CC BY
294
[email protected] Дмитрий Анатольевич Янин,
аспирант кафедры национальной экономики и государственного и муниципального управления, Саратовский социально-экономический институт (филиал) УДК 338.24 ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИИ
Активная трансформация имущественных отношений в свете формирования цивилизованных рыночных отношений в России требует усиления применения системного подхода к управлению государственным имуществом. В статье рассматриваются ключевые элементы существующей системы управления государственным имуществом, обосновывается их состав и специфика взаимосвязей. Целью исследования является выявление особенностей функционирования указанной системы и направлений повышения его эффективности. Представлены взгляды на характер отдельных компонентов системы, раскрываются основные свойства системы управления государственным имуществом, указываются определенные недостатки ее функционирования. В результате проведенного исследования, на основе интерпретации статистических данных, мнений экспертов выявлены противоречивые тенденции в процессе управления государственным имуществом, снижающие вероятность достижения главной цели системы - повышения эффективности управления государственным имуществом. Методологической основой исследования стали сравнительный анализ, системный, статистический и причинно-следственный подход.
В статье делается вывод о сложносоставном и активном характере системы управления государственным имуществом, наличии проблем ее функционирования, противоречии управленческих процессов. Все это требует совершенствования системы, в том числе с помощью проведения тщательного анализа ее текущего функционирования и определения путей улучшения системы, уточнения классификации ее элементов для дальнейшей разработки надежных механизмов управления системой государственного имущества.
Ключевые слова: управление имуществом, государственное имущество, система управления, приватизация, элементы системы.
D.A. Yanin
SYSTEM OF PUBLIC PROPERTY MANAGEMENT IN RUSSIA
The paper shows that active transformation of property relations in the light of establishing civilized market relations in Russia increasingly requires systematic approach to the management of state property. The paper discusses key elements of the existing system of state property management and reveals their composition and correlation. The study aims to determine the characteristics of the current systems and ways of increasing its efficiency. The author presents his views on the nature of individual components of the system, reveals basic characteristics of the state property management system, and identifies its shortcomings. The research based on the interpretation of statistical data and expert opinion reveals contradictory tendencies in the management of state property that reduce the likelihood of achieving the main goal of the system that is raising efficiency of the management of state property. The methodology of the study is based on comparative analysis, systematic, statistical and causal approaches.
The paper concludes that the nature of state property management system is very complex; there are operating problems and conflict of management processes. All of this requires improving the system, including by conducting a thorough analysis of its current performance and identifying ways to improve the system and streamline the classification of its elements for further development of reliable mechanisms of the state property management system.
Keywords: property management, state assets, management system, privatization, system elements.
Исследование роли государства в экономике, соотношения государственного регулирования имущественных отношений и рыночных механизмов их саморегулирования представляет значительный интерес. Государство выступает в качестве владельца значительной части инфраструктуры, обеспечивающей функционирование национальной экономики, что предполагает непрерывное совершенствование управления государственным имуществом. Это, в свою очередь, порождает широкий спектр взглядов на режимы функциониро-
вания имущества, принадлежащего государству. Рыночные реформы в российской экономике инициировали важные процессы, фундаментально меняющие представление о роли государства в экономической сфере. Особое значение в контексте экономических реформ приобрела приватизация государственного имущества, реализация и итоги которой до сих пор не имеют однозначной оценки.
В этих условиях важно изучать систему управления государственным имуществом с точки зрения входящих
в нее элементов и взаимосвязей между ними. Большое значение имеет и выявление особенностей функционирования этой системы в России, служащих индикаторами эффективности государственной экономической политики, в частности, в сфере управления имуществом.
Для любой системы управления характерно наличие двух больших взаимосвязанных подсистем: управляющей и управляемой. В рамках системы управления происходит процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на определенные экономические отношения как объект управления с целью приведения их в качественно новое состояние и достижения главной цели. Опираясь на общетеоретический подход к системе (по Л. фон Берталанфи) как комплексу взаимодействующих компонентов [2, с. 20-37], а также совокупности элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом и со средой [3, с. 23-82], следует определить наиболее существенные элементы системы управления государственным имуществом и основные взаимосвязи между ее компонентами.
