CC BY
94
ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Бринчук М.М., д.ю.н., профессор, руководитель
Центра эколого-правовых исследований
Институт государства и права РАН Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
С учетом возлагаемых на Государственную Думу РФ задач она занимает важнейшее место в структуре публичной власти. Этот орган призван создать законодательные основы охраны окружающей среды и рационального природопользования, установив нормы, обязательные для всех других субъектов экологического права. Данное направление деятельности государства особенное. Напомним, что природа есть основа жизни и деятельности человека. Это констатировано в самой Конституции РФ: согласно статье 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Оценивая результаты деятельности государства в контексте принципа разделения властей на современном этапе, деятельность органов законодательной ветви может быть оценена более или менее положительно. При этом важно подчеркнуть, что активность законотворческой деятельности на федеральном уровне приходится в основном на 90-е годы.
В последнюю декаду ХХ века, в отличие от предшествующего периода, экологическое законодательство развивалось более сбалансированно. Если раньше преобладал отраслевой подход, развивалось только природоресурсное законодательство, то с принятием в 1991 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» начал реализовываться интегрированный подход в правовом регулировании экологических отношений. В рамках последнего определяются закономерности развития законодательства в сфере взаимодействия общества и природы, которые учитываются и при регулировании охраны и использования отдельных природных объектов.
К концу века массив законодательных актов в области окружающей среды, включающий Федеральные законы "Об экологической экспертизе", «О природных лечебных ресурсах, лечебно-
оздоровительных местностях и курортах», «Об особо охраняемых природных территориях», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О радиационной безопасности населения», «О государственном регулировании в области ген-
но-инженерной деятельности», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «Об отходах производства и потребления» и некоторые другие. Обновлены природоресурсные акты законодательства.
Важно и то, что в 90-е годы активно развивалось смежное законодательство - в области атомной энергетики, промышленной безопасности, о чрезвычайных ситуациях, имеющих неблагоприятные экологические последствия, и др. Идет процесс экологизации (т.е. отражения экологических требований) гражданского, уголовного, административного законодательства.
В целом экологическое законотворчество в 90-е годы прошедшего века, в сравнении с предшествующим, характеризуется рядом существенных достоинств. К основным достоинствам относятся:
- формирование системы законодательства: об окружающей среде; о природных комплексах; о природных объектах. В предшествующий период такое законодательство развивалось преимущественно применительно к отдельным природным объектам. На современном этапе сбалансированно реализуются интегрированный и дифференцированный подходы к правовому регулированию экологических отношений, что служит фактором прогрессивного, научно более обоснованного развития экологического права;
- значительное увеличение в нормативно-правовом массиве удельного веса законов. Ранее в правовом регулировании преобладали подзаконные акты - ведомственные и правительственные акты. Тенденция к преимущественно законодательному регулированию отношений в сфере взаимодействия общества и природы служит фактором эффективной реализации конституционного принципа разделения властей и построения в России правового государства;
- признание многообразия форм собственности на природные объекты и ресурсы и достаточно развитое их регулирование в природоресурсном законодательстве. Признание частной собственности на природные ресурсы, особенно на землю, имеет большое значение с точки зрения создания предпосылок к развитию в России рыночной экономики;
- признание и широкое законодательное, в том числе конституционное, установление экологических прав человека. В определенной мере созданы механизмы, направленные на реализацию этих прав, обеспечение их соблюдения и защиты. Признание прав и создание механизмов их соблюдения и защиты служит фактором последовательного построения в России демократического, правового и социального государства;
- усовершенствование механизма правового регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Получили развитие правовые меры, направленные на предупреждение экологического и экогенного вреда, - по оценке воздействия на окружающую среду, экологической экспертизе, лицензированию, контролю. Одновременно законодательно более урегулировано применение юридической ответственности, прежде всего административной и уголовной, за экологические правонарушения.
