CC BY
10УДК 340/349.6(075)
Проблемы правовой охраны окружающей среды в условиях становления гражданского общества и правового государства в России
A.M. Муртазалиев
На пороге третьего тысячелетия охрана окружающей среды остается наиболее актуальной проблемой для всего человечества, а в нашей стране она ещё более усугубляется и негативными факторами переходного периода. Решение этой проблемы связано с дальнейшим развитием государственно-правовых средств в трех взаимосвязанных аспектах: чисто теоретическом, нормативно-правовом и практическом, имея в виду развитие соответственно: экологического права, законодательства и практики реализации права в этой сфере. Результативность правовой охраны окружающей среды обусловлена комплексным развитием указанных трех аспек^ок с У"»,'-лсм осущесмер и -ч; доуги^ нз-рг,• v.,-- г: о одоохр--чч.-:/;- ;./■ >',■ ■'f7 , i-.'"-> l:
О:'- Г' .г.-. СОйрег/ог-: • " ■)■..:■,. :■;:■■.: •. го
у-••.••.._.,аспектам, o-v^-Tyi-h,
-¡то относительное развитие юр-'д/че-екзй науки способствовало дсстатс-^ю быстрому формированию законодательства России переходного периода, но не привело к соответствующему развитию третьего - наиболее важного компонента - практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме. Более того, складывается впечатление, что государство само этому препятствует, о чем свидетельствует, например, получивший недавно огласку случай из практики деятельности исполнительной власти в России. Так., с момента объявления о назначении нового руководителя Минприроды Ю. Трутнева 10 марта 2004 г бывший руководитель этого ведомства
B.Г. Артюхов в последний день успел подписать более 60 лицензий, связанных с освоением нефтяных и газовых месторождений в Сибири и на северо-западе
страны, что вызвало у нового министра обоснованное сомнение в их законности. Лицензии были приостановлены, а материалы переданы в прокуратуру [9. с. 1]. К сожалению, такого рода примеры в различных сферах государственно-правовой жизни российского общества не редкость.
Полагаем, что наука ещё на стадии разработки соответствующих мер должна учитывать не мнимый, а реально возможный уровень их реализации на практике, поэтому сегодняшнее состояние охраны окружающей среды, хотя и результат недостаточного функционирования правореализационного механизма, в немалой степени связано с недооаСот ¡'•кл'. законодателя и научных иа.ло.ц ний. Предлагаемые в научных г-.с л-.. •• наникх мэры в о сноб ном рассчу' тг -.,. отсутствующие пока в нашей стр^-: - у -лозия цивилизованной рыночной зч. мики, высокую сознательность законе послушание и дисциплину руководителей и рядовых граждан. Судя по материалам практики, в ряде случаев законодателем чрезмерно преувеличиваются возможности мер принудительного реагирования государства, в т. ч. и юридической ответственности за нарушение эколого-лравовых требований. Нередко в научных публикациях основное внимание уделено не столько проблемам повышения эффективности осуществляемой государственно-правовыми средствами природоохранительной деятельности, а сколько «оттачиванию» граней определенных понятий и категорий, исследованию других теоретических вопросов, практическое значение которых применительно к современной России можно считать весьма условным.
Более существенную роль в решение экологической проблемы призвана играть Конституция РФ. Характеризуя конституционные основы охраны окружающей среды в отечественной литературе, обычно выделяют две группы норм Кон-
ституции РФ. которые прямо или опосредованно устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования [1. с. 25-26; 2, с. 84-86; 6, с. 44-45].
За истекший период задачи по формированию гражданского общества и правового государства нашли отражение и конституционное закрепление не только на общероссийском уровне, но и больше на региональном. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны активно- внедряются в нормативно-правовую базу регионов России. По истечении времени становятся четкими требования этого курса относительно конкретных сфер государственно-правовой политики, а в ряде случаев конкретизируются конституционные нормы относительно и самого курса развития. Так. принятая в 2003 году (уже вторая за переходный период) Конституция Республики Дагестан подчеркивая органическую связь ме^ду гражданским обществам и правовым государством, от .меч зет й преамбуле не тол ь ко правовой характер государства, но и «стремление дагестанского народа к становлению гражданского общества» [1].
