CC BY
36
Мониторинг правоприменения в экологической сфере:
определяющие факторы
Добрецов Д. Г.1
Ключевые слова: экология, право, окружающая среда, законность, климат, прокуратура, дефект правотворчества, гражданское общество, права человека, преступность, международное сотрудничество, правонарушения, экологические права, юридическая ответственность, эволюция законодательства
Аннотация. Излагается идея о том, что состояние законности в экологической сфере характеризует работоспособность системы принимаемых государством мер правотворческого, правоприменительного и организационного характера, направленных на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, соблюдение экологических прав человека и гражданина. Отмечается зависимость состояния окружающей среды в стране от надлежащим образом выстроенной системы правового регулирования общественных отношений и правоприменения в экологической сфере. Правовое регулирования общественных отношений в экологической сфере рассматривается как один из факторов, определяющих состояние законности. При этом указывается на то, что ежегодно прирастающее количество экологических нормативных правовых актов ставит под угрозу стабильность законодательства. В статье проанализированы основные этапы развития российского экологического законодательства в постсоветский период, указано на некоторые факторы его формирования как необходимого условия выстраивания системы правоотношений, гарантирующей соблюдение экологических прав человека и гражданина. Эта категория прав характеризуется как правовая основа международного и национального законодательства, обеспечивающего выживание человечества. Указано также, что отсутствие адекватной и неотвратимой ответственности за совершение экологических правонарушений приводит к попранию конституционного права на благоприятную окружающую среду. В заключение в обобщенном виде даны факторы, оказывающие влияние на состояние законности в сфере охраны окружающей среды.
DOI: 10.21681/2226-0692-2017-4-37-46
С
остояние окружающей среды в Российской Федерации в целом и отдельных ее компонентов, динамика негативных изменений, происходящих в результате действия различных факторов, может рассматриваться как объективное условие формирования, развития и применения природоохранного законодательства, являющегося основой выстраивания системы правоотношений, гарантирующей соблюдение экологических прав человека и гражданина. Государство как главный субъект правотворчества и один из основных субъектов правоприменения в лице уполномоченных органов, включая надзорные и контрольные, и их должностных лиц прилагает усилия к выстраиванию системы воздействия на всех иных участников правоотношений в рассматриваемой сфере, которая преследует цель
сохранения благоприятной для человека окружающей среды посредством установления режима законности.
Действия Российской Федерации неразрывно связаны с учетом международного опыта регулирования общественных отношений, обусловленного общемировыми тенденциями развития ситуации в сфере охраны окружающей среды. Конец прошлого и начало нынешнего тысячелетия наглядно показали их единство для всех членов мирового сообщества. При этом практически неизменными с 1970-х гг. остались такие факторы рост населения и материального производства при ограниченности жизненного пространства и ресурсов, крайне ограниченные возможности предвидеть, понимать и учитывать отдаленные последствия современной деятельности [12, с. 6-7].
1 Добрецов Денис Григорьевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, Россия.
E-mail: denisdobretsov@mail.ru
Давно приобрели транснациональный и трансграничный характер проблемы, сокращения биоразнообразия, загрязнения морской и воздушной среды, уменьшения площади лесов и др. Одной из центральных проблем на международном уровне признается изменение климата, которое, подстегиваемое экономическим ростом и увеличением численности населения, оказывает широкое воздействие на человека и на природные системы в каждой стране на каждом континенте2.
Как отмечается в Климатической доктрине Российской Федерации (утв. распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 № 861-рп), изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI века, которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.
Согласно оценкам, полученным с помощью современных климатических моделей, в течение всего XXI в. Россия останется регионом мира, где потепление климата существенно превышает среднее глобальное потепление [15, с. 6].
Все это приводит к невосполнимым потерям генофонда животного и растительного мира, снижению пригодности значительных территорий для проживания людей, формируя условия, в которых соблюдение экологических прав человека и гражданина трудно рассматривать как норму, скорее -как результат борьбы в каждом конкретном случае, в том числе в сфере действия права.
Недопустимость такой ситуации вполне естественно требует консолидации усилий разных стран в формировании международного и национального правового регулирования в этой сфере [20], внедрения во все отрасли права «экологизирующих» норм [2, с. 179-188]. Мировое сообщество постепенно вводит систему международно-правовых регуляторов в качестве ориентиров в данной сфере - Рамочная конвенция ООН об изменении климата и Киотский протокол, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, рамочное климатическое соглашение ООН (Париж, 2015) [23, с. 48]. Россия, с учетом национальных интересов, принимает участие в основных международных договорах по климату [11]. Как член БРИКС, наша страна поддерживает международное сотрудничество в сфере повышения энергоэффективности и выражает готовность к кон-
2 См.: Официальный сайт ООН / URL: http://www.un.org/ sustainabledevelopment/ru/issues/ planet/ climate-change/# (дата обращения: 30.03.2017)
структивному диалогу по вопросам противодействия изменению климата [3].