Весьма значимой положительной характеристикой современного состояния экологического права является экологизация иного законодательства. Охрана окружающей среды и восстановление ее благоприятного состояния достигается не только на основе экологического законодательства, но и путем оптимального регулирования экологических отношений хозяйственным (предпринима-
тельским), гражданским, административным, уголовным законодательством, законодательством о промышленной безопасности и иными отраслями российского законодательства. Экологические требования были предусмотрены во многих федеральных законах: “Об использовании атомной энергии”, “О защите прав потребителей”, “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, Уголовном кодексе РФ и иных актах законодательства.
Однако деятельности федеральной законодательной власти характерна непоследовательность. С начала нового, XXI века процесс в целом положительного развития федерального экологического законодательства пошел вспять. В последний период деятельности Государственной Думы РФ были приняты федеральные законы, противоречащие экологическим интересам общества и демонстрирующие непоследовательность экологической политики российского государства. Прежде всего речь идет о принятии пакета законов, разрешающих ввоз отработавшего ядерного топлива в Россию. В частности, 10 июля 2001 г. был принят Федеральный закон "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"1, которым разрешался ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки. Напомним, что статья 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» содержала запрет на ввоз в Россию в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств.
Названный пакет законов был принят вопреки позиции специалистов и экологическим интересам общества. По мнению многих экспертов, у России нет ни соответствующих технологий, ни мощно-стей2. Лидеры российских «зеленых» организаций, обратившиеся по поводу этой авантюры к Президенту РФ еще на стадии подготовки законопроектов, справедливо отмечали, что «если эти законопроекты превратятся в законы, то станет возможным превращение России в международный ядерный могильник»3. В этом обращении отмечалось, что депутатов ослепила возможность получения 20 млрд долларов из стран, желающих избавиться от своих радиоактивных отходов, направив их в Россию. При этом Государственная Дума пренебрегла мнением 2,5 млн граждан России, высказавшихся за проведение Всероссийского природоохранительного референдума, первым и основным вопросом которого был запрет ввоза на территорию России ядерных материалов из иностранных госу-
1 СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2948.
2 Зеленый мир. 2004. № 3-4. С.1.
3 Зеленый мир. 2001. № 3-4. С.2.
дарств. Депутаты проигнорировали результаты социологических исследований, показывающих, что более 90% россиян против ввоза радиоактивных материалов на хранение, захоронение и переработку на территории России из других государств.
Два десятка субъектов Федерации выразили официальный протест, в десятках городов прошли митинги, были требования отзыва депутатов4.
При оценке позиции Государственной Думы РФ по этим законам важно также иметь в виду заявления депутатов о том, что Минатом выделил крупные средства «на обеспечение прохождения» законопроектов через Думу5. На фоне решения Государственной Думы РФ о разрешении ввоза отработанного ядерного топлива в Россию ради получения денег, показательна позиция Гвинеи-Бисау, руководство которой, осознав риск экологической катастрофы, отказалось от 600 млн долл. США, которые предлагались в качестве платы за разрешение захоронить 15 млн тонн вредных отходов на территории своего государства и не выдало такого разрешения6.
Еще одним «достижением» Государственной Думы РФ стал Федеральный закон 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»7 - новый головной акт отрасли экологического законодательства, который, по единодушным оценкам специалистов, страдает рядом существенных недостатков, многие из которых характерны для всей системы экологического законодательства.
Заимствуем характеристику некоторых из них из совместной статьи автора и профессора О.Л.Дубовик8.
К существенным недостаткам теоретического характера относится определение понятия окружающей среды, данное в Законе. В контексте экологического права речь идет об интегрированном объекте экологических отношений, регулируемых в праве. Это принципиальный вопрос теории экологического права, на который обращалось много внимания прежде. В соответствии с предшествующим Законом объектом была окружающая природная среда.
В соответствии с новым Законом окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Включение
4 Там же.
5 См.: Снова «проект века»: ядерный контракт. $20 миллиардов за наше будущее //Совершенно секретно. 2001. № 5. С.5.
6 См.: Копылов М.Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран. (Международноправовые вопросы). М., 2000. С.31.
7 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
8 Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об
охране окружающей среды»: теория и практика
//Государство и право. 2003. № 1. С.30-41.
