CC BY
235
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
117
2013. Вып. 4
УДК 342.5 Л.И. Гадельшина
ВИДЫ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Исследуются виды и содержание полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; проводится классификация данных полномочий и дается их характеристика.
Ключевые слова: полномочие государственного органа, субъект Российской Федерации, государственное полномочие, финансовое обеспечение, делегирование полномочий, виды полномочий.
Свои функции и задачи государственные органы власти субъекта Российской Федерации выполняют посредством реализации закрепленных за ними прав и обязанностей, то есть полномочий. Права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений1. Ю.А. Тихомиров выделяет типичные полномочия органа власти: а) руководит; б) управляет; в) решает; г) участвует; д) нормирует; е) организует; ж) указывает; з) координирует; и) разрабатывает; к) контролирует; л) запрещает2.
Важно понимать, что полномочия - это правообязанность, а не только право определенного субъекта. Это находит подтверждение в судебной практике. Так, Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о противоречии Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее - ФЗ № 131-ФЗ) п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона Приморского края от 28 июля 2009 г. № 486-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Приморского края отдельными государственными полномочиями по созданию административных комиссий» на том основании, что предусмотренная данным актом функция контроля со стороны органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий отнесена к правам органов власти субъекта Российской Федерации, а не к обязанностям. Оспариваемая норма, по мнению суда, может привести к выборочному исполнению или неисполнению данными органами власти и их должностными лицами контрольной деятельности как за осуществлением органами местного самоуправления полномочий по созданию административных комиссий, так и за расходованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации4.
В науке принято классифицировать полномочия субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления на 1) регулирующие (организацию деятельности местного самоуправления, экономические основы местного самоуправления, защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления и непосредственно местного самоуправления); 2) обеспечивающие (правовое соответствие законодательства субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере федеральному законодательству, экономическое обеспечение основ местного самоуправления); 3) контрольные (за соблюдением принятия и изменения законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, за реализацией делегированных государственных полномочий, включая использование пере-
1 Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980. С. 21-22.
2 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журн. рос. права. 2000. № 10. С. 25.
3 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4 Определение Верховного Суда от 28.03.2012 г. № 56-АПГ12-1 «Об оставлении без изменения решения Приморского краевого суда от 13.01.2012 г., которым удовлетворено заявление о признании недействительным пункта 2 части 1 статьи 3 Закона Приморского края от 28.07.2009 г. № 486-КЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Приморского края отдельными государственными полномочиями по созданию административных комиссий,,» // СПС «КонсультантПлюс». Судебная практика.
2013. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
данных материальных и финансовых средств, необходимых для реализации указанных полномочий)5. Данная классификация согласуется с видами полномочий органов государственной власти, закрепленными в ст. 6 ФЗ № 131-Ф3.
Основываясь на данной классификации, выделим полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере финансового обеспечения делегированных государственных полномочий.
1. Регулирующие полномочия:
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации, осуществляемое в порядке, установленном ФЗ № 131-Ф3 (ч. 1 ст. 6 ФЗ № 131-Ф3);
- установление расходных обязательств субъекта Российской Федерации (ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ6 (далее - БК РФ), ст. 26.13 ФЗ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации»7 (далее - ФЗ № 184-ФЗ);
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 8 БК РФ);
- определение порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий (п. 5 ч. 6 ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 8 БК РФ);
- создание субъектом Российской Федерации специального целевого бюджетного фонда - регионального фонда компенсаций с целью финансового обеспечения делегированных государственных полномочий (ч. 2 ст. 63 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 140 БК РФ);
- распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции (ч. 3 ст. 63 ФЗ № 131-ФЗ);
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 8 БК РФ);
- установление порядка осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль (п. 6 ч. 6 ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ);
- установление мер ответственности за нецелевое использование субвенций (ч. 1 ст. 6 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 8 БК РФ).
2. Обеспечивающие полномочия, которые реализуются в силу ч. 1 ст. 6 ФЗ № 131-ФЗ только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, ФЗ № 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся:
1) предоставление органам местного самоуправления финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий или исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации (ст. 8 БК РФ), которое включает:
- формирование субвенций в региональном фонде компенсаций, состоящее в перечислении в региональный фонд компенсаций доходов бюджета субъекта Российской Федерации и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 63 ФЗ № 131-ФЗ, ч. 2 ст. 140 БК РФ);
- перечисление субвенций из регионального фонда компенсаций в местные бюджеты (ст. 8 БК РФ, ч. 3 ст. 63 ФЗ № 131-ФЗ). При этом в некоторых законах субъектов Российской Федерации пре-
5 Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд. / Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.В. Комарова и др.; под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Профобразование, 2000. С. 174; Бочкарева Е.А. Правовое регулирование предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 121.
6 Российская газета. 1998. 12 авг.
7 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Виды полномочий органов государственной власти.
