CC BY
98ЭКОНОМИКА, СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ
И.В. Смирнова, доктор экономических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;
Э.В. Коровин, доктор экономических наук, доцент; А.С. Смирнов, доктор технических наук, профессор. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Рассматриваются актуальные проблемы управления государственным имуществом Российской Федерации на основе анализа структуры имущества по формам собственности и видам государственных активов, предложено определение понятия «экономическая безопасность управления государственным имуществом», выявлены проблемы и угрозы экономической безопасности управления государственным имуществом, предложены основные направления нейтрализации угроз экономической безопасности управления государственным имуществом.
Ключевые слова: государственная собственность, экономическая безопасность управления государственным имуществом, управление государственным имуществом
SAFETY PROBLEMS OF MANADGEMENT OF STATE PROPERTY I.V. Smirnova; E.V. Korovin; A.S. Smirnov.
Saint-Petersburg university of State fire service of EMERCOM of Russia
The current problems of the management of state property of the Russian Federation are considered on the basis of an analysis of the structure of property by the forms of property and types of state assets, the definition of «economic security» is proposed management of state property, identified problems and threats to the economic security of the management of state property, proposed the main areas to neutralize threats to the economic security of the state administration Property.
Keywords: state property, economic security of state property management, management of state property
В основе экономических отношений лежат отношения собственности, поэтому роль государства в экономике в значительной степени зависит от того, какое место занимает государственная собственность в имущественных отношениях и их развитии.
Таким образом, государственная собственность как важнейшая социально-экономическая категория должна рассматриваться как инструмент государственного регулирования экономики и как средство обеспечения экономической безопасности страны. При этом необходимо исследование способов сохранения государственной собственности для эффективного выполнения государством своих функций.
Сегодня преобразования в имущественной сфере экономики должны быть направлены не только и не столько на формальное сокращение объема государственной
собственности, сколько на обеспечение эффективности ее использования. Главной движущей силой этих преобразований могут и должны стать ограничения противоречащим действующему законодательству целям использования государственной собственности, в том числе ее использования в преступных интересах граждан или сообществ.
В российской экономике сегодня в количественном отношении, то есть по количеству предприятий и организаций, значительно преобладает частная собственность (табл. 1).
Таблица 1. Распределение предприятий и организаций по формам собственности, % к итогу [1]
Предприятия по формам собственности 2016 г. 2018 г.
Государственная 4,9 4,7
Муниципальная 10,2 10,3
Частная 76,5 75,7
Собственность общественных и религиозных организаций (объединений) 5,2 5,5
Прочие формы собственности, включая смешанную российскую собственность государственных корпораций, иностранную, совместную российскую и иностранную 3,1 3,8
Однако достоверно оценить объем и долю в экономике Российской Федерации государственного сектора непросто, и мнения ученых об этом отличаются.
Так, по мнению специалистов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), к государственному сектору следует относить все компании с государственной долей более 10 %.
Ученые Института прикладных экономических исследований РАНХиГС в своем анализе доли государственного участия в ВВП Российской Федерации основываются на трех ее составляющих: доли компаний с государственным участием (КГУ), доли сектора государственного управления (СГУ), а также доли ВВП, формируемой государственными унитарными предприятиями (ГУП).
Общая доля государственного сектора в ВВП, включая доли КГУ, ГУП и СГУ, выросла с 31,2 % в 2000 г. до 43,8 % в 2017 г. Основной вклад в рост размера государственного сектора вносят КГУ. Их доля в ВВП, по консервативной оценке, выросла с 20 % в 2000 г. до 28,7 % в 2017 г. Доля СГУ за тот же период повысилась примерно в два раза - с 7,1 до 13,7 %. Доля ГУП, наоборот, сократилась - с 4,1 до 1,6 % [2].
Рост государственного сектора в некоторой степени связан с ухудшением экономической обстановки в России: замечено, что рост государственного сектора на 1 % пункт сопровождается снижением темпов роста ВВП на 0,5 % пункта [2].
Долю государственного сектора в экономике можно оценить и с помощью показателя рыночной стоимости государственных компаний в процентах от общей стоимости акций всех компаний государства на фондовом рынке. В Российской Федерации в 2015 г. этот показатель по сравнению с другими странами был одним из самих высоких - 46,2 %. Средний уровень без Китая по 39 странам составил 4 % [3] (табл. 2).