законодателем в содержание понятия окружающей среды антропогенных объектов, наряду с природными комплексами и объектами, и природноантропогенными объектами, лишь запутывает понимание окружающей среды, одной из основных категорий экологического права. С точки зрения законодателя, антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. К таким объектам можно отнести автомобили и другие транспортные средства, предприятия и т.п.
Расширение круга объектов экологических отношений привело в свое время (более 30 лет назад) к появлению в западном законодательстве понятия окружающей среды. Так, в понятие окружающей среды в законодательстве США, наряду с природными компонентами, включены памятники истории и культуры. Очевидно, система зарубежного законодательства позволяет это сделать. Там внедрение понятия окружающей среды (вместо природы или наряду с ней) обоснованно.
Расширение содержания окружающей среды за счет включения в него компонентов социальной среды, с учетом предмета регулируемых отношений - их охраны, - как представляется, таит угрозу необоснованной интервенции в иные отрасли законодательства. Отношения по поводу объектов, созданных человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающих свойствами природных объектов, т.е. антропогенных объектов, включая их охрану, регулируются разными отраслями законодательства, прежде всего гражданского.
Очевидно, что в интересах общества антропогенные объекты (как и природные объекты) нуждаются в охране. Но зачем их охранять вместе, в одном законе, в экологическом праве? Одно дело, охранять атмосферный воздух от загрязнения, совершенно иное - обеспечивать правовую охрану автомобиля, который загрязняет воздух.
К сожалению, законодатель не назвал те антропогенные объекты, которые он считает возможным или необходимым охранять нормами экологического права. В частности, антропогенные объекты не названы в ст.4 Закона, определяющей объекты охраны окружающей среды. Не предложены и специфические средства охраны антропогенных объектов. Закон определяет лишь традиционные средства охраны природы, природных объектов.
Закон 1991г. неоднократно критиковали и в связи с неясным формулированием принципов природоохранной деятельности. В отношении Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» от 10 января 2002 г. данная оценка еще более справедлива. Анализ ст. 3 этого Закона показывает, что среди 23 перечисленных в ней «принципов» к таковым бесспорно можно отнести лишь (и то в ряде случаев с определенными ого-
ворками) научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде; независимости контроля в области охраны окружающей среды; презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. Что касается таких формулировок как: учет природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, то это - функция управления; соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (которое далее в более общем виде повторяется как участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды), то они представляют собой изложение с отступлением от оригинала норм Конституции РФ, устанавливающей экологические и иные права граждан, а не принципы, вдобавок норм прямого действия. Ряд положений, обозначаемых в ст.3 в качестве принципов, являются не чем иным как наименованием направлений или задач деятельности, например, охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (правда, неясно, приоритет по сравнению с чем - с иными видами природоохранительной деятельности, с использованием природных ресурсов, с хозяйственной деятельностью или с охраной жизни и здоровья человека?); обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в облас-
ти охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов; сохранение биологического разнообразия; организация и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры; международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды. Еще одна группа “принципов”, сформулированных в ст. 3, связана с использованием слова “ответственность”. Речь идет об ответственности органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Но ответственность, если она юридическая, а не политическая или моральная, самостоятельный сквозной (комплексный) правовой институт. Конкретные нормы (и надо сказать более чем многочисленные, а уголовно-правовые - чрезвычайно жесткие) установлены в соответствующих актах (УК РФ, КоАП РФ и др.). То же самое касается формулировки о запрещении хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. Соответствующие запреты содержатся в актах экологического законодательства и во взятых Россией обязательствах в ратифицированных ею и иных международно-правовых актах, а ответственность за их нарушение предусмотрена в Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и иных источниках права. И, наконец, абсолютно не ясна юридическая природа и экологический смысл двух формулировок. Это “допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды”, а также “обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности”.
