CC BY
6УДК 340
А.М. Муртазалиев
Теоретико-правовые проблемы повышения эффективности государственной политики по обеспечению общественной безопасности
Дагестанский государственный университет, Россия, 367001, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 а; amuslim@mail.ru
Вопросы обеспечения общественной безопасности и противодействия экстремизму и терроризму остаются наиболее актуальными для Северокавказского региона России в целом и Дагестана в частности. В статье анализируются общетеоретические проблемы повышения эффективности государственной политики в рассматриваемой сфере. Анализ основных элементов государственной политики показал, что существует необходимость более полного учета в государственной политике, законодательстве и правоприменительной практике факторов, определяющих уровень социальной напряженности в обществе.
Ключевые слова: государственная политика, общественная безопасность, противодействие экстремизму и терроризму.
Среди наиболее актуальных социальных проблем в Северокавказском регионе России и в частности в Дагестане вопросы обеспечения безопасности населения и противодействия коррупции явно лидируют, о чем свидетельствуют и результаты недавних социологических исследований [1]. В этой связи остановимся на некоторых теоретических аспектах разработки и осуществления государственной политики по противодействию экстремизму и терроризму, а также участия институтов гражданского общества в обеспечении общественной безопасности.
На протяжении последней четверти прошлого века - с начала переходного периода - наша страна находится в состоянии активного противодействия экстремистским и террористическим угрозам. Несмотря на предпринятые за истекший период меры, экстремизм и терроризм по сути дела стали реальной угрозой национальной безопасности Российской Федерации и требуют постоянных усилий со стороны институтов власти и общественности. Только на реализацию Комплексной программы противодействия экстремизму и терроризму в Республике Дагестан на 2012-2016 гг. предусматривается (из средств и без того дотационного республиканского бюджета) 113 030 тыс. руб., не считая расходы правоохранительных органов из федерального бюджета [2].
Хотя в последние десятилетия велась активная работа научно-теоретического, законодательного и организационно-управленческого характера, надо признать, что нам пока не удалось достичь в стране заметных, во всяком случае адекватных нашим усилиям по противодействию экстремизму и терроризму результатов. Как отметил на заседании НАК 14 октября 2014 г. директор ФСБ России А. Бортников, хотя за 2013 г. количество преступлений террористической направленности в России по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года сократилось вдвое, т. е. имеется некоторая тенденция к снижению их количества, обстановка в этой сфере в целом продолжает оставаться напряженной: было совершено в России с начала 2013 г. 69 террористических преступлений, из них 45 - в Дагестане [3]. На этом фоне весьма порадовало Послание Главы Республики Дагестан от 22 января 2015 г., в котором говорится, что «в Дагестане обеспечено снижение общего количества преступлений. Уровень преступности у нас в 1,5 раза меньше, чем в субъектах Российской Федерации по СКФО, и в
3 раза меньше, чем в среднем по Российской Федерации. Раскрываемость составляет более 80 % от общего числа преступлений. Впервые за последние 10-15 лет Дагестану удалось прожить год без террористических актов» [4]. Правда, в значительной степени достигнутый результат объясняется усилением силового составляющего политики противодействия терроризму, поскольку в 2014 г. в рамках 54 контртеррористических операций в Дагестане были нейтрализованы 160 и задержаны 300 активных членов незаконных вооруженных формирований и их пособников [5].
Для стабилизации сложившейся в этой сфере ситуации необходимо обеспечить повышение эффективности мер, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления против проявлений экстремизма и терроризма, поскольку сохраняется реальная угроза безопасности населению вследствие продолжающейся активизации диверсионно-подрывной деятельности экстремистских сил во всем мире. Ввиду этого в России одним из приоритетных направлений государственной политики остается обеспечение безопасности населения, противодействие экстремистской деятельности. При этом одним из ключевых направлений борьбы с экстремистскими и террористическими проявлениями выступает их профилактика.
