CC BY
14УДК 340/349.6(075) А.М. Муртазалиев
Проблемы эффективности Конституции как правовой основы экологической политики России
Дагестанский государственный университет; amuslim@mail.ru
В статье рассматриваются теоретико-правовые вопросы, связанные с дальнейшим совершенствованием практики реализации конституционных основ экологической политики современной России.
Ключевые слова: Конституция, экологическая политика России.
Уходящий 2013 год памятен для нас тем, что был объявлен Годом охраны окружающей среды в России [1], а в декабре исполнилось 20 лет Основному Закону - Конституции Российской Федерации. С учетом этого остановимся на проблемах эффективности конституционно-правовых основ экологической политики современной России. Необходимо ответить на вопрос: в чем причины низкой эффективности современной экологической политики, хотя для этого в Конституции и дополняющих ее законодательных актах предусмотрены достаточно развитые по современным меркам требования по обеспечению экологической безопасности общества? (О некоторых аспектах рассматриваемой проблемы см. [2-5]).
По последним официальным данным (на декабрь 2013 г.), примерно на 15 % территории Российской Федерации, где сконцентрировано 60 % населения и производится основная часть ВВП, качество окружающей среды является неудовлетворительным; в городах, где проживает порядка 55 млн чел. (53 % городского населения России), степень загрязнения воздуха оценивается как очень высокая и высокая, а загрязнение водных объектов остается одной из основных экологических проблем для промышленно развитых регионов Поволжья, Урала, Кузбасса, Северного Кавказа [6].
Сразу же оговоримся, что в отличие от других сфер жизнедеятельности эффективность экологической политики государства в принципе не может быть достигнута изолированно в современном мире, в каком-либо государстве в отдельности. Поэтому методологически правильно будет рассматривать проблему эффективности экологической политики, имея в виду различные ее взаимосвязанные уровни: международный и национальный, последний из которых представлен в России соответственно федеральным, региональным, местным и локальным уровнями. Поэтому остановимся преимущественно на тех обстоятельствах, которые характеризуют эффективность конституционных норм, в т. ч. и в сфере экологической политики.
Как обоснованно полагает известный ученый юрист-эколог М.М. Бринчук, Конституция России обладает значительным потенциалом для прогрессивного развития экологической политики и экологического права [7]. Так, конституционно закреплено право граждан РФ на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическим правонарушением. Правовое регулирование природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обозначено как предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.
Основные положения экологической политики современной России закреплены в действующем законодательстве. Так, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 установлены основные принципы, определяющие суть и содержание экологической политики и природоохранительной деятельности в целом:
• соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
• научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека;
• ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
• обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
• приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
• сохранение биологического разнообразия;
• запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;
• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;
• ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
• организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
• участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
• международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Президентом Российской Федерации утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года Приняты Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, Климатическая доктрина Российской Федерации, Стратегия деятельности в области гидрометеорологии на период до 2030 г., Концепция развития особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г. Конституционные основы экологической политики России закреплены также в Указах Президента Российской Федерации «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (1994), «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996), «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (1997, 2000), Экологической доктрине Российской Федерации (2002), «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (2008) и др. Так, в Экологической доктрине России (2002) имеется специальный раздел, посвященный цели, задачам и принципам государственной политики в области экологии (охраны окружающей среды и рационального природопользования). В доктрине подчеркивается, что стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
За последний период совершенствовалось и природоохранное законодательство, в том числе в части разграничения федеральных и региональных полномочий. Приняты новые федеральные законы, направленные на повышение эффективности государственного экологического надзора, государственного экологического мониторинга, охраны морской среды. На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся законопроекты, направленные на изменение системы экологического нормирования на принципах наилучших доступных технологий, вне-
дрение мер экономического стимулирования модернизации производств, развитие сферы обращения с отходами производства и потребления, совершенствование организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.