Не вдаваясь в анализ отдельных положений, будь это принципы или что-то иное, и отвлекаясь от стилистических особенностей изложения и грамматических конструкций, отметим наиболее важный момент. Статья 3 носит название “Основные принципы охраны окружающей среды”, но начинается она так: ’’Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:” (выделено нами - М.Б., О.Д) и далее идет приведенный выше перечень. Иными словами, в основном акте об охране окружающей среды установлены принципы хозяйственной деятельности, а не охраны. В этой связи возникает еще один вопрос - что имеется в виду под хозяйственной деятельностью органов государственной власти РФ и ее субъектов? В соответствии со ст.10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Согласно части 1 ст.11 государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а по части 2 этой же статьи “Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляет образуемые ими органы государственной власти”. Конституция ничего не говорит о хозяйственной деятельности этих субъектов.
Один из главных вопросов экологического права и условие его эффективности - создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений. Под таким механизмом мы понимаем совокупность правовых средств и инструментов, с помощью которых обеспечивается достижение целей экологического права, прежде всего охрана окружающей среды и рациональное использование ее ресурсов. Совершенствованию эколого-правового механизма уделялось значительное внимание в научных разработках, проводимых в Центре эколого-правовых исследований, в других научных центрах страны. При этом исследователи исходили прежде всего из состояния законодательного регулирования соответствующих мер. В этой части Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» был пробельным. В результате была обоснована необходимость надлежащего законодательного регулирования таких инструментов, как оценка воздействия на окружающую среду, экологическая сертификация, экологический аудит. Каждый из этих средств занимает собственное место в эколого-правовом механизме, выполняя присущие ему функции. За исключением включения в механизм оценки воздействия на окружающую среду (ст.32), применительно к правовому механизму новый Закон в содержательном отношении почти ничего не добавил в сравнении с прежним. Он лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. На характеристике содержательной стороны норм, касающихся
этих инструментов, остановимся ниже. В итоге из-за дефектов юридической техники правовой механизм охраны окружающей среды остается примерно таким же пробельным, как и в Законе 1991 г.
В новом Законе нарушены многие правила юридической техники правотворчества. Положения, касающиеся важнейших инструментов эколо-го-правового механизма, изложены таким образом, что их нормативно-правовые свойства сводятся к минимуму. Закон изобилует нормами, носящими отсылочный характер. В нем по традиции совершенно не регулируются процессуальные отношения применительно к центральным институтам экологического права - экологическому нормированию, экспертизе, лицензированию и др.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. В итоге он ослабляет господство права в России, усиливает тенденцию деэкологизации государственной власти. Раньше говорили о деэкологизации государственного управления. Сейчас очевидна деэкологизация и законодательной ветви государственной власти, что создает серьезные угрозы российскому обществу и подрывает авторитет российского государства и, главное - не обеспечивает соблюдение экологических прав человека.
Признавая определенный прогресс в развитии экологического законодательства в современной России в сравнении с предшествующим периодом, общеизвестно, что в значительной степени оно пробельно. Действующему законодательству присущ также ряд серьезных дефектов9. Состояние
9 Законы по вопросам окружающей среды изобилуют бланкетными нормами. Такой подход законодателя к нормотворчеству имеет, как минимум, два недостатка. Во-первых, установление бланкетных норм в практике отечественного нормотворчества часто обрекает закон на бездействие. К примеру, Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось, что порядок экологического страхования и использования его фондов устанавливается Правительством России. Порядок экологического страхования в России так и не определен до сих пор. Имеется много других примеров реагирования государством на бланкетные (отсылочные), некоторые из которых будут приведены ниже в этом же разделе статьи. Во-вторых, чрезмерное увлечение законодателя установлением бланкетных норм не соответствует ст. 10 Конституции РФ, закрепившей принцип разделения властей. Так, в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха», состоящем из 34 статей, содержится 17 поручений Правительству РФ или специально уполномоченным государственным органам в области охраны атмосферного воздуха урегулировать те или иные отношения в данной сфере.
Увлечение законодателя установлением бланкетных (отсылочных) норм имеет ряд негативных последствий:
а) сам законодатель не создает правовой механизм регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
данной отрасли законодательства далеко не соответствует научным представлениям о его содержании.