Состояние окружающей среды в стране, насколько о нем можно судить по данным официальных источников, таких, как ежегодные государственные доклады Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» и Роспотребнадзора «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации», в последние годы остается стабильно негативным: значительная часть населения страны проживает в условиях высокой загрязненности воздуха, загрязненными являются более трети стоков в водные объекты, деградации подвержено более трети почв сельскохозяйственных угодий, ежегодно обюразуются более 5 млрд тонн отходов масса накопленных отходов составляет более 31 млрд тонн [5, с. 14, 51, 72, 112, 133]. В Арктической зоне Российской Федерации значительную проблему представляют собой промышленные и коммунальные отходы, нуждаются в рекультивации загрязненные нефтепродуктами земли [18].
При этом следует отметить, что положительные изменения качества окружающей среды могут быть как реальными, обусловленными, в том числе, совершенствованием правового регулирования и системы исполнения правовых норм, так и формальными, отражающими не реальное улучшение атмосферного воздуха, воды, почв и проч., а лишь смену позиции государственных органов, формирующих систему нормативных правовых актов по вопросу оценки возможных негативных последствий воздействия на человека тех или иных опасных компонентов, оправдываемую, в частности, переходом от принципа «нулевого риска» к принципу «приемлемого риска» [17, с. 93-99]. Например, в 2014 г. были значительно (в 3 раза) повышены предельно допустимые концентрации (ПДК) формальдегида в воздухе населенных мест3, в результате чего автоматически снизилось количество городов, где показатели загрязненности воздуха были превышены [5, с. 10]. Таким образом, реального улучшения условий проживания населения не произошло4, а формальные правовые основания
3 См.: Постановление Главного государственного санитарного врача от 07.04.2014 № 27 «О внесении изменения № 10 в ГН 2.1.6.1338-03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест» (в настоящий момент утратило силу, но внесенные изменения в части концентраций формальдегида сохранились в последующих редакциях).
4 Экологической ситуацией в местах своего проживания обеспокоены 73 процента россиян / Официальный сайт Комитета ГД СФ РФ по экологии и охране окружающей среды: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site. хр/05205712405005005105Шт! (дата обращения: 16.01.2017).
для принятия надлежащих мер реагирования государственными органами устранены.
В сложившихся условиях выработка и применение надлежащего правового регулирования является необходимым и крайне важным условием сохранения в России благоприятной для человека окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, последовательной интеграции страны во все более усложняющиеся процессы межгосударственного сотрудничества по таким животрепещущим вопросам, как глобальное потепление, опустынивание, нехватка пресной воды и проч. [10]. Признание принципов верховенства права и закона открывает путь для активного использования правовых регуляторов [24, с. 7].
Совершенно очевидным представляется тот факт, что «правовой феномен еще более зримо и прочно вошел в жизнь современного общества как его ценность, как регулятор поведения людей, как гарант стабильности отношений, как средство проведения реформ и общественных преобразований» [22, с. 2]. Это утверждение в полной мере может быт экстраполировано на процессы правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды. Последовательное поступательное совершенствование природоохранного законодательства может рассматриваться в качестве необходимого условия формирования режима законности в экологической сфере. Это вполне укладывается в понимание того, что «правовое регулирование представляет собой непрерывно осуществляемый процесс. ... Непрерывность регулирования - индикатор его жизненности» [19, с. 28-29].
Конституционные нормы являются фундаментом, на котором строится все здание российского правового регулирования. Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ), вменяя в обязанность каждому гражданину охрану природы и бережное отношение к природным богатствам (ст. 58), одновременно гарантируют ему право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; допускается частная собственность на землю и иные природные ресурсы (ст. 9). Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и экологической безопасности, природопользования относятся к совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов (ст. 72). Кроме того, согласно ст. 76 Конституции России, издаваемые субъектами Российской Федерации правовые акты, регулирующие различные отношения в сфере экологии, не должны противоречить соответствующему федеральному законодательству.