Как показывает практика, реализация этих положений осуществляется крайне недостаточно. Насущные проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической политики стали предметом обсуждения на заседании Президиума Госсовета России 27 мая 2010 г., на котором Президент России выделил несколько актуальных проблем в экологической сфере, решению которых должно быть уделено первоочередное внимание, а также прозвучали предложения о создании основ экологической политики Российской Федерации на современном этапе. К таковым относятся: реформирование системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды; завершение кодификации законодательства об охране окружающей среды; усиление ответственности за совершение экологических правонарушений; разработка новых подходов к нормированию негативного воздействия на окружающую среду; совершенствование системы экологического мониторинга. Однако 10.06.2011 г. Президент РФ на аналогичном заседании Госсовета вынужден был констатировать, что работа по укреплению экологической безопасности в стране сорвана в результате неисполнения его прошлогодних поручений. Ответственность за это Президент возложил на Правительство и отдельные министерства. На состоявшейся накануне заседания Госсовета встрече Президента РФ с экологами-общественниками по вопросам защиты окружающей среды российские экологи пожаловались Президенту на высокие ставки страховых взносов и попросили создать условия для введения в стране общественного экологического контроля. От имени Общественной палаты РФ был передан Президенту ряд предложений от экологических организаций, в частности о необходимости закона об экологическом общественном контроле.
Характеризуя состояние экологического законодательства, конкретизирующего экологическую политику России применительно к субъектам РФ в Северо-Кавказском федеральном округе, необходимо отметить неравномерность проводимой работы в этой сфере. Так, в Республике Дагестан, в отличие от Республики Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республики и Чеченской Республики, где, например, за 2010-2013 гг. изменения в экологическое законодательство не вносились, были приняты два закона: 1) Закон Республики Дагестан «Об охране зеленых насаждений» от 08.06.2010 № 28, разработанный в целях осуществления охраны и защиты зеленых насаждений на территории Республики Дагестан, в котором закреплены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, права и обязанности физических и юридических лиц в сфере охраны зеленых насаждений; 2) Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 г. № 6 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Республики Дагестан», который закрепляет основные положения по учету, режиму использования и охране данных объектов и регулирует правовые отношения органов государственной власти Республики Дагестан, юридических лиц, направленные на развитие курортной индустрии в Республике Дагестан. Относительно заметная правотворческая активность наблюдалась за этот период и в Кабардино-Балкарской Республике, где были приняты шесть законов экологического содержания. В Республике Северная Осетия - Алания были внесены изменения в Закон Республики Северная Осетия - Алания от 10.11.2010 № 51 РЗ «Об отходах производства и потребления», а также принято Постановление Правительства Республики Северная Осетия -Алания: от 7 декабря 2010 г. № 343 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Северная Осетия - Алания от 3 марта 2010 г.». В целом анализ регионального законодательства и практики его применения показывает недостаточность принимаемых мер по охране уникальной природы Северного Кавказа.
Как показывает практика, проблемы низкой эффективности экологической политики государства обусловлены не столько региональными, сколько общими проблемами обеспечения действия ее конституционных основ. При этом если под экологической политикой понимать целенаправленную деятельность по обеспечению рационального
использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, адекватную сложившейся экологической обстановке в стране, то надо признать, что она, по сути еще не сформирована, носит, как правило, декларативный характер, оторвана от практики.
