CC BY
115
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2018. № 1 (20)
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
НАД НОТАРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В РОССИИ
© Т. А. Уварова
Уварова Татьяна Андреевна
магистрант 1 года обучения
Самарский филиал
Московского городского
педагогического
университета
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются особенности и специфика контроля в сфере нотариальной леятель-ности. Автором анализируется леятельность отлель-ных тосуларственных органов, осуществляющих контроль за нотариальными органами, вносятся некоторые прелложения по расширению тосуларственных полномочий в указанной сфере.
Ключевые слова: нотариат, нотариус, контрольные функции, нотариальные акты.
Необходимость существования в Российской Федерации контрольно-надзорной деятельности государственных органов обусловливается социальным назначением государства, направленностью на достижение государственных целей и целей общества. A.B. Петров и А.Е. Епифанов определяют контроль как процесс, направленный на обеспечение достижения системой поставленных целей и состоящий из следующих элементов: установление стандартов деятельности системы, соизмерение достигнутых результатов с ожидаемыми; корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты значительно отличаются от установленных стандартов1. Вместе с тем контроль предполагает и деятельность государственных органов, направленную поддержание соблюдения законности.
Согласно ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конститу-
1 Петров А. В., Епифанов А. Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36—49.
цией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Тем самым предопределяется публично-правовой статус органов нотариата. Указанные функции требуют наличия порядка взаимодействия между органами государственной власти и профессиональным сообществом нотариусов. Указанный нормативный акт также предполагает необходимость существования нотариальных палат как профессиональных объединений, основанных на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Положения Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П также касаются определения публично-правового статуса нотариусов, и публично-правовое значение придается нотариальным палатам, что проявляется в осуществлении контроля за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей. Нотариальные палаты субъектов Российской Федерации наделены правом обращения в суд с ходатайствами или представлениями о лишении нотариусов права нотариальной деятельности за нарушения законодательства (в силу ст.ст. 12, 17 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате). В указанном Постановлении Конституцион-ного Суда РФ особое внимание обращается на то, что для организации нотариальных палат неприемлем принцип добровольности, который характерен для членства в других объединениях, создающихся только на основе общности интересов граждан.
Сегодня существуют дискуссии касательно разграничения контрольных полномочий между соответствующими органами. Основы законодательства РФ о нотариате устанавливают конкретные виды контроля, а именно контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, а также нотариусами, занимающимися частной практикой; судебный контроль за совершением нотариальных действий; контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Подобное разграничение полномочий является довольно условным, т. к. на практике как государственные органы, так и нотариальные палаты наделены смешанными полномочиями.
Л. Ю. Михеева в своей работе обращает внимание на необходимость сбалансированного сочетания саморегулирования и государственного контроля в силу уникального правового положения нотариальных палат, установление специального правового регулирования, поскольку нотариальные палаты способны не только организовывать деятельность нотариусов, но в то же время эффективно контролировать и оказывать поддержку2.
По мнению С. В. Смирнова, Т. Г. Калиниченко и В. А. Бочковенко, в целях осуществления качественной проверки работы нотариусов проверяющий должен обладать необходимыми знаниями и подготовкой, а этим требованиям могут отвечать лишь нотариусы; «профессионала должны проверять профес-
2 Михеева Л. Ю. Реформа российского нотариата: основные идеи // Актуальные проблемы частного права : сб. статей к юбилею Павла Владимировича Крашенинникова. М., 2014.
сионалы, что сегодня и происходит»3. Ученые также обращают в своем исследовании внимание на то, что отсутствие в законе критериев разграничения предмета профессионального контроля влечет такую ситуацию, когда членам комиссии приходится «судить своего коллегу — другого нотариуса, т. к. при проведении проверок одними нотариусами дается правовая оценка нотариальных действий, совершенных другим нотариусом». Тем самым наблюдается смешение профессионального и судебного видов контроля в силу того, что правильность совершения определенных нотариальных действий осуществляется только судом.
В то же время Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (с изм. на 09.04.2018 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»4 на Министерство юстиции Российской Федерации возлагаются функции по осуществлению надзора и контроля в сфере нотариата, в том числе посредством издания документов нормативного характера единолично либо совместно с Федеральной нотариальной палатой. При этом указанные положения исходя из буквального толкования действующего законодательства Российской Федерации распространяются только на государственный нотариат. Противоположная ситуация наблюдается на практике.