Верховенство Конституции РФ в иерархической структуре национального российского законодательства по сути формирует требование обеспечения государством прав и свобод человека и гражданина в различных сферах общественных отношений. Статья 2 Основного закона определяет человека, его права и свободы как высшую ценность. На государство возлагается обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Экологические права определяют в конечном итоге право человека на выживание в качестве биологического вида, на сохранение здорового генофонда в интересах настоящего и будущих поколений. Формирование представления об экологических правах как правовой основе формирования международного и национального законодательства, обеспечивающего выживание человечества, наиболее активно идёт с середины двадцатого века под влиянием осмысления ведущими учёными и практиками возможных последствий научно-технического прогресса, неконтролируемого внедрения новых экономически выгодных, но не всегда согласованных с возможностями окружающей среды технологий потребительского общества. В настоящее время совершенно очевидно, что экологические права не менее важны для человека, чем основные социальные и экономические права.
Защита окружающей среды, в т. ч. правовыми средствами, представляет собой, прежде всего, инструмент борьбы человека за выживание. Приоритетность жизни человека, его прав в экологической сфере, не должны оспариваться вследствие допускаемых самим человеком злоупотреблений в сфере использования окружающей среды. Здесь необходима четкая расстановка приоритетов. Социальная ориентированность государства вынуждает рассматривать природу исключительно как средство обеспечения жизнедеятельности человека, а ее защиту - как путь сохранения и совершенствования этого средства.
Права и свободы человека и гражданина становятся приоритетом вследствие создания и, главное, исполнения законодательства, регулирующего различные аспекты жизнедеятельности общества и государства, что определяет возможность и необходимость использования государственного принуждения в качестве инструмента защиты экологических прав человека и гражданина.
Нарушение экологических прав человека и гражданина чаще всего является результатом несоблюдения всеми субъектами правоприменения и исполнения правил и норм, регулирующих отношения в сфере взаимодействия человека, общества и государства с природой и, в свою очередь, влечёт ряд юридически значимых последствий. Полагаем, что главным из них является то, что такие нарушения следует рассматривать как деяния, подрывающие правовые основы статуса личности в системе личность - общество - государство [7, с. 16-17].
Деятельность органов власти и управления, их должностных лиц также может приводить к нарушению экологических прав человека и гражданина в результате издания некоторыми из них (специально на то уполномоченными) правовых актов, реализация которых может привести к нарушению экологических прав третьими лицами.
Поэтому только в случае наличия нормативных правовых актов, закрепляющих экологические права, можно говорить о существовании нормативной базы взаимоотношений граждан и органов государственной власти и управления по поводу соблюдения и защиты этих прав. Окружающую среду можно рассматривать как место (сферу) реализации правоотношений по природопользованию, охране окружающей среды, обеспечению безопасности.
В субъективном смысле экологические права можно представить как законодательно закреплённую систему требований, которые гражданин может предъявлять государству для обеспечения благоприятных условий жизни. Иными словами, экологические права граждан являются основанием взаимоотношений человека и государства в экологической сфере. Этот момент предполагает также и возможность ограничений деятельности человека со стороны государства для обеспечения благоприятных условий жизни для других членов общества.
Полагаем, что для понимания экологических прав человека и гражданина в контексте формирования режима законности в экологической сфере следует исходить, в первую очередь, из того, что Конституция России (ст. 42) закрепила следующие права: на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии, на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу каждого экологическим правонарушением. Список перечисленных в статье прав не является исчерпывающим, а значит, иные конституционные права граждан, а также права, закреплённые в иных нормативных правовых актах, можно при определенных условиях также отнести к категории эколо-
гических, или, по крайней мере, обеспечивающих их реализацию.
Закон «Об охране окружающей среды» (ст. 11) также первым называет право гражданина на благоприятную окружающую среду. По сравнению с Конституцией России, однако, круг субъектов этого права сужен, говорится только о гражданах, а не о каждом человеке, находящемся на территории Российской Федерации, что, полагаем, не совсем корректно, поскольку окружающая среда одинаково воздействует на всех людей, независимо от принадлежности к гражданству (подданству) какого-либо государства.
Реализация права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды обеспечивается, например, Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Частью 4 ст. 8 этого закона прямо предусмотрено, что не может быть ограничен доступ к информации о состоянии окружающей среды. Это положение, между тем, «уже» ранее предусматривалось ныне утратившим силу Федеральным законом «Об информатизации, информации и защите информации»5, ст. 10 которого прямо запрещала ограничивать доступ «к документам, содержащим экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населённых пунктов, безопасности граждан». Также ограничено и право на получение информации: согласно ч. 2 той же ст. 8 гражданин имеет право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Статья 12 ранее действовавшего закона предусматривала, что граждане, не обязаны обосновывать перед владельцем государственных информационных ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ рассматривался как основа осуществления общественного контроля.
