоуправления, так и к органам государственной власти. Здесь можно обратиться к мнению И.Г. Никитенко, который полагает, что «между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должны выстраиваться отношения, основанные на взаимных правах, обязанностях и ответственности»^, с. 175].
С целью придания перечисленным выше принципам общеобязательности, а также значимости в отношениях по финансовому обеспечению делегированных государственных полномочий считаем необходимым закрепить их Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив пункт 5 статьи 19 Федерального закона абзацем 2 следующего содержания: «Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, осуществляется в соответствии с принципами местного самоуправления, принципами бюджетной системы Российской Федерации, а также принципами: обязательности, предварительности и достаточности финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, баланса интересов и взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношениях по финансовому обеспечению отдельных государственных полномочий».
Список литературы:
1. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
2. Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
3. Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02. / М.Ю. Дитятковский. - Омск, 2008. - 697 с.
4. Канавина О.С. Принцип материально-финансовой обеспеченности осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления / О.С. Канавина // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 21. - С. 32 - 34.
5. Миннегулов И.Х. Конституция Российской Федерации и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 8. - С. 23 - 25.
6. Стукалова О.А. Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / О.А. Стукалова. - Ростов-на-Дону, 2007. - 256 с.
7. Чакалова М.С. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / М.С. Чакалова. - Ставрополь, 2010. - 29 с.
8. Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. -Ст. 3823.
9. Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (часть I).
10. Афанасьев В.С. Общая теория права и государства: учебник / В.С. Афанасьев, А.П. Герасимов,
Н.Л. Гранат и др.; под ред. В.В. Лазарева. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2007. - 575 с.
37
1 '2014
Пробелы в российском законодательстве
11. Байтин М.И. Теория государства и права: курс лекций / М.И. Байтин, В.В. Борисов, Ф.А. Григорьев и др.; под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 776 с.
12. Общая теория государства и права: учебник в 3-х томах; изд. 2-е перераб. и доп. /Т 2; Отв. ред. М.Н. Марченко. - М., 2002.
13. Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5005.
14. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности / В.С. Мокрый // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 12. - С. 40 -44.
15. Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: На примере Приволжского федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / И.Х. Миннегулов. - Казань, 2006. - 187 с.
16. Принята 15 октября 1985 г.; подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 г.; ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Российская газета. - 1998. - 15 апреля.
17. Определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 сентября 2010 г. № 72-Г10-11 // СПС «Гарант».
18. Баландин Д.А. Принципы финансового обеспечения оперативно-розыскной деятельности: проблема формулирования / Д.А. Баландин // Вестник Владимирского юридического института. - 2011. - № 2 - С. 712.
19. Никитенко И.Г. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / И.Г. Никитенко. -Казань, 2006. - 212 с.
20. Гадельшина Л.И. Понятие финансового обеспечения делегированных государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Бизнес в законе. -2012.- №2.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью Галельшнной Л.И. (старшего преподавателя кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского филиала ФГ БОУ ВПО
«Российская академия правосудия») на тему: «Содержание принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий»
Рецензируемая статья посвящена теоретико-правовому исследованию содержания конституционного принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Актуальность темы представленного исследования обусловлена гем, что передача финансовых ресурсов является первоочередной и зачастую трудно решаемой проблемой в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Несмотря конституционное закрепление обозначенного принципа, в реальной действительности можно наблюдать многочисленные нарушения, связанные с недостаточным, несвоевременным финансовым обеспечением переданных полномочий. В такой ситуации весьма актуальной становится задача по исследованию понятия и элементов принципа передачи финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, и разработки на их основе предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации.
В работе проведен научный анализ понятия и содержания принципа передачи финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. Использованная структура статьи логична, отражает цели и задачи работы.
В целях исследования автором были изучены многочисленные труды ученых правоведов; подвержены глубокому осмыслению ючки зрения многих ученых и дана им обоснованная научная оценка. Кроме этого в работе проанализирован достаточный объем нормативных правовых актов, использованы материалы судебной практики. Это делает работу весьма интересной широкому кругу читателей.
В результате проведенного исследования автором выведено определение принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, на основании юридически закрепленных принципов местного самоуправления, принципов бюджетной системы Российской Федерации и правоприменительной практики установлены критерии, которым должен отвечать исследуемый принцип, а также сформулировано предложение о совершенствовании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Выводы автора в достаточной степени аргументированы и теоретически обоснованны. Все это наделяет работу высокой научной ценностью и практической значимостью.
Полученные результаты являются, безусловно, новыми и отличаются оригинальностью в связи с тем, что рецензируемая работа является результатом самостоятельного научного осмысления принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
Положения и выводы настоящей статьи имеют научное и практическое значение. Отдельные положения работы и некоторые выводы автора могут использоваться как в научной, так и практической деятельности, а также могут быть интересными и полезными всем, кто интересуется проблемами конституционного, муниципального и финансового права.
Работа выполнена на высоком научном уровне, юридически грамотным языком, в котором четко прослеживается логическая структура. Материал статьи оформлен в соответствии с действующими требованиями, не содержит сведений, не разрешенных для опубликования в открытой печати, и не содержит научных материалов, принадлежащих другим авторам.
Таким образом, настоящая статья соответствует необходимым требованиям и рекомендуется к опубликованию в открытой печати.
27 января 2014 г.
Рецензент: ' Хабибуллина Гульнара Рушановна, к.ю.н.,
' доцент Кафедры конституционного и
административного права Казанского (Приволжского) федерального университета
38