Таблица 2. Компании с государственным участием в отдельных странах на конец 2015 г. [4]
Страна Количество Стоимость, млн долл. Доля от стоимости публичных обществ в стране, %
Китай 51 341 29 201 357,0
Венгрия 370 9 52,0
Индия 270 339 22,0
Франция 51 77 3,7
Великобритания 16 115 3,0
Еще один способ измерить долю государственного сектора в экономике - по выручке компаний с государственным участием. В Российской Федерации эта доля без учета участия бюджетных учреждений составила около 40 %. Но этот показатель имеет значительный разброс по видам экономической деятельности.
В частности, в четырех отраслях экономики, к которым относятся добыча полезных ископаемых, финансы, энергетика, транспорт, доля государства в общем объеме выручки по ста крупнейшим компаниям составила около 50 %. Необходимо подчеркнуть, что эти сто крупнейших компаний четырех отраслей обеспечивают более 30 % выручки всех компаний Российской Федерации (табл. 3). Такое соотношение говорит об общем высоком уровне государственного участия в экономике.
При этом отметим, что в этом показателе не учтен бюджетный сектор учреждений, а доля государства в компаниях отраслей промышленности и связи также высока.
Таблица 3. Отраслевая структура компаний в зависимости от объемов выручки и степень
участия государства [3]
Сектор Степень участия государства (доля выручки госкомпаний в выручке топ-100 компаний отрасли)
Транспорт 83,0 %
Энергетика 70,9 %
Добыча полезных ископаемых 70,0 %
Финансы и страхование 46,8 %
Коммунальное хозяйство 31,9 %
Машиностроение, автомобилестроение 30,9 %
Информатизация и связь, медиа 22,7 %
Строительство и стройматериалы 18,4 %
Коммерческая недвижимость 15,9 %
Образование* 11,8 %
Здравоохранение* 11,5 %
Химическая промышленность 9,3 %
Консультационные, юридические и прочие услуги, охрана 8,5 %
Гостиничные услуги и общественное питание 6,7 %
Прочее** 4,9 %
Металлургия, металлоизделия и добыча металлических руд 4,4 %
Культура, искусство, спорт, лотереи* 3,5 %
Фармацевтика 2,6 %
Лес и деревообрабатывающая промышленность 1,3 %
Торговля 1,1 %
Агропромышленный комплекс и пищевая промышленность 1,0 %
Легкая промышленность 0,7 %
* без учета сектора бюджетных учреждений; ** включая некорректные общероссийские классификаторы видов экономической деятельности, фактически относящиеся к иным группам
Такое доминирование государства как собственника в секторах со значительной долей добавленной стоимости, например атомная и космическая промышленность, оборонное производство, приводит к ограничению в полном объеме научно-технического потенциала этих отраслей и возможностей их инновационного рыночного развития.
Таким образом, не существует универсального правила формирования доли государственного сектора в экономике. Но в каждой отрасли должны существовать стимулы как для производства продукции глубокой переработки и высокой долей добавленной стоимости, так и стимулы для развития частной инициативы.
Однако развитие конкуренции и частной инициативы как инструмент снижения давления на экономику государственного сектора - это важнейшее условие экономического развития.
Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» относит активное содействие развитию конкуренции к приоритетным направлениям деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Кроме того, сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках, является основополагающим принципом государственной политики по развитию конкуренции [5].
Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 был утвержден первый документ, направленный на повышение эффективности управления государственным имуществом, - Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В преамбуле этого документа было заявлено, что «Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны, ... ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью» [6].
Как видно, задача сокращения государственного участия в экономике была поставлена еще в 1999 г., однако за 15 лет достичь целей, заявленных в Концепции, так и не удалось. Об этом свидетельствует появление в 2014 г. государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (Программа), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 327 (в ред. от 29 марта 2019 г.) [7].
Для достижения главной цели Программы «.предлагается обеспечить решение задачи по определению целевого назначения, оптимального состава и структуры федерального имущества. Решение указанной задачи обеспечивается посредством . определения целевой функции управления объектом федерального имущества, исходя из презумпции, что все объекты федерального имущества, за исключением тех, которые определены как необходимые для достижения задач и стратегических интересов Российской Федерации, подлежат разгосударствлению.» [7].
В Программе запланировано ежегодное сокращение количества акционерных обществ с государственным участием и федеральных государственных унитарных предприятий (табл. 4).
Таблица 4. Индикаторы государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» [7]
Наименование показателя (индикатора) Значения показателей
2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
план. факт. план. факт. план. факт. (план.) (план.) (план.) (план.)