За последние годы в Российской Федерации создана своя система законодательства в сфере предупреждения и противодействия террористической и экстремистской деятельности. Особый упор сделан на совершенствование соответствующей правовой базы и использование имеющихся у государства правовых рычагов для предотвращения и должного реагирования на экстремистские проявления в общественной среде и террористическую деятельность. Так, федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» был принят 25 июля 2002 г., и за прошедший период с учетом складывающейся ситуации в этой сфере в него восемь раз вносились изменения. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму» начал действовать, заменив принятый 25 июля 1998 г. федеральный закон «О борьбе с терроризмом», который корректировался в общей сложности семнадцать раз. 5 октября 2009 г. была разработана и утверждена Президентом РФ Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации. Противодействие экстремизму и терроризму стало чуть ли не основным условием обеспечения безопасности на всех уровнях власти и в организациях. Для этого на всех уровнях организации власти сформированы межведомственные антитеррористические комиссии, введены специальные должности заместителей глав администраций муниципалитетов, ответственных за этот участок работы, осуществляется антиэкстремистская и антитеррористическая пропаганда всеми возможными идеологическими средствами. На эту работу тратятся огромные ресурсы и усилия.
Однако, как показывает практика, о чем также свидетельствуют и выводы ученых, рекомендации научных конференций, в стране все ещё не создан эффективный социальный механизм противодействия экстремизму и терроризму. Действующий механизм скорее направлен на устранение последствий, нежели чем на обеспечение противодействия экстремизму и терроризму. При этом зачастую борьба ведется не с экстремизмом и терроризмом как наиболее опасными антиобщественными явлениями, а с экстремистами и террористами, которые нередко сами жертвы сложившейся в нашей стране негативной социальной ситуации. За последние 20 лет в России и за рубежом произошли трагические события, существенно повлиявшие на оценку угроз, содержание и тактику противодействия экстремизму и терроризму. Мировое сообщество приняло ряд конвенций и иных международно-правовых документов, в первую очередь по борьбе с терроризмом, которые возложили на страны-участники обязательства по приведению в
соответствие с нормами международного права национального законодательства, связанного с борьбой с «чумой XXI века». Однако ожидаемого результата пока ещё нет, и складывается впечатление, что эти социальные явления стали неизбежными спутниками нашей жизни и вряд ли без кардинальных изменений во всех сферах социально-экономической жизни страны они будут полностью искоренены. Надо признать, что проблема противодействия экстремизму и терроризму стала в наше время одной из наиболее актуальных.
Фундаментальная проблематика требует фундаментальных научно обоснованных подходов к её оценке и выработке решений. Вместе с тем наши подходы из года в год, от конференции к конференции напоминают подогнанный под потребности текущих политических задач «научный» диагноз причин возникновения экстремизма и терроризма с соответствующими предложениями по их искоренению в стране.
Современная наука представляет собой огромную по своим масштабам и сверхсложную по строению систему знаний, состоящую из качественно различных областей, научных дисциплин, видов научного знания, его уровней и единиц. Несмотря на качественное разнообразие научного знания, оно, тем не менее, едино, так как все его элементы удовлетворяют одним и тем же критериям. Научное знание может быть определено как знание, удовлетворяющее следующим требованиям: объектность, определенность, доказанность, системность, проверяемость, полезность, рефлексивность, мето-дологичность, открытость к критике, способность к изменению и улучшению [6]. Конечно, все эти требования должны в полной мере учитываться и при разработке фундаментальных проблем противодействия экстремизму и терроризму. А между тем, как показывает анализ теоретических материалов и нормативно-правовых актов на экстре-мистско-террористическую тематику, далеко не всегда и не последовательно учитываются эти требования при научном исследовании причин и условий устойчивого сохранения этих угроз современному обществу. Нередко это связано с желанием политиков и исследователей показать огромную роль органов власти в предотвращении экстремизма и терроризма, забывая о том, что нередко сама власть и виновна в возникновении этих угроз.