В настоящее время, по мнению многих исследователей, экологическая политика России - как доктрина и как политическая практика - находится в точке бифуркации: ее содержание и вектор развития неопределенны [8, с. 31]. В России используется весь инструментарий экологической политики, однако его эффективность низка. Движение от директивной к сетевой средовой модели экополитики делает необходимым пересмотр всей философии российского экологического инструментализма. В частности, практика современной экологической политики показывает, что при отсутствии достаточного финансирования со стороны федеральных органов вероятность реализации даже детально проработанного экологического проекта чрезвычайно низка, а благоприятные для окружающей среды действия, как правило, либо оказываются случайными, либо являются результатом международных соглашений. В современных условиях более эффективно в экологической политике сочетание командно-административных мер (например, нормирование предельно допустимых уровней загрязнений) с «рыночными подходами» (налогообложение, платы за выбросы и т. д.). Последовательное, а не комплексное решение экономических, социальных и экологических проблем ставит последних в конец очереди. Компенсационный характер экологической политики позволяет стабилизировать уровень воздействия на окружающую среду и нейтрализовать нанесенный ущерб. Но это оправдано только для переходной экономики, возможности которой ограничены, и, как обоснованно полагает автор, одновременное решение названных проблем позволит не только ослабить воздействие на окружающую природную среду, но и улучшить экономические показатели [8, с. 31].
Обобщая изложенное, необходимо отметить, что в отличие от социальных законов природные закономерности имеют ярко выраженный объективный характер и предпринимаемые усилия со стороны государства и общества, в том числе и на законодательном уровне, крайне недостаточны для реального изменения ситуации к лучшему. На наш взгляд, основные сложности экологической политики России на современном этапе связаны с тем, что становление ее идет в условиях социально-экономического кризиса, несформировавшихся рыночных отношений и слабых финансово-экономических возможностей природопользователей, низкой эффективности институтов государства и общественности, призванных осуществлять экологический контроль.
Характеризуя проблемы эффективности экологической политики, необходимо рассмотреть прежде всего практический аспект реализации конституционных принципов. При этом, как показывает практика, определяющими являются вопросы общего плана, характеризующие общие проблемы эффективности норм Конституции на современном этапе, которые определяют фон для реализации конституционной модели экологической политики. В этой связи надо заметить, что 20 лет - достаточный срок, для того чтобы не только сравнивать нашу Конституцию с основными законами других стран и отметить плюсы и минусы ее норм, но и определить характерную за этот период для ее норм эффективность на практике, перейти от однозначно положительной оценки ее теоретической основы и нормативно-правовой части к определению «неработающих» или «слабо работающих» на практике ее норм. Теоретически задача состоит в том, чтобы дать комплексную оценку эффективности норм Конституции на практике, перейти от декларативно-пропагандистской характеристики этого акта к критической оценке не только правоприменительной практики самой Конституции, но и в целом правоприменительной практики, которую она формирует как основной закон страны. Обстановка в стране требует чтобы этот анализ был научно обоснованным, следовательно, всесторонним и критическим. Даже поверхностный анализ ситуации в современной России и ее правовой системы показывает, что научная проблема эффективности Основного закона страны остается весьма актуальной.
Прежде всего следует иметь в виду, что подготовка и принятие действующей Конституции проходили на фоне жесткого противостояния двух ветвей власти - исполни-
тельной в лице Президента Бориса Ельцина и законодательной в лице Верховного Совета (ВС) РФ. Некоторые положения, которые обсуждались в проектном варианте, в частности раздел о гражданском обществе, не были включены по политическим соображениям в окончательный текст Конституции, который и был вынесен на референдум. Потому проблемы государственного строительства, которые рассматривались сторонниками и оппонентами нынешней Конституции с различных позиций, несомненно, сохранили на себе отпечаток того времени, и надо признать, что в последующем они негативно отразилось на конституционном развитии российского общества и успешности проводимых в стране демократических и рыночных реформ. Поскольку Конституция была принята в условиях достаточно жесткого политического противостояния она выполняла роль некоего общественного договора, гарантирующего стабильность общества и государства. Но, как показали последующие события, в рамках действующей Конституции не раз провоцировались от имени политических партий и иных организаций дестабилизирующие ситуацию в стране выступления и мероприятия, особенно на националистической основе. Судя по практике, в действующей Конституции сохраняются «родимые пятна социального противоборства», которые необходимо шаг за шагом устранять, усиливая интеграционные процессы в российском обществе. В этой связи, невзирая на текущие политические интересы власти, необходимо осуществлять беспристрастный научный анализ сильных и слабых сторон Конституции, формирующей соответствующее конституционное пространство.