Процент ежегодного
сокращения количества
акционерных обществ с государственным 12 12 6 20,9 5 14,6 6 9 10 11
участием по отношению
к предыдущему году
Процент ежегодного
сокращения количества федеральных государственных 13 12 15 9,7 20 22,2 13 14 15 16
унитарных предприятии
по отношению
к предыдущему году
Однако за период действия Программы общее количество унитарных предприятий сокращалось гораздо меньшими темпами, чем предусмотрено в Программе (табл. 5).
Таблица 5. Количество унитарных предприятий в Российской Федерации, тыс. шт. [4]
Показатель 2005 г. 2010 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г.
Общее количество унитарных предприятий (сокращение по сравнению с предыдущим периодом, %) 15 14 23 21 (8,7) 19 (9,5) 17 (10,5)
Действующие унитарные предприятия 18 16 13 12
Таким образом, очевидна угроза невыполнения целей программы до 2021 г., а также риски, связанные с неэффективным управлением государственным имуществом. Возникающие в связи с этим экономические угрозы приводят к необходимости исследования понятия «экономическая безопасность управления государственным имуществом» и выявления проблем в этой сфере.
Авторы предлагают рассматривать экономическую безопасность управления государственным имуществом как важную часть экономической безопасности государства.
Понятие «экономическая безопасность» сформулировано в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208, и представляет собой «состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации» [8].
Приведенное определение позволяет сформулировать понятие экономической безопасности управления государственным имуществом как состояние защищенности имущественного комплекса государства от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечивается наилучшее и наиболее эффективное его использование, подразумевающее:
- обеспечение эффективного управления, целевого использования и сохранности государственного имущества;
- формирование единообразных, понятных и прозрачных процедур вовлечения объектов государственной собственности в оборот и максимизация их доходности;
- создание условий по недопущению коррупционных проявлений при управлении государственной собственностью и потери контроля;
- формирование единообразных правил оказания имущественной поддержки при управлении объектами государственной собственности.
Возникновение угроз экономической безопасности управления государственным имуществом обусловлено следующими проблемами в имущественной сфере государства:
- наличие избыточных объектов государственной собственности, что связано с дополнительными затратами на их содержание, приводит к наличию упущенной выгоды и дополнительным коррупционным рискам;
- отсутствие закрепленных за каждым объектом государственной собственности целей управления, связанных с выполнением функций государственного управления;
- государство находится в состоянии противоречия, выступая, с одной стороны, как основной регулятор экономики и законодатель, а с другой стороны, как собственник в капитале компаний, что способствует ограничению справедливой конкуренции, сдерживает развитие частной инициативы и нарушает принцип равенства компаний перед законом;
- участие государства в капитале публичных компаний приводит к снижению эффективности их деятельности из-за государственных преференций в виде финансовой поддержки и административного ресурса;
- компании с государственным участием отличаются такими недостатками корпоративного управления, как избыточная закрытость, недостаточная защита интересов акционеров;
- сохранение противостояния государственных и личных интересов при управлении государственным имуществом способствует:
а) бесконтрольности, непрозрачности и усложнению управления государственным имуществом;
б) незаконному выводу объектов государственной собственности в сферу частного бизнеса отдельных заинтересованных в этом лиц;
в) присвоению доходов от использования государственного имущества и от коммерческой деятельности подконтрольных унитарных предприятий и акционерных обществ;
г) находясь в сговоре с теми, кто стремится приобрести высоколиквидную государственную собственность, приватизировать такую собственность по заниженным ценам;
- вызванный санкционным давлением дефицит финансовых ресурсов приводит к дальнейшему расширению государственных корпораций, особенно в банковской сфере, что еще больше увеличивает долю государства в экономике.
Очевидно, что описанные выше ключевые проблемы и вызываемые ими угрозы экономической безопасности управления государственным имуществом предполагают реализацию стратегии разгосударствления, закрепленную в государственной программе Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», а также повышение эффективности остающегося в собственности государства имущества.
К основным направлениям нейтрализации угроз экономической безопасности в имущественной сфере государства можно отнести следующие:
- интенсивное сокращение избыточного государственного имущества и совершенствование управления имуществом, необходимым для реализации государственных функций и задач развития экономики (стратегические предприятия), что будет способствовать стимулированию конкуренции и росту экономической эффективности;
- для оставшихся объектов федеральной, региональной и муниципальной собственности необходимо:
а) закрепление за каждым из них соответствующим нормативным документом целевой функции;
б) разработка плана по достижению целевой функции, включающего меры стимулирования и контроля его выполнения;
в) учитывая, что в 2019 г. в Российской Федерации существует 5 000 недействующих унитарных предприятий (табл. 5), необходим упрощенный порядок ликвидации таких предприятий.