В качестве субъектов управляющего воздействия в рамках системы управления государственным имуществом выступают органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ. Непосредственное управление реализуют, в частности, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальные подразделения, региональные органы исполнительной власти, имеющие полномочия по управления имуществом. Особое место занимает Росимущество, осуществляющее полномочия собственника в отношении государственного имущества совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, реализуя так называемый «принцип двух ключей». Субъекты непосредственного воздействия оказывают прямое оперативное влияние на формирование и преобразование объектов государственного имущества.
Субъекты управления воздействуют на объект (имущественные отношения) посредством законов и подзаконных актов, устанавливающих правила функционирования системы государственного имущества (в первую очередь Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и иные акты). Совокупность норм, регулирующих систему управления государственным имуществом, достаточно подвижна, что обусловливает необходимость своевременной и активной реакции элементов, составляющих систему.
Границы управляемой подсистемы нуждаются в своем определении в соответствии с требованиями системного подхода. Государственной собственностью в Российской Федерации в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ признают имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находя-
щиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации.
Вышеуказанные определения позволяют говорить о значительной сложности структуры государственного имущества. Исходя из положений действующего законодательства, целей и задач программно-плановых документов в сфере управления государственным имуществом и сложившейся практики, к государственному имуществу можно отнести: во-первых, имущество государственных коммерческих и некоммерческих организаций; во-вторых, имущество, входящее в состав государственной казны. Эти виды имущества составляют отдельные подсистемы в рамках всей системы.
Система государственных коммерческих и некоммерческих организаций представлена учреждениями и унитарными предприятиями. В составе унитарных предприятий выделяют как федеральные и региональные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, так и федеральные и региональные казенные предприятия, которые основаны на праве оперативного управления. Основанные на праве оперативного управления учреждения, в свою очередь, подразделяются на автономные, бюджетные и казенные.
Важное место в системе управления государственным имуществом занимает казна. Среди ученых нет единого мнения относительно состава ее элементов. Составными частями казны признаются земельные, водные ресурсы, недра, драгоценные металлы, объекты культурного наследия и иные объекты. Государственная казна формируется из элементов, являющихся нераспределенным имуществом, и средствами, принадлежащими государству. Российский экономист Д.Л. Комягин обосновывает, что сегодня имеет место уникальная ситуация, когда под единственной дефиницией «казна» объединяются несоединимые отношения и понятия, что бюджет, не являясь имуществом, в состав казны входить не может [6]. Другой российский ученый С.Г. Еремин выносит за рамки казны значительную часть имущества, исключая из нее земельные, водные, биологические и иные ресурсы, госкорпорации, акции предприятий [5]. По мнению же ученых Н.А. Абдуллаева и Ю.Н. Максимова, в состав казны, помимо всего прочего, следует включать также государственные казенные предприятия, а саму казну разделить на два вида: имущественную и финансовую [1, с. 38-41].
Гражданское законодательство достаточно расплывчато формулирует понятие казны, по этой причине оно может толковаться достаточно широко и остается дискуссионным. Представляется целесообразным включение в состав государственной казны бюджета и пакетов акций (доли государства в уставном капитале) обществ. Однако позволим себе не согласиться с включением в ее состав казенных предприятий, поскольку в этом случае значительная часть государственного имущества будет избыточно отождествляться с государственной казной. Подобная ситуация не способствует лучшему пониманию процесса функционирования системы госу-
дарственного имущества и выработке эффективных подходов к его управлению.
Сама величина и структура государственного имущества в современной российской экономике весьма динамичны и разнородны. По состоянию на 2014 г., в федеральной собственности находилось более 1 618 тыс. объектов, среди которых 269 689 земельных участков, 642 069 зданий, сооружений и объектов незавершенного строительства, 183 892 жилых и нежилых помещения, 9 962 воздушных и морских судна (в том числе судна внутреннего плавания), 13 космических объектов, 491 494 объекта движимого имущества (стоимость более 500 тыс. руб.), 1 850 долей в праве общей долевой собственности, 17 049 объектов движимого имущества (стоимость менее 500 тыс. руб.), а также 2 049 пакетов акций и долей [10].