Довольно часто официальные позиции Федеральной нотариальной палаты Российской Федерации принимают форму методических рекомендаций либо писем. Например, в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2014 г. изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации5 в части правового регулирования юридических лиц, Федеральной нотариальной палатой было опубликовано Пособие по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии6. В данном пособии устанавливаются общие правила совершения нотариальных действий по удостоверению решений собраний, в том числе указаны случаи, при которых нотариус не может удостоверять решения собраний. Подобные разъяснения имеют неоднозначную природу. Формально законодатель не наделяет данные документы обязательной юридической силой, но нотариусы придерживаются толкований Федеральной нотариальной палаты в целях поддержания единообразия правоприменительной практики. Одновременно применение указанных рекомендаций нотариусами в своей практической деятельности противоречит положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (с изм. на 29.05.2017 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства
3 Смирнов С. В., Калиниченко Т. Г., Бочковенко В. А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. 2011. № 9. С. 32—36.
4 СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
5 Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
6 Письмо ФНП от 1 сентября 2014 г. № 2405/03-16-3 «О направлении пособия по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии» // СПС «КонсультантПлюс».
Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»7. Согласно этому Указу нормативные правовые акты, которые затрагивают права и интересы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации и публикации в установленном законом порядке.
Длительный период времени Министерством юстиции РФ не разрабатывались и не издавались нормативные правовые акты, которые были бы посвящены вопросам осуществления контроля и надзора в сфере нотариата, а также издание которых непосредственно предусмотрено положениями Основ законодательства РФ о нотариате. Наблюдалась только тенденция по признанию Министерством юстиции РФ утратившими силу отдельных инструкций и положений, регламентировавших практическую деятельность органов нотариата. Но в 20142016 годах был издан ряд приказов, в том числе совместно с Федеральной нотариальной палатой, в целях реализации положений, предусмотренных главами VII и УП.1 Основ законодательства РФ о нотариате8.
Сведения о нотариате направляются государственными нотариальными конторами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации в адрес главных управлений, управлениям Минюста России по субъектам Российской Федерации. Главные управления, управления Минюста России по субъектам Российской Федерации передают сведения Департаменту организации и контроля Минюста России.
Тем самым наблюдается расширение государственного вмешательства в деятельность нотариальных палат РФ, но в связи с тем, что нормативные правовые акты издаются совместно Минюстом России и Федеральной нота-риальной палатой, данный контроль приобретает характер скрытого. Практи-ческая значимость указанного порядка не вызывает сомнений в связи с предоставлением заинтересованным лицам возможности в достаточно краткий срок узнать необходимую информацию в объеме, определенном ст. 34.4 Основ (например, узнать, у какого нотариуса открыто то или иное наследственное дело).
Полагаю, эффективное государственное регулирование возможно не только при наличии контрольных полномочий у государственных органов, но и при определенной правовой регламентации отдельных аспектов нотариальной деятельности. Сторонником необходимости государственного контроля по отношению к нотариальной деятельности и придания особого статуса нотариальным палатам является О. В. Романовская9. По мнению указанного
7 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 2017. № 23. Ст. 3310.
8 Приказ Минюста России от 22 января 2016 г. № 13 «Об утверждении Порядка проведения территориальными органами Минюста России проверки совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений или главами местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления муниципальных районов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 12; Приказ Минюста России от 17 июня 2014 г. № 134 (с изм. на 28.04.2017 г.) «Об утверждении Формы предоставления отчетности о функционировании реестров единой информационной системы нотариата» // Российская газета. 2014. 20 июня // СПС «КонсультантПлюс».
9 Романовская О. В. К дискуссии о будущем нотариата. С. 40—44.
автора, совершенствование норм, регулирующих вопросы нотариата, не следует ограничивать установлением только государственного контроля. Нотариальные палаты должны быть интегрированы в систему государственного управления. Негосударственным организациям следует выполнять функции органов государственной власти.