К числу наиболее общих проблем, которые должны быть решены в процессе конституционно-правового развития страны, относятся следующие:
1) отсутствие теоретически обоснованных и понятных для населения концепции и стратегических целей развития общества и государства, мобилизующих граждан на их достижение;
2) отсутствие признанной обществом национальной идеи с соответствующей системой ценностей, закрепленных Конституцией РФ в качестве государственно и общественно значимых;
3) необеспеченность конституционных положений о верховенстве закона и равноправии граждан перед законом;
4) низкий уровень ответственности государства, государственных органов и должностных лиц за результаты государственного управления, государственного и общественного развития, за обеспечение безопасности общества и государства, реализацию прав и свобод человека и гражданина, отсутствие развитых механизмов конституционно-правовой ответственности;
5) отсутствие реальных правовых гарантий и механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина, из-за которых в ряде случаев они остаются декларацией;
6) существенный дисбаланс в закреплении прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и их обязанностей и ответственности - с другой;
7) отсутствие разделения властей с реально функционирующими механизмами сдержек и противовесов между ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях; независимость судебной власти.
По нашему мнению, изложенные выше проблемы наиболее негативно отражаются на формировании правового пространства и конституционной практики в России по следующим вопросам: основы конституционного строя, конституционный статус человека и гражданина, государственное устройство, избирательное право и избирательная система, федеральные и региональные органы власти, конституционные основы судебной и прокурорской системы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; конституционные основы местного самоуправления. Конечно, приведенные выше положения определяют на практике сущность не только экологической политики, конституционного пространства, но и российской государственности в целом.
В значительной степени решению этих проблем развития конституционно-правового пространства способствовало бы политическое признание и конституционное закрепление в качестве национальной идеи и стратегии развития нашей страны
принципов правовой государственности: верховенство правового закона, разделение властей, взаимная ответственность государства и личности, гарантированность прав и свобод человека, соответствие российского законодательства принципам и нормам международного права и другие. Но, как показывает практика, реализация этих положений в конституционном пространстве России встречает ряд препятствий на всех уровнях организации власти. В силу особой значимости этих принципиальных положений следовало бы их наряду с другими наиболее важными вопросами общественной жизни вынести на всенародное голосование (референдум) и заодно определить уровень народного доверия к действующей Конституции через призму сложившейся практики ее реализации и сформировавшегося за эти 20 лет конституционного пространства в стране.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина от 10.08.2012 № 1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды».
2. Муртазалиев А.М. Проблемы правовой охраны окружающей среды в условиях становления гражданского общества и правового государства в России // Вестник Дагестанского государственного университета. Право. - 2009. - С. 3-11.
3. Муртазалиев А.М. Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. - 2009. - № 4. - С. 2-6.
4. Муртазалиев А.М. Проблемы развития экологического права в условиях становления правового государства в России // Правовое государство. - 2005. - № 2. -С. 20-26.
5. Муртазалиев А.М. Повышение правовой культуры как актуальная задача современности // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2013. -Вып. 2. - С. 5-10.
6. Резолюция IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды от 2-4 декабря 2013 г. // http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=131936.
7. Бринчук ММ. Конституционные основы развития экологического права // http://www.igpran.ru/articles/2977/.
8. Яницкий О. Российская экополитика в трех измерениях // Proet contra. -Зима, 2002. - С. 31.
Поступила в редакцию 13 марта 2013 г.
UDK 340/349.6(075)
Challenges to the effectiveness of the Constitution as a legal basis for Russian
Environmental Policy
A.M. Murtazaliyev
Dagestan State University; amuslim@mail.ru
The article discusses issues related to further development in the process of implementing the constitutional foundations of environmental policy in modern Russia.
Keywords: Constitution, Russian environmental policy.
Received March 13, 2013