Однако, критически оценивая реальность сегодняшнего дня. многие ученые и политики справедливо отмечают, что наше государство не является правовым, поскольку превратилось в "криминальный и коррумпированный институт" [4, с. 38]. Несмотря на столь печальную оценку нашей действительности, отметим, что конституционный курс в нашей стране направлен на формирование принципиально новой основы для развития общества, он должен способствовать осуществлению социально ориентированной государственной политики, в том числе и в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Исторически необходимость становления гражданского общества и правового государства во многом связывалась с теоретическими идеями о взаимных обязанностях власти и подданных, о примате прав личности по отношению к государ-
ству. В настоящее время достижение этой цели связывается с реализацией 2 принципов:
1) гражданского общества:
- экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения:
- безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина:
- легитимность и демократический характер власти;
- равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности;
- политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции:
- свобода слова и печати, независимость средств массовой информации;
- невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность;
- классовый мир. партнерство и национальное согласие:
- обеспечивающая достойный уровень жизни людей эффе;а"в; гя соци-зпьная политика:
2) правового государств
- верховенство прав ос с го ¿а кона;
- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную:
- взаимная ответственность граждан перед государством и наоборот;
- гарантированность прав и свобод граждан:
- соответствие национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права [4. с, 12-50; 5, с. 227-236; 7. с. 5-7].
С точки зрения общетеоретических закономерностей важно отметить, что общество обусловливает соответствующую политико-правовую форму своей организации, в связи с чем гражданское общество предшествует правовому государству. Поэтому перечисленные выше положения-принципы гражданского общества носят первичный характер: процесс становления общества гражданским делает государство и правовым. При этом превратить общество в гражданское государство не в состоянии, но создать
6
ВЕСТНИК ЛГУ. ПРАВ О. ВЫП. 5. 2004
предпосылки для этого,, в т. ч. законодательными средствами, может.
Приведенные выше положения гражданского общества и правового государства затрагивают практически все аспекты деятельности общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой, служат основой для развития экологического права, законодательства и практики с учетом общечеловеческих ценностей.
Поскольку анализ условий формирования гражданского общества носит общегуманитарный характер, остановимся в данной статье на наиболее основных проблемах развития экологического права с учетом изложенных выше принципов правового государства.
Исходным постулатом концепции гражданского общества и правового государства служат права человека и в их числе право на благоприятную окружающую среду. Надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и привового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества.
Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой азбучной истины. Потребность в более радикальных мерах, на наш взгляд, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть уже многое упустила, а в определенной мере потеряла и то, что было неплохо налажено раннее в сфере природопользования (видимо, и не только в этой сфере).
Россия на пороге третьего тысячелетия с присваивающей природные ресурсы хозяйственной деятельностью выполняет роль природно-сырьевого придатка для экономики развитых стран мира, неся при этом громадные экологические, эко-
номические и социальные потери. Если не заниматься самообманом, о реальном обеспечении экологических и других естественных прав человека в этих условиях можно говорить в теоретическом и нормативно-правовом отношениях, но никак не в практическом.
Важнейший принцип правового государства - верховенство правового закона - означает, что деятельность всех субъектов права, преоде всего, государственных органов и должностных лиц, должна строиться на основе закона и в соответствии с ним. При этом сам закон должен быть правовым, т е соответствовать естественным правам человека. Таким образом, верховенство права как краеугольный принцип правового государства включает два аспекта: формальный - верховенство закона и содержательный - соответствие законов праву. Надо отметить, с учетом сегодняшней практики нормотворчества в области охраны окружающей среды оба эти аспекта имеют принципиальное значение.
Характеризуя первый аспект, надо иметь в виду, что закон должен верховенствовать по отношению ко всем и во всех случаях. Органы исполнительной власти должны руководствоваться в отношениях с гражданами не инструкциями и другими подзаконными актами, принятыми самими же, а исключительно принимаемыми избранным народом парламентом законами.
Вместе с тем и к самим законам в правовом государстве предъявляется целый ряд требований: они должны приниматься только избранным на основе всеобщего избирательного права представительным органом, быть ясно и доходчиво сформулированными, стабильными. по общему правилу и не иметь обратной силы. Законы должны приниматься с соблюдением специальной процедуры обсуждения и принятия. Несмотря на то, что действующие законы в сфере природопользования и охраны окружающей среды принимаются с учетом этих требований, многие из них подвергаются достаточно обоснованной критике. Особо нагляден в этом отношении федеральный закон о ввозе отработанного ядерного топлива в нашу страну, где лоббист-
ВГ-.СТНИК ДГУ. ПРАВ и. ВЫИ. 5. 2004
ский потенциал предыдущего состава Госдумы РФ был проявлен особо ярко.