Наиболее важной является направленность экологического правонарушения против прав и законных интересов граждан в сфере экологии. Экологическое правонарушение, повлекшее негативное изменение свойств окружающей среды, причиняет вред здоровью человека, подвергает опасности его жизнь, приводит к утрате имущества или невозможности использовать его по назначению, чем ущемляет экологические права гражданина. Не менее важным является возмещение ущерба, причинённого имуществу экологическим правонарушением. В качестве имущества гражданина можно рассматривать и компоненты при-
5 См.: Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (утратил силу).
родной среды (например, земельный участок, принадлежащий гражданину на праве собственности). Одним из главных моментов при характеристике данного права представляется потенциальная возможность негативного воздействия на человека как со стороны третьих лиц, так и со стороны государства. Представляется, что государство как гарант прав и свобод человека и гражданина обязано принимать на себя обязательства по возмещению ущерба, причинённого здоровью и жизни людей по вине его должностных лиц, в том числе, если эти лица нарушили обязанности по контролю опасной деятельности, что и привело к негативному воздействию, тем более что ст. 53 Конституции РФ закрепила право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Это требует выработки действенного механизма регрессного взыскания ущерба с реальных виновников.
Исходя из положения о том, что «законность можно определить как меру действия закона, как средство анализа и оценки фактической реализации правовых норм», и что «такое понимание отражает подход к праву как развивающемуся явлению то в аспекте динамики, то бездействия, то частичного использования» [21, с. 6], необходимо рассмотреть вопрос о развитии правового регулирования общественных отношений в экологической сфере в постсоветский период как об одном из факторов, определяющих состояние законности. Отметим, что оно происходило с нарастающей интенсивностью, не всегда равномерно, зачастую - без учета нормотворчества в смежных областях (госстроительства, экономики и др.). Объективная потребность формирования режима законности в условиях новых экономических и политических реалий актуализировала принятие нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны различных видов природных объектов (атмосферного воздуха, леса, вод, почв, животного и растительного мира, недр и проч.). К концу 1990-х годов в Российской Федерации были приняты федеральные законы практически по всем направлениям охраны окружающей среды. В литературе высказывалось даже мнение о том, что «к 2002 г. практически завершился длившийся более 10 лет постсоветский этап формирования экологического законодательства» [13, с. 42]. На сегодняшний день очевидно, что реформирование экологического законодательства в период после 2002 г. можно охарактеризовать как еще более радикальное, что не могло не сказаться на состоянии законности в рассматриваемой сфере в целом, а также по отдельным направлениям.
При этом следует заметить, что, с одной стороны, «правовое регулирование представляет собой непрерывно осуществляемый процесс . непрерывность регулирования - индикатор его жизненности» [19, с. 28-29], но, с другой, - нельзя не согласиться с мнением, экстраполируя его и на текущий момент, о том, что «принятые за последнее десятилетие более полутора тысяч федеральных законов (против 90, действовавших в РСФСР) «изображают» движение вперёд, не подвигая нас к правовому государству: становится ясно, что правовое государство не определяется количеством имеющихся в нем законов; главное - уважение к ним, их авторитет, исполнение и непререкаемость» [1, с. 7].
Анализ современного состояния норматив -ного правового регулирования в сфере экологии показывает, что в целом оно формально соответствует основным требованиям, предъявляемым к содержанию и функционированию права в целях характеристики состояния законности в стране. При этом, несмотря на то, что количество правовых актов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, в современной России в десятки раз превышает количество аналогичных актов, действовавших в СССР, ежегодно принимаются все новые документы как федерального, так и регионального уровня.