По мнению российских и зарубежных экспертов, актам терроризма обычно предшествуют менее опасные формы конфликтов. Как известно, экстремизм также возникает не на пустом месте. Ему предшествуют социальные факторы, которые подталкивают людей к выражению своего недовольства, порою в протестной форме. Поэтому назрела необходимость создания государственной и общественной системы раннего выявления и предупреждения социальных конфликтов. Ее задача - осуществление многоуровневого мониторинга и прогноза развития конфликтов как потенциальных угроз безопасности обществу и государству. Возложенные на Общественные палаты и иные общественные институты функции предупреждения социальных конфликтов, как правило, на практике не реализуются, или реализуются в политически корректированной (приемлемой для власти) форме. Тем самым оказывают «медвежью услугу»: органы власти - вышестоящим, а общественные институты - органам власти. Нам представляется, что структуры власти и близкие к ним социальные институты, обладающие реальными властными полномочиями, ответственны за то, что недовольство даже небольшой группы людей переросло в устойчивый конфликт, участники которого - приверженцы экстремистских, а нередко и террористических взглядов.
Характеризуя нынешнее состояние государственной политики в данной сфере, следует отметить, что на практике в ряде случаев органами власти не учитывается важнейшая ценность любого общества - социальная справедливость. Как правило, в основе
первоначального социального конфликта - недовольства одного человека или группы людей - находится несправедливость, которая на деле может оказаться результатом их субъективной оценки обыденной жизненной ситуации. После того как власть за переходный период под видом реформ по сути дела развалила целые сферы жизнедеятельности и серьезно изменила в худшую сторону социальный климат в стране, в первую очередь в ходе приватизации общенародной государственной собственности, обоснованно именуемой в народе «прихватизацией», вряд ли приходится рассчитывать на защиту социальной справедливости. Недостаточно учитываются такие факторы, как отсутствие социальных лифтов для роста молодых людей и всеобъемлющая коррупция, которые играют важную роль в создании благоприятной среды для распространения экстремистской и террористической идеологии. Не секрет, что в ряде российских регионов кадровый резерв десятилетиями формируется по принципу родства, клановости, кумовства и личного протекционизма. Молодые люди видят, что достичь чего-либо без родственных либо коррупционных связей невозможно, что является одним из побуждающих мотивов примкнуть к террористической или экстремистской группировке, «уйти в лес» [7]. Положение усугубляется отсутствием независимой, эффективной судебной власти в стране, способной обеспечить социальную справедливость.
Таким образом, решение проблем противодействия экстремизму и терроризму требует пересмотра сложившихся стереотипов государственной политики в этой сфере, всестороннего и беспристрастного анализа на подлинно научных основах всего комплекса социальных факторов, служащих предпосылками экстремизма и терроризма. Результатом должна стать разработка соответствующей концепции (доктрины) противодействия этим опасным явлениям.
Научное обеспечение противодействия экстремизму и терроризму включает в себя: разработку теоретических и методологических основ противодействия экстремизму и терроризму, рекомендаций для решения практических задач по конкретным направлениям деятельности в данной области; проведение научно-прикладных исследований для принятия политических, правовых, организационных и управленческих решений на разных уровнях; изучение международного опыта, внесение предложений по совершенствованию стратегии и системы мер.
Трансформация научных положений концепции в правовые акты. Концепция предусматривает перечень нормативных правовых актов, посредством которых предполагается реализация её положений: Конституция РФ, конституционные федеральные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты иных органов государственной власти, акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные акты субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления. При этом, чем существеннее социальная проблема, тем выше (по юридической силе) должна быть и форма её закрепления -нормативный правовой акт.
В качестве некоторых примеров, хотя и не безупречных в научном и юридическом плане, можно привести следующие документы: Указ Президента РФ от 05.02.2010 г. «О Военной доктрине Российской Федерации», Указ Президента РФ от 30.01.2010 г. «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13.06.1996 г. «О Доктрине развития российской науки», «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (утв. Президентом РФ от 9 сентября 2000 г.), «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.).