В этой связи нельзя не поддержать высказываемое в литературе мнение о необходимости предусмотреть в законодательстве права граждан и институтов гражданского общества, инициировать подготовку законов, использовать механизмы выдвижения или найма представителей, отстаивающих их интересы, право назначения и организации научной и профессиональной экспертизы, возможность и порядок проведения коллективных обсуждений с внесением предложений по результатам их обобщения, степень и условия обязательности учета этих предложений гражданского общества. а также порядок отражения их в конечном варианте текста принимаемого решения [1].
При этом надо отметить что участие населения в законодательной деятельности должно иметь определенные границы. Они обусловле-ы тем. что в современном .•/.:•.'""ее растет : ^компетентность /• ютва насе- • .:•. просел^ 'поиьзовани-. новейш/х г™' • и/ в этой /: т д
стьт гп.».■•.•■.: решения. В
спуч^е- '4 .^думь( и другие форм,-.1 участия общественности метут играть, в силу ограниченности возможностей для компетентной оценки ситуации и непосредственного принятия решения населением по природопользованию и охране окружающей среды, прямо противоположную (отрицательную) роль не только в законодательной, но и в правоприменительной практике (например, при определении места строительства технически сложного объекта, представляющего определенную угрозу для окружающей среды).
В целом в условиях повсеместного доминирования кооперативных интересов в законодательной деятельности, отчуждения парламентариев от широких слоев населения и политической апатии народа к деятельности структур власти в нашей стране обеспечение механизма действенного контроля за депутатским корпусом и его ответственности представляется особо важным при принятии экологозначимых законов. Указанные по-
ложения предполагают усовершенствование в необходимых пределах законодательных и организационных условий для непосредственного участия гражцан е принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду, в том числе через опросы общественного мнения и слушания, экспертизы и референдумы.
В содержательном же смысле принцип верховенства права предполагает обеспечение соответствия законов выработанным в процессе эволюции общества правилам поведения, обеспечение приоритета экологических интересов граждан перед интересами экономики и органов власти.
Второе важнейшее положение правового государства, определяющее основу для развития экологического права - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, чтобы исключить злоупотребление ею При этом одна власть как бы «нейтрализует другую не позволяя ей и^'Пгп ра^т-.чные предела •'■'•гзм реа-л^:,^..^-1 механизм!'': , ;истемы
.-1 :'Г.-^мвокс-; : ' - " -нения ¡.-;
к./'нос"".! г-зг/Г.ч. ,.,. ражг-юг гратом '-тс:
л) для за кон од.з .... сшети:
- установлена жесткая процедура законодательного процесса:
- предусмотрена роль президента с правом наложения вето на принятые законодательным органом законы:
- конституционные суды призваны блокировать антиконституционное законодательство:
б) для исполнительной власти:
- введены ограничения относительно ведомственного нормотворчества с указанием конкретных областей общественных отношений, которые должны регулироваться только законами,
- установлены сроки полномочий президента и других структур исполнительной власти,
- введена возможность объявления вотума недоверия правительству и отстранения от власти президента (импичмента):
- устанавливается запрет ответственным работникам исполнительной власти избираться в законодательные
органы или заниматься коммерческой (предпринимательской) деятельностью;
в) для судебной власти:
- процессуальным законодательством предусматривается всестороннее, полное и объективное рассмотрение судом гражданских, уголовных и административных дел и вынесение обоснованного решения по ним;
- презумпция невиновности:
- равенство граждан перед законом и судом;
- гласность и состязательность процесса.
Обобщенным требованием относительно всех государственных органов, также сдерживающим их власть в рамках правовых предписаний, выступает общий принцип, заключающийся в строгом ограничении их деятельности сферой компетенции; «дозволено то. что прямо разрешено законом».
Приведенные общетеоретические положения далеко не в полной мере, особенно относительно исполнительной власти, последовательно закреплены действующим российским законодательством. н'с говоря о практике, которая в значительной мере, особенно з регионах, извращает идею разделения власти. Можно привести многочисленные примеры.. когда предусмотренные Конституцией РФ меры по разделению власти на практике не реализуются, в том числе когда речь идет и об экологически значимых вопросах государственной жизни. В условиях нынешней коррумпированности институтов власти и криминализации общества, крайне неэффективно функционирующего института собственности на природные ресурсы экологические интересы общества порою остаются в системе разделения власти незащищенными, без должной опеки со стороны государственных структур. Поэтому изучение проблем развития экологического права в контексте рассматриваемых мер по разграничению властей и обеспечению их взаимоконтроля представляется наиболее актуальной задачей с точки зрения совершенствования природоохранительной практики и дальнейшего развития конституционного, экологического законодательства Российской Федерации.