119
2013. Вып. 4
дусмотрена обязанность по своевременному перечислению указанных средств в местные бюджеты и в объеме, предусмотренном законом о бюджете субъекта Российской Федерации8;
2) взаимодействие с органами местного самоуправления в целях финансового обеспечения, рационального и эффективного расходования финансовых средств при осуществлении отдельных государственных полномочий, в частности:
- изучение, обобщение и распространение опыта работы органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий, учет предложений органов местного самоуправления по вопросам реализации отдельных государственных полномочий, оказание организационной помощи органам местного самоуправления в реализации отдельных государственных полномочий, предоставление необходимых документов и материалов для реализации отдельных государственных полномочий9;
- оказание органами исполнительной власти информационно-методической, консультативной, организационной поддержки органам местного самоуправления, принятие соответствующих мер по обращениям органов местного самоуправления, создание совместных постоянных либо временных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, участие в их работе при условии соблюдения принципа добровольного исполнения принимаемых ими решений, учет мнения органов местного самоуправления при принятии органами исполнительной власти решений, затрагивающих интересы муниципальных образований10;
- осуществление координации деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий; осуществление запросов информации, материалов и документов, связанных с осуществлением государственных полномочий; рассмотрение предложений органов местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий11.
3. Контрольные полномочия, которые в силу ч. 1 ст. 6 ФЗ № 131-Ф3 осуществляются только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, ФЗ № 131-Ф3, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (например, ст. 20 ФЗ № 131-Ф3, ч. 7 ст. 19 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»12). К контрольным полномочиям относятся:
- осуществление контроля за использованием финансовых средств, поступивших в местные бюджеты в виде субвенций (ч. 1 ст. 21 ФЗ № 131-ФЗ);
- ведение учета субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций (ч. 3 ст. 63 ФЗ № 131-ФЗ);
- право требовать от органов местного самоуправления документов и информации, связанной с осуществлением делегированных государственных полномочий (ч. 2 ст. 21 ФЗ № 131-ФЗ);
- временное осуществление делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в случае нецелевого использования субвенций с одновременным изъятием соответствующих субвенций (п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ № 131-ФЗ);
- направление органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления обязательных для исполнения письменных предписаний по устранению нарушений требований
8 Часть 5 ст. 4 Закона Пермского края от 27 апреля 2012 г. № 31-ПК «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения» // Собрание законодательства Пермского края. 2012. № 4.
9 Статья 7 Закона Оренбургской области от 7 мая 2001 г. № 206/267-П-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Бюл. Законодательного Собрания Оренбургской области. 2001. 20 апр. (25-е заседание).
10 Указ Президента Республики Татарстан от 8 августа 2006 г. № УП-290 «О Регламенте взаимодействия органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. № 8-9 (II часть). Август-сентябрь.
11 Закон Республики Татарстан от 7 апреля 2006 г. № 29-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области государственной молодежной политики» // Республика Татарстан. 2006. 15 апр.
12 Республика Татарстан. 2004. 3 авг.
2013. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
законов по вопросам осуществления ими отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 21 ФЗ № 131-Ф3)13;
- применение мер ответственности за нецелевое использование субвенций (ст.70, 72, 73, 74 ФЗ № 131-ФЗ).
При этом необходимо учитывать, что любая форма контроля над органами местного самоуправления должна осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить (ч. 3 ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления14).
Принимая во внимание, что правоотношения, складывающиеся в сфере финансового обеспечения делегированных государственных полномочий, обладают признаками финансового правоотношения, здесь следует также вести речь о финансовых полномочиях, точнее о бюджетных полномочиях, субъектов Российской Федерации, под которыми подразумеваются права и обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса, установленные нормами бюджетного права (ст. 6 БК РФ).
Как известно, компетенция органов государственной власти реализуется посредством полномочий конкретных органов и должностных лиц государственной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, применительно к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере финансирования делегированных отдельных государственных полномочий можно привести еще одно основание классификации - в зависимости от субъекта-носителя полномочий. Итак, в соответствии со ст. 2 ФЗ № 184-ФЗ можно выделить: 1) полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; 3) полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 4) полномочия иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Таким образом, полномочия органов государственной власти в области финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, можно разделить на различные виды. Приведенная в настоящей статье классификация позволит обеспечить системный подход к исследованию вопросов правового регулирования указанных полномочий.
Поступила в редакцию 12.05.13
L.I. Gadelshina
Types of powers of public authorities of a subject of the Russian Federation in the sphere of financial security delegated to local self-government
The article studies the forms and content of powers of public authorities of a subject of the Russian Federation in the sphere of financial security, and certain state powers which are delegated to the local self-government. The classification of said powers and their characteristics are given.
Keywords: the authority of a state body, a subject of the Russian Federation, public authority, financial security, delegation of authority, the kinds of powers.
Гадельшина Лиана Ильгизовна, старший преподаватель Gadelshina L.I., senior lecturer
Казанский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» Kazan branch of Russian Academy of justice
420000, Россия, г. Казань, ул. 2-я Азинская, д. 7а 420000, Russia, Kazan, 2nd Azinskaya st., 7а
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
13 Закон Республики Татарстан от 7 апреля 2006 г. № 29-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области государственной молодежной политики» // СПС «КонсультантПлюс».
14 Принята 15 октября 1985 г.; подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 г.; ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Российская газета. 1998. 15 апр.