Такое положение объективно не способствует поддержанию режима законности в сфере экологии, поскольку ставит под угрозу один из важнейших ее элементов - стабильность законодательства. Принятие новых актов на уровне Российской Федерации неизбежно порождает, с учетом объективной потребности в соблюдении нормот-ворческих процедур, отставание регионального правотворчества от федерального и, как следствие, противоречия между ними. Начало 2000-х годов применительно к правотворчеству в сфере экологии характеризовалось значительным отставанием принятия подзаконных нормативных правовых актов от федеральных законов. В результате многие их нормы оставались лишь на бумаге, не обеспечивая должное регулирование отношений по охране и использованию природных объектов, ситуация стала несколько «выравниваться» только после 2005 г. Правоприменительная практика также не успевает адаптироваться к новым нормативным требованиям, в результате чего как природополь-зователями, так и государственными органами, уполномоченными на осуществление контроля, допускаются многочисленные нарушения, в результате которых не только причиняется вред объектам окружающей среды, но и ущемляются права как граждан, так и предпринимателей. В среде послед-
них при этом формируется ложное представление о том, что проще, выгоднее, а иногда и безальтернативно пользование нелегальными, коррупционными «схемами», обеспечивающими, по их мнению, удовлетворительные условия для ведения бизнеса.
Суммируя изложенное, укажем на вполне справедливое замечание о том, что «итоги произошедшего реформирования природно-ресурсного и природоохранного законодательства не совпадают ни с одной из известных теоретических концепций его развития; ... сегодня учет природоохранных требований должен стать важнейшим принципом развития всего российского права. Между тем, в последнее время обозначается обратная тенденция, состоящая в недостаточном учете экологических интересов общества при создании либо совершенствовании правового обеспечения различных видов хозяйственной деятельности» [4].
Так, к середине первого десятилетия нового века реформирование экологического законодательства привело к фактической смене парадигмы в регулировании таких ключевых вопросов как использование и охрана вод и лесов, что не могло не повлечь серьезные негативные последствия, вызванные полной перестройкой отношений, процедур и структуры органов управления в этих сферах. И это несмотря на то, что многие наиболее острые моменты, касающиеся прав собственности на эти природные объекты (вплоть до возможности их фактической приватизации), были сняты в результате непростого противостояния на этапе подготовки законопроектов.
Вступившим в силу с 01.01.2007 Водным кодексом Российской Федерации (далее ВК РФ) не были восприняты традиционные для российского природоохранного законодательства положения о приоритете сохранения водных объектов, единстве фонда поверхностных и подземных вод, соблюдения прав граждан на беспрепятственное пользование ими для собственных нужд. В результате регулирование отношений, связанных с пользованием подземными водами, стало осуществляться законодательством о недрах. Сформировалась почва для злоупотребления правом пользования прибрежной полосой путем перекрытия доступа третьих лиц к водным объектам. Замена разрешительного прядка предоставления права пользования водными объектами на договорный дистанцировала государство от управления водным фондом, несмотря на сохранение права преимущественно государственной собственности на водные объекты.
Вступивший в силу с 01.01.2007 Лесной кодекс Российской Федерации (далее ЛК РФ) фактически ввел гражданско-правовые отношения в сфере оборота лесных участков, превратив послед-
ние в «принадлежность земли», снял с арендаторов обязанности по уходу за лесами, обеспечению пожарной безопасности и проч. Лесные земли, не переданные в аренду, и вовсе лишились реальной защиты от негативных факторов.
Для возвращения к стабильному функционированию системы управления, преодоления правового нигилизма водо- и лесопользователей потребовались годы и значительные усилия со стороны контрольных и надзорных органов.
В результате, например, критическая ситуация с лесными пожарами летом 2010 г. продемонстрировала недостатки государственной системы управления охраной лесов. По экспертным оценкам только на 1/5 территории лесного фонда хозяйствующими субъектами могла быть реализована функция противопожарного обеспечения лесов, переданная им ЛК РФ. В Сибири, на Дальнем Востоке и в ряде регионов европейской части России, где освоение лесных ресурсов тормозится уровнем их доступности, эта функция не реализовывалась6. Реакцией законодателя стал Федеральный закон от 29.12.2010 № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон № 442-ФЗ), направленный на комплексное решение проблемы обеспечения пожарной безопасности в лесах. ЛК РФ дополнен статьями, регулирующими вопросы предупреждения и тушения лесных пожаров, мониторинга пожарной опасности, ограничения пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности, организации и проведения мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и их последствий. Изменения были также внесены в Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в КоАП РФ (повышение санкций и изменение порядка составления протоколов по делам об административных правонарушениях в этой сфере) и УК РФ (ужесточение ответственности за соответствующие преступления), иные законодательные акты.
В последние годы, исходя из признания экологии живых систем и рационального природопользования стратегическим национальным при-оритетом7, а также позиции руководства страны по вопросам охраны окружающей среды и природо-
6 Материалы парламентских слушаний Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему: «Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров» (23.09.2010).
7 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683).