Для успешного решения задачи нормативно-правовая база противодействия экстремизму и терроризму должна соответствовать следующим требованиям:
- гибко и адекватно реагировать на постоянные изменения способов, форм, методов и тактики субъектов экстремисткой и террористической деятельности;
- учитывать международный опыт, реальные социально-политические, национальные, этноконфессиональные и другие факторы;
- определять компетенцию субъектов противодействия экстремизму и терроризму, адекватную экстремистским угрозам и угрозам террористических актов;
- устанавливать ответственность физических и юридических лиц за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации в области противодействия экстремизму и терроризму;
- определять адекватные проявлениям экстремизма и угрозам террористических актов меры стимулирования и социальной защиты лиц, участвующих в мероприятиях по противодействию экстремизму и терроризму;
- обеспечивать эффективность уголовного преследования за экстремистскую и террористическую деятельность [8].
Процесс осуществления государственной политики структурно состоит из следующих звеньев: определение социальных задач (ценностей); выработка цели и соответствующих ей проблем и задач; разработка решений по каждой из задач; нормативно-правовое закрепление механизма решения задач (планирование, исполнители, ресурсы, календарь, график, контроль, коррекция); реализация (исполнительно-распорядительная, правоприменительная деятельность органов власти); достижение результата и последующее сопоставление его с запланированными целью и задачами концепции.
Система требует, чтобы все её звенья функционировали вместе и одновременно каждое из них выполняло бы свои задачи. Неэффективность одного из звеньев может привести к «перегрузке» других и в целом к неэффективности государственной политики как системы мероприятий. Если проанализировать «Концепцию противодействия терроризму в Российской Федерации» за более чем пятилетний период её функционирования, то можно заметить серьезный дисбаланс в сторону силовых мер, что в конечном счете не может способствовать эффективности политики в целом в данной сфере.
С учетом этого, как нам представляется, следует внести обоснованные и практически реализуемые коррективы в действующую «Концепцию противодействия терроризму» и совершенствовать на современной научной основе «Концепцию противодействия экстремизму». Полагаем, что эти концепции должны на базе федеральных механизмов учитывать также и региональную специфику при выборе мер противодействия экстремизму и терроризму.
Антиэкстремистская и антитеррористическая политика государства недостаточно эффективна. Поэтому необходимо строго придерживаться научного подхода при разработке её концепции, постоянно оценивать на практике действенность механизма её реализации и своевременно корректировать принятые меры с учетом достигнутых результатов.
На современном этапе в условиях ещё не сформировавшегося гражданского общества и его институтов представляется невозможным решение многих проблем обеспечения национальной безопасности в стране без активной и последовательной работы органов власти по предупреждению прежде всего внутренних угроз. В их числе: коррупция; системное злоупотребление властью, особенно представителями исполнительной власти; органическое сращивание власти с бизнесом, в силу которого нахождение во власти нередко чиновниками рассматривается как условие для своего незаконного бизнеса и обогащения; декларативность закрепленных в Основном законе положений о
правовом государстве: верховенстве закона, разделении власти, гарантированности прав и свобод граждан, взаимной ответственности государства и личности; отсутствие независимой судебной системы и эффективной, политически не ангажированной правоохранительной системы; отсутствие развитой политической системы с конкурирующими политическими партиями и другие. Совершенно очевидно, что чем эффективнее общественность влияет на решение этих проблем, тем заметнее ее роль в обеспечении национальной безопасности.
Надо отметить, что на законодательном уровне участие институтов гражданского общества в обеспечении национальной безопасности закреплено, хотя и без надлежащих эффективных механизмов его реализации. Во всех актах, закрепляющих государственную политику в этой области, отмечается, что осуществление мер по противодействию угрозам национальной безопасности предусматривается во взаимодействии с институтами гражданского общества (например, пп. 20, 31, 52, 59, 61, 65, 77 и др. Национальной стратегии...) [11].
За последние годы в России были сформированы механизмы участия общественности в решении государственных задач, в т. ч. и в данной сфере, но, как уже нами отмечалось, пока что нельзя признать их работу отвечающей потребностям практики [12]. На федеральном, окружном (применительно к федеральным округам), региональном и местном уровнях созданы общественные представительные органы: общественная палата, общественные советы при органах власти, общественные советы муниципальных образований. Нельзя преувеличивать, но нельзя и недооценивать роль и значение этих структур в решении обозначенных выше проблем. Хотя их создание и было продиктовано усилившимся противостоянием власти и общества, желанием несколько «выпустить пар» и создать перед мировым и национальным сообществом видимость гражданского участия в решении вопросов управления, сегодня очевидна необходимость реального расширения полномочий общественных палат и общественных советов, особенно по вопросам осуществления общественного контроля и осуществления национальной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и правоприменительной практики.