Прежде всего важно подчеркнуть, что в содержательном отношении экологическое законодательство не соответствует конституционным принципам его развития, вытекающим, в частности, из статей 1, 10 и 1810.
Согласно статье 1 Конституции Россия - правовое государство. Одним из важнейших качеств правового государства является то, что основное содержание правовых норм в таком государстве определяется законами, т.е. актами принятыми представительным органом государственной власти, а не подзаконными актами. Действующие же законы по существовавшей в социалистическом государстве традиции формулируют нормы преимущественно в общем виде. Соответственно они изобилуют нормами отсылочного характера, которыми предписывается Правительству РФ и другим исполнительным органам государства регулировать более детально экологические отношения. Особенно это касается процессуальных отношений в областях экологического нормирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицензирования, планирования, платы за негативные воздействия на окружающую среду.
Такой подход противоречит как статье 1, так и статье 10 Конституции, закрепившей принцип разделения властей. Основная задача исполнительной власти - не устанавливать нормы, а обеспечивать их последовательное и эффективное исполнение.
Важно также обратить внимание законодателя на то, что за 12-летний период действия Консти-
б) органы исполнительной власти, как показывает практика, «не спешат» исполнить поручение законодательного органа;
в) снижается эффективность правового регулирования экологических отношений;
г) увеличивается объем ведомственного нормотворчества;
д) подрывается принцип правового государства и верховенстве закона. Как справедливо утверждает Ю.А.Тихомиров, «словесное признание верховенства закона и его реальное бездействие должны быть преодолены» (Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства //Концепции развития российского законодательства. Под ред. Т.Я.Хабриевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.П.Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 12).
10 Применительно к законодательству в целом на это обстоятельство обращает внимание и Ю.А.Тихомиров. Он пишет, в частности: «В прошедшее десятилетие, к сожалению, между Конституцией и законодательством существовал некоторый разрыв - конституционные нормы слабо отражались в отраслях законодательства». Развитие законодательства должно быть направлено прежде всего на реализацию положений Конституции Российской Федерации //Концепции развития российского законодательства. Под ред. Т.Я.Хабриевой,
Ю.А.Тихомирова, Ю.П.Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 11.
туции, им (законодателем) не обеспечено эффективное исполнение статьи 18. В ней установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они (права) определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной власти и других субъектов публичной власти, имеющих отношение к законодательному процессу, в частности, Совету Федерации и Президенту РФ. Из этой важнейшей нормы вытекает, что законодательная власть «связана» правом каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда здоровью и имуществу экологическими правонарушениями (ст.42).
Статья 18 Конституции, устанавливающая, что права и свободы определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной власти, в контексте конституционных экологических прав, прежде всего права на благоприятную окружающую среду, ставит перед законодательной властью совершенно конкретные две задачи.
Во-первых, «права определяют смысл и содержание законов» означает обязанность законодательной власти принять законы, создающие правовые механизмы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, последовательная и эффективная реализации которых будет объективно направлена на обеспечение соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду.
Во-вторых, задача законодательной власти - принять законодательные акты, предусматривающие эффективные механизмы, направленные на реализацию, охрану и защиту конституционных экологических прав.
Подчеркнем, что ни первая, ни вторая задачи законодательной властью за период с декабря 1993 года, со времени принятия действующей Конституции, не решены. Так, до сих пор экологическим законодательством не предусмотрены эффективные правовые механизмы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Обратим внимание лишь на совершенно очевидные моменты.
Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" установлено: формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами (ст. 16). Плата за загрязнение окружающей среды - потенциально сильный экономический стимул для предпринимателя проявлять инициативы в обеспечении охраны окружающей среды в соответствии экологическими нормативами. К настоящему моменту, т.е. через четыре года после установления названной выше важнейшей нормы, федеральный закон о формах платы за негативные воздействия на природу так и не принят.