пользования8, сместились акценты и в правотворчестве в экологической сфере. Особое внимание было уделено проблеме управления отходами. Начало крупнейшего в последние годы реформирования правового регулирования в этой сфере, рассчитанного на перспективу до 2019 г., было положено принятием Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», главными новеллами которого стали «перемещение» организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов с муниципального на уровень субъектов Российской Федерации, а также введение системы операторов и региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами. При условии своевременного внедрения всех предусмотренных данным законом изменений в практику можно ожидать положительных сдвигов в решении проблемы отходов, установления режима законности в данной сфере, на настоящий момент непрозрачной и коррумпированной. Вместе с тем, определенные опасения вызывает стабильность законодательства: за последние два года в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» уже были внесены многочисленные изменения9.
Нормативное правовое регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, осуществляемое субъектами Российской Федерации, в значительной мере на состояние законности в стране влияния не оказывает в первую очередь потому, что большинство принимаемых на этом уровне правовых актов содержат лишь вариации на тему федерального законодательства. При том, что значительная часть федеральных полномочий в таких важных сферах, как охрана лесов, животного мира [9], делегирована на региональный уровень, широких регулятивных возможностей субъекты Российской Федерации не получили. В определенной степени на показатели,
8 См., например, выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений 27.12.2016 / Официальный сайт Президента России URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/53602 (дата обращения: 19.01.2017).
9 См.: Федеральные законы от 29.12.2014 № 485-ФЗ, от
29.06.2015 № 203-Ф3, от 13.07.2015 № 224-ФЗ, от 29.12.2015 № 392-ФЗ, от 29.12.2015 № 404-ФЗ, от 05.04.2016 № 104-ФЗ, от
03.07.2016 № 254-ФЗ, от 28.12.2016 № 486-ФЗ.
используемые в настоящее время для оценки состояния законности, влияет наличие на этом уровне актов, противоречащих федеральному законодательству: принятых с превышением установленной компетенции, несвоевременно приведенных в соответствие с федеральным законодательством в случае его изменения.
Изложенное позволяет сделать ряд выводов о влиянии эволюции экологического законодательства на состояние законности в экологической сфере. С одной стороны, пробелы и противоречия в основополагающих нормативных правовых актах приводят к многочисленным злоупотреблениям со стороны различных категорий правоприменителей, подрывают режим законности в этой сфере и формируют условия для фактических негативных изменений состояния природных объектов. Это вынуждает к «экстренному» принятию поправок для преодоления катастрофических ситуаций (например, в ЛК РФ), что, в свою очередь, ведет к неравномерности развития нормативного правового регулирования в этой сфере в целях восстановления законности. С другой - развитие экологического законодательства в последние годы было направлено на усиление регламентации процедур, связанных с хозяйственной деятельностью в области природопользования и охраны окружающей среды (изменения системы учета заготавливаемой древесины, расчета и взимания платежей за загрязнение окружающей среды и др.) [16]. Вместе с тем, согласимся с мнением, что «дефекты (недостатки, несовершенства) правового регулирования охраны окружающей среды в России не только снижают эффективность механизма эколого-правового регулирования, но и минимизируют попытки общества и государства создать условия для благоприятного существования человека в окружающей среде» [25, с. 9].
Приведенные выше примеры со всей очевидностью выявляют и такой системный дефект организации правотворчества в экологической сфере, оказывающий крайне негативное влияние на стабильность законодательства и, в конечном счете, на поддержание режима законности, как отсутствие действующей системы участия заинтересованного экспертного сообщества и иных элементов гражданского общества в работе над проектами нормативных правовых актов. Несмотря на наличие различного рода экспертных и общественных советов в органах представительной и исполнительной власти, их деятельность формальна и крайне редко оказывает реальное влияние на содержание итоговых редакций документов.
В результате в свет выходят законы и подзаконные нормативные правовые акты с многочис-
ленными пробелами и противоречиями, наличие которых, с одной стороны, не позволяет их полноценно применять, формируя режим законности в экологической сфере, а с другой, - может свидетельствовать о заинтересованности лиц, участвующих в нормотворчестве и лоббирующих интересы определенных природопользователей, именно в таких решениях, вносящих правовую неопределенность и позволяющих извлекать выгоду из получаемых таким образом неправомерных преференций.