Г. Г. Черемных, напротив, опровергает необходимость наделения нотариальных палат государственными полномочиями, обращая внимание на то, что правила, регламентирующие порядок и правила совершения отдельных видов нотариальных действий, не могут определяться нотариальным сообществом самостоятельно, а должны устанавливаться только уполномоченными на то государственными органами. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы нотариата относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ученый настаивает на необходимости существования в Российской Федерации государственного контроля, который бы осуществлялся судебными органами, органами юстиции, нотариальными палатами субъектов Российской Федерации, но при наличии конкретного законодательного определения пределов контроля для каждого из указанных контролирующих органов.
Имеются и противники введения института государственного контроля над органами нотариата независимо от того, кто будет уполномочен на осуществление контрольный функций. По мнению нотариуса г. Москвы А. В. Са-фонова10, в случае внесения изменений в законодательство о нотариате, нотариусы могут подвергнуться проверкам со стороны соответствующей региональной нотариальной палаты, Управления юстиции, Федеральной нотариальной палаты, Министерства юстиции РФ последовательно, причем основанием будет заявление какого-нибудь гражданина. Любая из указанных четырех организаций будет вправе приостановить деятельность соответствующего нотариуса, но ответственности за причиненный ущерб законодательством не предусмотрено. Исходя из логики существующих проектов, направленных на изменение законодательства о нотариате, любая из указанных контролирующих организаций имеет право инициировать проверку любого аспекта нотариальной деятельности. При реализации контрольных полномочий территориальный орган Министерства юстиции РФ приобретает статус вышестоящего органа по отношению к нотариальной палате.
Подводя итог вышесказанному, отмечу, что формирование института государственного контроля в Российской Федерации необходимо. Нерешенным остается вопрос о предмете контроля и пределах его осуществления. Государственные органы должны быть наделены контрольным полномочиями по отношению не только к государственному нотариату, но и к частному. Министерство юстиции Российской Федерации должно обладать полномочиями на совместное издание с Федеральной нотариальной палатой нормативных правовых актов, которые основываются именно на анализе и обобщении правоприменительной и судебной практики, что будет способствовать организации профессионального контроля над деятельностью органов нотариата.
10 Сафонов А. В. Будущее за нами // Нотариус. 2012. № 6. С. 26.
Возможно делегирование нотариальным палатам таких государственных полномочий, как контроль профессиональных обязанностей нотариусов. Разработке подлежат и стандарты по осуществлению контроля.
Считаю необходимым согласиться с мнением Г. Г. Черемных о том, что в связи с развитием в нашем государстве гражданско-правовых отношений Федеральной нотариальной палате, во взаимодействии с Министерством юстиции РФ, следует сосредоточиться на создании для нотариусов необходимой нормативной базы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
2. Приказ Минюста России от 17 июня 2014 г. № 134 (с изм. на 28.04.2017 г.) «Об утверждении Формы предоставления отчетности о функционировании реестров единой информационной системы нотариата» // Российская газета. 2014. 20 июня // СПС «КонсультантПлюс»
3. Приказ Минюста России от 22 января 2016 г. № 13 «Об утверждении Порядка проведения территориальными органами Минюста России проверки совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений или главами местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления муниципальных районов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 12;
4. СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
5. СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 2017. № 23. Ст. 3310.
6. Письмо ФНП от 1 сентября 2014 г. № 2405/03-16-3 «О направлении пособия по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Михеева Л. Ю. Реформа российского нотариата: основные идеи // Актуальные проблемы частного права : сб. статей к юбилею Павла Владимировича Крашенинникова. Москва, 2014
8. Петров А. В., Епифанов А. Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36—49.
9. Романовская О. В. К дискуссии о будущем нотариата. Москва : Изд. группа «Юрист», 2013. С. 40—44.
10. Сафонов А. В. Будущее за нами // Нотариус. 2012. № 6. С. 26.
11. Смирнов С. В., Калиниченко Т. Г., Бочковенко В. А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. 2011. № 9. С. 32—36.
PROBLEMS OF EFFECTIVE STATE CONTROL OVER NOTARY BODIES
IN RUSSIA
T. Uvarova
The article discusses the features and specifics of control in the field of notarial activities. The author analyzes the activities of individual state bodies exercising control over the notarial bodies, makes some proposals for the expansion of state powers in this area. Key words: notary, notary, control functions, notarial acts.