Наиболее важной проблемой развития экологического права, связанной с разделением властей в современных условиях. является также четкое определение границ деятельности государственной власти среди других структур публичной власти в целом, и особенно в сфере нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти. Проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества, по мнению теоретиков, является слабо разработанной. Особо актуален этот вопрос для экологических проблем в региональном аспеете с учетом имеющихся недостатков Конституции РФ по разграничению власти не только по горизонтали - среди указанных ветвей власти, но и по вертикали - между федеральным, региональным и местными уровнями. При этом надо иметь в виду, что в условиях становления правового государства в федеративном по территориальному устройству государстве (России) необходимо наиболее эффективно использовать механизмы разграничения власти органов феде рального уровня, субъектов Федерации и местного самоуправления
Разработка этих вопросов упирается в решение целого комплекса актуальных социально-политических и национально-государственных проблем территориального обустройства современной России. Созданный и принятый всенародным голосованием в 1993 году конституционный механизм разграничения власти по сравнению с аналогичными механизмами стран Запада дает на практике серьезные «сбои» и нуждается в корректировке с учетом российской специфики и стратегических интересов составляющих его регионов и народов.
Взаимная ответственность граждан перед государством и наоборот как принцип правового государства, на наш взгляд, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части, т. е. ответственности государства перед гражданами. При этом ответственность должна быть в меру возможностей дифференцирована с учетом компетенции соответствующего органа и персонифицирована с учетом конкретного руководителя, служащего и иного лица, допустившего
ВЕСТНИК ДГУ ПРАВО. ВЫП. 5. 2004.
принятие некомпетентного, противоправного государственного решения. Полагаем, что конституционно должны быть предусмотрены и осуществляться на практике механизмы ответственности различных уровней, структур власти за осуществление государственной политики в той или иной сфере. Пока мы наблюдаем картину, когда регионы все просчеты, в том числе и в сфере экологической политики государства, «списывают» на федеральные органы, а те - на региональные и местные структуры власти. Бесспорно, для того чтобы «заработала» ответственность государственных .структур перед народом нужна активность институтов гражданского общества, в особенности средств массовой информации, требуется создание законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля.
Гарантированность прав и свобод граждан - государство должно не только декларировать права :-1 свободы, но и обеспечить их за^ .-иту и реализацию Помимо общих проб ем реализация данного принципа л Г:.":.. <а с созданием условий для о ог-с/''-. <. •!! и я и развития традиционного природопользования народов России и с осуществлением исторически оправдавших сеся форм общественного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды в местах непосредственного проживания людей
В силу глобального характера экологических проблем обеспечение соот-
ветствия национального(внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права как принципиальное положение правового государства имеет особо важное значение для охраны окружающей среды. Реализация данного принципиального положения, в силу открытой внешней политики современного Российского государства относительно лучше, но требует рассмотрения целого блока внутренних и внешних проблем развития страны. На наш взгляд, наиболее актуальна реализация данного положения в части формирования и обеспечения единого правового режима природных комплексов оказавшихся в силу социальных катаклизмов (например, развал СССР) разделенными и обделенными государственной заботой по рациональному использованию их ресурсов и охране окружающей среды. Наглядный тому пример - достигнутые за последние 10-15 лет (при активном участии государственных органов) масштабы хищнического уничтожения рыбных ресурсов Каспийского моря, запасы которых, как - " ют специалисты вряд ЛИ СМО'-\- ансвиться
Актуальное значение: для развития экологического права и гюиоодоохрани-тельной практики имеют и другие принципиальные положения правового государства, анализ которых ограничивают рамки данной статьи.
1. Конституция Республики Дагестан. -Махачкала, 2003.
2. Боголюбов С.А. Экологическое право. -М.. 2001.
3. Бринчук М.М. Экологическое право. -М., 2003
4. Гражданское общество, правовое государство и право (материалы круглого стола) // Государство и право. 2002. № 1.
5. Гражданское общество: истоки и современность - СПб., 2000
6. Дубовик О.П. Экологическое право в вопросах и ответах. - М., 2002
7. Мами К. Правовое государство: социальный идеал и реальность // Законодательство. 2003. № 2.
8. Марченко М.Н. Теория государства и права. - М., 2002.
9. Новый глава Минприроды // Зеленый мир. 2004. № 7-8.
10 Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан: Материалы научно-практической конференции. -Махачкала, 2003.
ВЕСТИ ПК ЦГУ. ПРАВ О. ВЫП. 5. 2004.