Выводы
Таким образом, в результате исследования проводимой государственной политики по обеспечению общественной безопасности и противодействию экстремизму и терроризму в регионе Северного Кавказа было выявлено, что отсутствует её связь с социальными факторами, влекущими недовольство и социальную напряженность в обществе. При этом действующий правовой механизм государственной политики скорее направлен на устранение последствий, нежели чем на обеспечение противодействия экстремизму и терроризму. При этом в большей части борьба ведется не с экстремизмом и терроризмом как наиболее опасными антиобщественными явлениями, а с экстремистами и террористами, которые нередко сами стали жертвами сложившейся в нашей стране негативной социальной ситуации. Поэтому назрела необходимость создания государственной и общественной системы раннего выявления и предупреждения социальных конфликтов. Ее задача - осуществление мониторинга и прогноза развития конфликтов как потенциальных угроз безопасности обществу и государству. В этих целях необходимо ещё на ранних стадиях развития конфликтных ситуаций принимать более эффективные государственно-правовые меры во взаимодействии с институтами гражданского общества, способные устранить основные причины и условия, благодаря ко-
торым недовольство людей может перерасти в устойчивые экстремистские взгляды, а в ряде случаев и в террористические проявления.
Литература
1. Результаты Интернет-опроса о деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Республики Дагестан в сфере обеспечения безопасности // [Электронный ресурс: http://nadzor.e-dag.ru/poll/default/view.html?id=5]. Дата обращения: 15.02.2015, 18:45 мск.
2. Комплексная программа противодействия экстремизму и терроризму в Республике Дагестан на 2012-2016 годы: утверждена постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 декабря 2011 г. № 528.
3. В Москве прошло заседание Национального антитеррористического комитета// [Электронный ресурс: http://nac.gov.ru/nakmessage/2014/10/14/.html]. Дата обращения: 10.01.2015, 20:10 мск.
4. Послание (отчет) Главы Республики Дагестан Народному Собранию Республики Дагестан от 15 января 2015 г. - Махачкала, 2015.
5. Борьба с боевиками в Дагестане // [Электронный ресурс: http: tass.ru/proisshestviya/1796739]. Дата обращения: 24.01.2015, 16:15 мск.
6. Лебедев С.А. Методы научного познания: учебное пособие. - М.: Альфа-М: ИНФРА-М, 2014. - С. 4.
7. Торшин А.П. Меры по противодействию терроризму и экстремизму должны осуществляться одновременно в самых различных сферах // Парламентская газета. -2014. - 15 окт.
8. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009).
9. Лекция «Национальная безопасность Российской Федерации». //http://gendocs.ru/v26067.
10. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 п. 6; О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г.
11. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
12. Муртазалиев А.М. Проблемы эффективности Конституции как правовой основы экологической политики России // Вестник ДГУ. - 2014. - Вып. 2. - С. 5-10; Муртазалиев А.М. Теоретико-правовые проблемы взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2012. - № 2. - С. 5-9.
Поступила в редакцию 13 ноября 2014 г.
UDC 340
Theoretical and legal problems of increasing the efficiency of public safety policies
A.M. Murtazaliev
Dagestan State University, Russia, 367001, Makhachkala, M. Gadzhiev st., 43 a; amus-lim@mail.ru
The issues of public security and combating extremism and terrorism are the most relevant for the North Caucasus region of Russia and Dagestan in particular. With this in mind, the article analyzes the theoretical problems of increasing the efficiency of state policy in this sphere. The analysis of the basic elements of public policy has shown that it is necessary for the state policy, legislation and law enforcement practice to lay more emphasis on the factors determining the level of social tension in society.
Keywords: public policy, public security, combating extremism and terrorism.
Received 13 November, 2014