Для компаний, оставшихся в собственности государства (стратегические предприятия), необходимо:
- публично обосновать целесообразность участия государства в его капитале, сформулировать цели и задачи государства, которые могут быть решены только с использованием этого имущества;
- провести преобразования акционерных обществ с госучастием, обеспечив их публичность и биржевые котировки акций;
- снизить уровень участия государства в капитале компаний до 50 % плюс одна
акция;
- отменить специальное право «золотая акция»;
- ввести ограничения создания компаниями с государственным участием предприятий в отраслях экономики с развитым частным сектором, а также запрет на приобретение ими непрофильных активов;
- осуществлять контроль выполнения требований по продаже компаниями с государственным участием непрофильных активов;
- запретить приватизацию дочерних компаний, если у материнской компании доля государства превышает 25 %;
- запретить приобретение акций частных компаний для госкорпораций и компаний с государственным капиталом, превышающим 50 %;
- развивать концессионные инструменты инвестирования в сектор государственных бюджетных учреждений в сферах здравоохранения и образования;
- исключить из экономического оборота такую организационно-правовую форму как государственные унитарные предприятия в течение двух-трех лет с преобразованием их в акционерные общества и передачей соответствующего имущества в собственность АО;
- установить исключительно целевой характер инвестирования в государственные предприятия и учреждения с жестким контролем за использованием средств и изъятием имущества в случае нецелевого использования инвестиций.
Литература
1. Росстат. URL: https://burstat.gks.ru/storage/mediabank/ege2018_14.pdf (дата обращения: 21.02.2020).
2. Соловьева О. Долю государства в экономике оценили по-новому. URL: http://www.ng.ru/economics/2018-12-26/4_7474_gossektor.html (дата обращения: 09.11.2019).
3. Эффективное управление государственной собственностью в 2018-2024 гг. и до 2035 г. // Центр стратегических разработок. URL: https://www.csr.ru/issledovaniya/ gossektor-ekonomiki-inertsiya-ili-effektivnost/ (дата обращения: 09.11.2019).
4. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). URL: http://bujet.ru/ article/377053.php (дата обращения: 09.11.2019).
5. Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции: Указ Президента Рос. Федерации от 21 дек. 2017 г. № 618. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_285796/ (дата обращения: 09.11.2019).
6. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_24377/ (дата обращения: 09.11.2019).
7. Управление федеральным имуществом: Государственная программа Рос. Федерации. URL: http://docs.cntd.ru/document/499091754/ (дата обращения: 21.02.2020).
8. Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года: Указ Президента Рос. Федерации от 13 мая 2017 г. № 208. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_216629/ (дата обращения: 09.11.2019).
References
1. Rosstat. URL: https://burstat.gks.ru/storage/mediabank/ege2018_14.pdf (data obrashcheniya: 21.02.2020).
2. Solov'eva O. Dolyu gosudarstva v ekonomike ocenili po-novomu. URL: http://www.ng.ru/economics/2018-12-26/4_7474_gossektor.html (data obrashcheniya: 09.11.2019).
3. Effektivnoe upravlenie gosudarstvennoj sobstvennost'yu v 2018-2024 gg. i do 2035 g. // Centr strategicheskih razrabotok. URL: https://www.csr.ru/issledovaniya/ gossektor-ekonomiki-inertsiya-ili-effektivnost/ (data obrashcheniya: 09.11.2019).
4. Analiticheskij centr pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii, po dannym Organizacii ekonomicheskogo sotrudnichestva i razvitiya (OESR). URL: http://bujet.ru/article/377053.php (data obrashcheniya: 09.11.2019).
5. Ob osnovnyh napravleniyah gosudarstvennoj politiki po razvitiyu konkurencii: Ukaz Prezidenta Ros. Federacii ot 21 dek. 2017 g. № 618. URL: http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_285796/ (data obrashcheniya: 09.11.2019).
6. Koncepciya upravleniya gosudarstvennym imushchestvom i privatizacii v Rossijskoj Federacii. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_24377/ (data obrashcheniya: 09.11.2019).
7. Upravlenie federal'nym imushchestvom: Gosudarstvennaya programma Ros. Federacii. URL: http://docs.cntd.ru/document/499091754 (data obrashcheniya: 21.02.2020).
8. Strategiya ekonomicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii do 2030 goda: Ukaz Prezidenta Ros. Federacii ot 13 maya 2017 g. № 208. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_216629/ (data obrashcheniya: 09.11.2019).