Согласно данным МВФ, на середину 2014 г. на государственный сектор в российской экономике приходилось более 70% ВВП; государственные компании при этом формировали около 29% ВВП [11]. Экономический блок Правительства РФ оценивает долю госсектора в экономике на уровне 50%, ставя задачу форсированного сокращения этой доли до 25% к 2018 г. [13].
В целях снижения доли государства в экономике вся совокупность государственного имущества подвергается непрерывным преобразованиям. В частности, в настоящее время продолжается реализация масштабной программы приватизации. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 27.11.2010 г. № 2102-р в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2011-2013 гг. было включено 298 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), из которых были преобразованы в открытые акционерные общества для последующей приватизации в этот период 182 ФГУП [12]. Распоряжением Правительства РФ от 01.07.2013 г. № 1111-р в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг. было включено еще 535 ФГУП. И если по состоянию на 1 января 2010 г. Российская Федерация являлась собственником имущества 3517 ФГУП, акционером 2950 акционерных обществ (АО), то на 1 января
2014 г. - собственником имущества только 1181 ФГУП, акционером 2113 АО и ООО [12].
В рамках приватизационного процесса в зависимости от доли государства в уставных капиталах обществ в 2012 г. были проданы акции (доли государства) 265 обществ, в 2013 г. - 148 обществ, а в 2014 г. - 108 обществ (рис. 1).
В отраслевой структуре Программы приватизации на 2014-2016 гг. среди хозяйственных обществ (981 шт.) наибольшую долю составляют предприятия вспомогательной и дополнительной транспортной деятельности (12,7%), сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства (11%), научных исследований и разработок (9,9%), оборонно-промышленного комплекса (8%). По итогам 2014 г. из 981 общества было продано 108 (11%) [12].
Как можно убедиться, масштабы и состав государственного имущества весьма обширны, характеризуются большим числом элементов разных видов, различной отраслевой принадлежностью и определенным набором параметров (например, долей участия государства в капитале).
Систему управления государственным имуществом следует признать сложной системой, поскольку она состоит из элементов разных типов, между которыми существуют разнородные связи [8, с. 89]. Поскольку границы системы являются открытыми и она вступает в активные взаимодействия с внешней средой, то ее можно считать также активной открытой системой.
В рамках применения системного подхода, как методологии познания, к управлению государственным имуществом, можно выделить, во-первых, прямую связь (управляющее воздействие субъекта управления на имущественные отношения), во-вторых, положительную либо отрицательную обратную связь (реакция управляемой подсистемы). Положительная обратная связь усиливает выходной сигнал, активизируя тенденции изменения определенных параметров системы; отрицательная, напротив, противодействует инициируемым воздействиям, делая систему более стабильной и устойчивой к изменениям. Обратная связь позволяет оценить реакцию объекта на оказываемое воздействие и скор-
300
н Е
и н о о
Ii
ю о о № н о
0
1 =
£
250
200
150
100
50
Доля участия государства в уставном капитале обществ:
И менее 25%
Н от 25% до 50% минус 1 акция
■ от 50% до 100% минус 1 акция
0 100%
2012
2013
2014
0
Рис. 1. Структура состоявшихся в 2012-2014 гг. продаж акций (долей в уставных капиталах) хозяйственных обществ, включенных в Программу приватизации [12]
ректировать характер оказываемого воздействия в целях достижения желаемого результата.
Система управления государственным имуществом испытывает воздействие факторов внешней (социально-экономические, политические и иные) и внутренней (ресурсы, управленческий персонал, система учета и иные) среды.
Как и любая система, она обладает рядом свойств, определяющих ее сущность и позволяющих говорить о ней как о сформированной структуре. В литературе встречаются различные подходы к классификации, выделению свойств системы. Обозначим некоторые из них.