Согласно ст. 31 Федерального закона "Об охране окружающей среды" обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Экологическая сертификация направлена на установление соответствия произведенной эколо-
гически значимой продукции экологическим требованиям. Это важнейший институт экологического права, направленный на предупреждение экологического и экогенного вреда. Он предупреждает появление на рынке экологически вредной продукции. Он обеспечивает производство в России конкурентоспособной продукции. Со дня установления Федеральным законом нормы прошло четыре года. Правительством РФ так и не определен порядок проведения обязательной экологической сертификации.
Статья 57 этого же закона предусматривает: порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Даже по официальным оценкам11, до 15 % территории России экологически неблагополучны. Это обстоятельство свидетельствует о важности нормы Федерального закона. Со времени вступления Федерального закона «Об охране окружающей среды» прошло четыре года. Федеральный закон о зонах экологического бедствия не принят.
В соответствии с Конституцией РФ федеральный закон, принятый Государственной Думой, подлежит одобрению Советом Федерации (ст.105). Представляется, что Совет Федерации имеет право одобрить лишь федеральный закон, соответствующий Конституции РФ.
Ответственность за федеральные законы несет и Президент России, который согласно ст. 84 Конституции РФ подписывает и обнародует федеральные законы. Президент перед подписанием каждого закона обязан проверить его соответствие Конституции. Только при условии соответствия закон может быть подписанным и обнародованным.
Общим и традиционным недостатком выполнения работ по формированию экологического законодательства является то, что эта работа ведется без концепции. Комитету по экологии Государственной Думы учеными предлагалось разработать концепцию еще в 1994 г. Необходимость разработки концепции развития экологического законодательства была предусмотрена в резолюции Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями, проведенного в Москве в мае 1996 г. Соответствующая рекомендация обоснованно была адресована Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, но оказалась не воспринятой. Аналогичная рекомендация содержалась также в решении международной конференции «Проблемы законодательного обеспечения экономических механизмов природоохранной деятельности», организованной Советом Федерации РФ в апреле 2003 г.
11 См.: указ Президента РФ “О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” от 1 апреля 1996 г. № 440 //СЗ РФ. 1996. №15. Ст.1572.
Такая концепция позволяет упорядочить законотворческую работу. В ней с учетом политической ситуации, социально-экономической обстановки, состояния окружающей среды, иных факторов определяется система законов, очередность принятия. В концепции должны быть решены вопросы о перспективе кодификации экологического законодательства. Сейчас эта задача в науке экологического права обсуждается, предлагаются разные варианты кодификации. С другой стороны, наличие такой концепции исключает, или, во всяком случае, снижает возможность принятия ненужных законов. К примеру, в решении конференции, организованной Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии на тему «Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности субъектов Российской Федерации» (от 19 ноября 2002 г.), говорится в необходимости принятия ряда законов, целесообразность которых, с нашей точки зрения, весьма сомнительна. В частности, предлагается принять законы «Об обеспечении экологической безопасности Российской Федерации», «Об экономической ответственности юридических лиц, должностных лиц и граждан за ущерб, нанесенный окружающей среде», «Об экологической безопасности недропользования», «О химической безопасности окружающей среды». В концепции будет дан ответ на вопрос об общественных потребностях в принятии подобных законов.
В свете обсуждаемых в этой статье проблем чрезвычайно важно то, что концепция определила бы закономерности формирования, развития и совершенствования экологического законодательства в контексте положений Конституции России -основного закона, обязательного для исполнения всеми субъектами права, в том числе всеми институтами публичной государственной власти.
При оценке природоохранной деятельности Государственной Думы РФ важно иметь в виду, что она не свободна в определении своих планов законотворческой работы в данной сфере. Определенная линия ее поведения диктуется Конституцией России. Смысл и содержание принимаемых ею законов, как и вся деятельность законодательной власти, определяются установленными Конституцией экологическими правами, прежде всего правом каждого на благоприятную окружающую среду. Создание системы законов, обеспечивающих соблюдение, реализацию, охрану и защиту этих прав, - единственный юридический критерий оценки эффективности природоохранной деятельности законодательной власти.
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