Нормативные правовые акты, каково бы ни было их соответствие потребностям регулирования общественных отношений в сфере охраны и использования объектов окружающей среды, выступают лишь как одно из средств воздействия на такие отношения. Еще одним средством являются механизмы государственного принуждения и стимулирования, действующие через систему органов, осуществляющих управленческие, в том числе над-зорно-контрольные, функции на федеральном и региональном уровнях, и представляющих собой главные субъекты воздействия. При этом в качестве объектов воздействия выступают граждане, организации, осуществляющие деятельность, связанную с охраной и использованием объектов окружающей среды, органы местного самоуправления. В России функционирует система федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных в рассматриваемой сфере, имеющая тенденцию к неустойчивости в силу периодических реорганизаций министерств и федеральных служб, а также характеризующаяся множественностью природоохранных органов. На уровне субъектов Российской Федерации единообразной структуры органов, наделенных полномочиями в сфере государственного экологического надзора не существует. Каждый субъект Российской Федерации выстраивает систему исполнительной власти, не только основываясь на федеральном законодательстве, но и учитывая специфические местные условия, сложившуюся практику взаимодействия органов управления на региональном уровне [14, с. 176-180]. Вместе с тем следует отметить, что передача полномочий Российской Федерации по целому ряду направлений охраны окружающей среды (лесов, животного мира) для исполнения субъектам Российской Федерации при отсутствии надлежащего финансирования за счет субвенций федерального центра приводит к очевидному несоответствию предпринимаемых ими усилий задачам поддержания режима законности в экологической сфере. В результате наблюдается большое число и системный характер нарушений, допускаемых органами власти регионального уровня, органами местного самоуправления в сфере лесопользова-
ния и охраны лесов от пожаров, обращения с отходами. Это формирует условия для нарушения прав и законных интересов граждан, причинения ущерба экономике страны.
Юридическую ответственность, возникающую в случае нарушения экологического законодательства, также следует рассматривать как одно из ключевых средств воздействия на состояние законности в экологической сфере. Данному виду ответственности посвящена ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предусматривающая такие виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, как имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. По каждому из этих видов имеется довольно обширная литература.
В разрезе исследуемой темы наиболее важным представляется вопрос о возможности применения закрепленной законом ответственности в реально складывающихся правоотношениях в экологической сфере. Уклонение от правомерного поведения, основанного на нормах экологического законодательства, распространено как среди при-родопользователей, так и, как показывает практика, должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление регулирования и надзора (контроля) в этой сфере. Вместе с тем значительная часть формально предусмотренных наказаний за совершенные правонарушения не применяется, и не из-за пассивности уполномоченных лиц, а вследствие неудачной конструкции соответствующих правовых норм.
Например, статистические данные10 о применении статей Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающих ответственность за экологические преступления, на протяжении всего периода его действия позволяют наблюдать одну и ту же картину: фиксируются и раскрываются в основном преступления, связанные с завладением природными ресурсами [6], а преступное загрязнение окружающей среды практически не становится предметом уголовного преследования. Это происходит в том числе потому, что соответствующие составы экологических преступлений предусматривают либо довольно расплывчатые и оценочные формулировки, как, например, ст. 251 «Загрязнение атмосферы»11, либо содержат квалифицирующие признаки в виде существенного вреда, вреда здоровью человека и проч. (ч. 1 ст. 250 «Загрязне-
10 Сведения по формам 1-Г, 1-ЕГС, 4-ЕГС.
11 Нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха.
ние вод», ч. 1 ст. 254 «Порча земли»). Кроме того, неэффективность противодействия экологическим преступлениям обусловлена ориентацией правоохранительных органов на борьбу с насильственной, экономической и некоторыми другими видами преступности, недооценкой последствий их совершения для общества и государства [8, с. 30].
Отсутствие адекватной и неотвратимой ответственности за совершение экологических правонарушений формирует нигилистическое отношение не только к применению экологического законодательства, но и права в целом, учитывая, что безнаказанным остается фактическое попрание конституционного права на благоприятную окружающую среду. В связи с изложенным полагаем, что только формирование регулятивных норм и норм об ответственности в комплексе может положительно повлиять на состояние законности в экологической сфере.