В первую очередь, система управления государственным имуществом характеризуется свойством целостности. Для понимания данного свойства исследователи теории систем В.Н. Волкова и А. А. Денисов акцентируют внимание на том, что, во-первых, свойства системы (Оз) не являются простой суммой свойств составляющих ее элементов ^¡) : Оз £ ХП =1 Ц, т.е., по сути, речь идет о свойстве синергичности; во-вторых, свойства системы как целого зависят от свойств составляющих ее элементов (Оз = ^¡)); в-третьих, элементы объединенной системы, как правило, утрачивают часть своих свойств, присущих им как полностью самостоятельным элементам вне системы [4, с. 59]. Целостность, как результат взаимодействия элементов системы, проявляется в устойчивом развитии системы, ее способности противостоять разрушительным внешним и внутренним воздействиям и связана с той целью, ради которой система была создана.
Системе управления государственным имуществом свойственна структурность, поскольку функционирование, поведение всей системы обусловлено не только особенностями составляющих ее элементов, но и особенностями ее структуры, которая первична по отношению к отдельным элементам. Важное в этой связи свойство первичности целого по отношению к части позволяет системе быть более устойчивой и противостоять негативным сигналам.
Спецификой системы является иерархичность, выраженная в соподчиненности элементов, распадающихся на подсистемы более низкого порядка. В рамках целой системы управления государственным имуществом существует многообразие управленческих структур на различных подуровнях, начиная с федеральных органов власти до административного персонала конкретного имущественного объекта.
Для системы управления государственным имуществом характерно свойство ограниченности, связанное с ее отделением от внешней среды установленными границами. Ограниченность системы позволяет говорить о ней как о самостоятельной структуре с собственным поведением и закономерностями развития.
Взаимосвязь со средой является еще одним свойством системы управления государственным имуществом. Данное свойство позволяет системе проявлять и формировать свои особенности в процессе взаимодействия со средой. Именно такое взаимодействие позволяет системе испытывать на себе различные воздействия, реагируя на них и выявляя специфичные для системы свойства. Являясь открытой, система управления государственным имуществом постоянно испытывает воздействие со стороны системы экономических от-
ношений в целом, формирующихся в пределах конкретного государства, или международных отношений.
Важным свойством системы необходимо признать ее целенаправленность, связанную с наличием системообразующей цели. В качестве общесистемной цели функционирования системы управления государственным имуществом следует обозначить повышение эффективности использования государственного имущества для обеспечения успешной жизнедеятельности населения страны, эффективного решения вопросов государственного значения.
Повышение эффективности функционирования системы управления государственным имуществом и решение имеющихся проблем является одной из важнейших задач в национальной экономике. Подобная позиция была подтверждена принятием Постановления Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом"».
Программа акцентирует свое внимание на решении ряда проблем системы управления государственным (федеральным) имуществом, снижающих ее эффективность, таких как: отсутствие целевого назначения объектов государственного имущества (т.е. отсутствие однозначно определенной цели управления имущественным объектом, а также несоответствие целей управления объектами целям государства в отношении соответствующих активов); слабая (практически отсутствующая) ориентированность приватизации на привлечение инвестиций в отчуждаемые объекты; неэффективность управления государственными активами; наличие системных проблем управления персоналом и процессами.
Экономические власти также признают, что существующий менеджмент и акционеры не проявляют необходимой заинтересованности в выходе Российской Федерации из уставного капитала обществ, где она является акционером. Среди негативных последствий подобной ситуации выделяют, например, процесс отчуждения (либо обременения) активов обществ, которые наиболее ликвидны, а также вывод в аффилированные структуры определенных видов хозяйственной деятельности, которые являются в наибольшей степени доходными. Еще одно негативное следствие связано с образованием сомнительной кредиторской либо дебиторской задолженности [12].
Необходимо также отметить наличие некоторой управленческой дихотомии: с одной стороны, в официальных отчетных документах на данный момент констатируется нерешенность указанных проблем, которые продолжают усугублять ситуацию в сфере управления государственным имуществом, с другой - официально ставится задача форсированного уменьшения доли государственного имущества, госсектора экономики в целом, увеличения средних темпов сокращения количества организаций с государственным участием и средних темпов сокращения имущества казны Российской Федерации (при наличии неопределенности подхода к ее составу) (рис. 2). В итоге создается ситуация, при которой существующий комплекс проблем углубляется, автоматически распространяясь на отчуждаемое в установленной правительством перспективе государственное имущество. Учитывая всю сложность состава государ-
Рис. 2. Средние темпы сокращения государственного имущества (планируемые) [10]
25 20 15 10 5 0
„3 7
1 3
2013
2014
2015
14
10
2016
14
17
2017
15
21
2018
■ Средние темпы сокращения количества организаций с
государственным участием, % □ Средние темпы сокращения имущества казны Российской Федерации, %
ственного имущества, многообразие связей и воздействий, можно прийти к выводу о наличии значительных рисков достижения общесистемной цели.
Одновременно с этим необходимо подчеркнуть, что и само уменьшение доли государственного имущества отстает от запланированных темпов. Так, в 2014 г. средний темп сокращения количества организаций с государственным участием составил 7,5% при запланированном показателе 13% [10].
Таким образом, система управления государственным имуществом характеризуется сложным составом, динамичной средой функционирования, наличием типичных системных признаков и особенностей и напрямую влияет на весь спектр организационных и правовых механизмов, охватывая значительное количество отраслей народного хозяйства. Сложность данной системы связана с наличием большого числа объектов, находящихся как на территории страны, так и за ее пределами и охватывающих самые разнообразные направления - от объектов социальной сферы до крупнейших предприятий военно-промышленного комплекса. В конечном итоге результаты деятельности системы управления государственным имуществом влияют на развитие человеческого капитала, определяют параметры функционирования важнейших сфер жизни общества.
Существующие проблемы системы управления государственным имуществом, связанные с недостаточной определенностью состава, статуса ее элементов (например, государственной казны), противоречивыми тенденциями управления системой имущественных отношений, разнонаправленными процессами трансформации государственного имущества, переменной эффективностью управления, не способствуют приведению системы в состояние, при котором должны достигаться цели государственной экономической политики. Решение всего комплекса возникающих проблем должно быть связано с глубокой теоретической проработкой экономической стратегии, пониманием места и роли государства как крупного участника и потенциально эффективного администратора ресурсов в экономике, отходом от концепции, при которой государство априори считается «неэффективным менеджером».
Повышение эффективности управления государственным имуществом требует системного подхода к рассмотрению и решению проблем, возникающих в процессе реализации целей и задач системы. Наиболее рациональный путь эффективного управления государственным имуществом должен заключаться в предварительной выработке и апробировании надежных механизмов решения существующих проблем системы управления государственным имуществом и только затем их последующей активизации в русле конкретных процессов (приватизации, национализации и иных). Это невозможно без четкого понимания места, состава и количества элементов системы управления государственным имуществом и путей достижения общесистемной цели.
1. Абдуллаев Н.А., Максимов Ю.Н. Новые организационные формы и механизмы управления государственным имуществом // Вестник Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2009. № 1.
2. Берталанфи Л. История и статус общей теории систем. М.: Наука, 1973.
3. Берталанфи Л. Общая теория систем: критический обзор. М.: Прогресс, 1969.
4. Волкова В.Н. Теория систем: учеб. пособие / В.Н. Волкова, А.А. Денисов. М.: Высш. шк., 2006.
5. Еремин С.Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учеб. пособие. М., 2014.
6. Комягин Д.Л. Государственная казна: значение, генезис понятия и классификация входящих в нее элементов // Казанский экономический вестник. 2014. № 3 (11).
7. Марков В.К. Системный подход к управлению корпорациями в российской экономике // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2008. № 5 (24).
8. Сурмин Ю.П. Теория систем и системный анализ: учеб. пособие. К.: МАУП, 2003.
9. Чудинов С.А. Управление муниципальной собственностью: проблемы и пути совершенствования // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2013. № 2 (46).
10. URL: http://programs.gov.ru/Portal/programs/passport/40.
11. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2480928.
12. URL: http://www.rosim.ru/about/reports/performance/.
13. URL: http://www.vestifinance.ru/articles/37939.