Подводя итог изложенному, отметим, что на состояние законности в сфере экологии оказывают влияние такие многоплановые факторы, как:
> продолжающееся в последние годы ухудшение объективного состояния окружающей среды: изменение климата с плохо прогнозируемыми последствиями для всех элементов экосистемы; усиливающаяся тенденция к исчезновению целых биологических видов; потеря крупными реками и омывающими Россию морями рыбо-хозяйственной, природоохранной и рекреационной значимости; сохранение проблемы утилизации отходов; загрязнение водных объектов, атмосферного воздуха, почв;
> несбалансированность действующего законодательства, его внутренние противоречия, уклон в сторону «монетизации» природоохранной сферы, попыток придания экологическим право-
отношениям явно экономического содержания без учета специфики предмета регулирования;
> отсутствие действующей системы участия заинтересованного экспертного сообщества и иных институтов гражданского общества в работе над проектами нормативных правовых актов;
> ослабление и децентрализация системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, сокращение численности инспекторов системы государственного экологического надзора; передача ряда федеральных полномочий в этой сфере субъектам Российской Федерации; финансирование природоохранных мероприятий по остаточному принципу;
> некачественная работа государственных органов по противодействию правонарушениям в экологической сфере; недостаточная штатная численность и техническая оснащенность подразделений полиции; отсутствие на местах квалифицированных кадров, способных качественно проводить расследование по делам об экологических преступлениях.
Многоаспектность самого феномена законности, являющегося предметом продолжающегося исследования правовой науки, требует признать, что приведенный нами перечень факторов, оказывающих влияние на ее состояние в экологической сфере, может быть значительно расширен и детализирован. Приложение расширяющихся знаний в этой области к процессам правотворчества, правоприменения, формирования систем управления, полагаем, позволит минимизировать антропогенную нагрузку на окружающую среду, снизив тем самым экологические риски и обеспечив соблюдение экологических прав человека и гражданина в интересах настоящего и будущих поколений.
Рецензент: Меркурьев Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации профессор, г. Москва, Россия. E-mail: merkuriev-vui@mail.ru
Литература
1. Боголюбов С.А. Некоторые проблемы экологического кодекса // Журнал Российского права. 2006 № 5.
2. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии / С.А. Боголюбов. М.: Эксмо, 2010. 528 с.
3. БРИКС: контуры многополярного мира: монография / О.А. Акопян, Н.М. Бевеликова, К.М. Беликова и др.; отв. ред. Т.Я. Ха-бриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юриспруденция, 2015. 300 с.
4. Васильева М.И. Концептуальные основы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2.
5. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году». М.: Минприроды России; НИА-Природа. 2016. 639 с.
6. Добрецов Д.Г. Мониторинг преступности в сфере охраны и использования объектов животного мира // Мониторинг правоприменения. 2016. № 2.
7. Добрецов Д.Г. Прокурорский надзор как средство защиты экологических прав человека и гражданина. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002.
8. Добрецов Д.Г., Игонина Н.А., Какителашвили М.М. Координация природоохранными прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью // Мониторинг правоприменения. 2017. № 2.
9. Добрецов Д.Г., Какителашвили М.М. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира, охоте и сохранении охотничьих ресурсов в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе // Законодательство и экономика. 2017. № 3.
10. Кадомцева А.Е. Экологическая безопасность как межгосударственная проблема / Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной практической конференции (Москва, 11 апреля 2014 г.) / сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.П. Ушакова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. 304 с. С. 111-113.
11. Какителашвили М.М. Перспективы участия России в Киотском протоколе // Экологическое право. 2016. № 2. С. 28-32.
12. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М.: Междунар. отношения, 1982. 240 с.
13. Лопатин В.Н. Экологическая безопасность: проблемы конституционной законности / Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов / Под ред. доктора юридических наук В.Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. 352 с.
14. Настольная книга прокурора в 2 ч. Часть 1 : практ. пособие / С.Г. Кехлеров, О.С. Капинус, А.Ю. Винокуров ; под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство Юрайт, 2017. 429 с. (Профессиональная практика).
15. Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2014 гг. Часть 1. М., 2016.
16. Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2014 г.) / сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.П. Ушакова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2015. 304 с.
17. Серов Г.П. Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы. М.: «Экзамен», 200. 786 с.
18. Соколов Ю.И. Арктика: к проблеме накопленного экологического ущерба // Арктика: экология и экономика. 2013. № 2 (10).
19. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. 400 с.
20. Тихомиров Ю.А. Сохранение климата - актуальная задача права // Право и экономика. 2016. № 6.
21. Тихомиров Ю.А. Как обеспечить законность? Новый подход // Российское правосудие. 2016. № 8.
22. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Издательство НОРМА, 1996. 432 с.
23. Тихомиров Ю.А. Может ли право помочь климату земли? // Аграрное и земельное право. 2016. № 6.
24. Тихомиров Ю.А. Новые векторы регулирования - «другое» право? Журнал российского права. 2016. № 4.
25. Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография. М.: «ИНФРА-М», 2014.
