CC BY
96
УДК 342.951 ББК 67.401.031
DOI 10.24412/2073-0454-2021-4-249-253 © Хадисов Г.Х., Ильясов М.-С.З., 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАДЕРЖАНИЯ
Газиявдибир Хадисович Хадисов, начальник кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: hadisov65@mail.ru
Магомет-Сали Зелимханович Ильясов, кандидат юридических наук, доцент (123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1, издательство «Юнити-Дана») E-mail: mag3363@yandex.ru
Рецензент: профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент Д.Н. Шурухнова
Аннотация. Исследуется природа административного задержания как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, анализируются дискуссионные вопросы правового регулирования, формулируются предложения о возможных изменениях отдельных норм законодательства в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: административное задержание, срок административного задержания, основание административного задержания, права и обязанности, военнослужащий.
PROBLEMATIC ISSUES OF LEGISLATIVE REGULATION OF ADMINISTRATIVE DETENTION
Gaziyavdibir Kh. Khadisov, Head of the Department of Administrative Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika
Volgina, d. 12)
E-mail: hadisov65@mail.ru
Mohammed-Sali Z. Ilyasov, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor (123298, Moscow, ul. Irina Levchenko, d. 1, Unity-Dana Publishing House) E-mail: mag3363@yandex.ru
Reviewer: Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor D.N. Shurukhnova
Abstract. The article examines the nature of administrative detention as a measure to ensure the proceedings in cases of administrative offenses, analyzes the controversial issues of legal regulation, and formulates proposals for possible changes to certain legal norms in this area.
Keywords: administrative detention, term of administrative detention, grounds for administrative detention, rights and obligations, military personnel.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Хадисов Г.Х., Ильясов М.-С.З. Проблемные вопросы законодательного регулирования административного задержания. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(4):249-253.
Конституция Российской Федерации (ст. 22) фиксирует право каждого на личную неприкосновенность. Указанное естественное право, как неотъемлемая часть правового статуса личности, провозглашено не только в российском праве, но и в общепризнанных принципах и нормах международного права. Наделяя
людей правом неприкосновенности личности, закон в то же время возлагает на государственные органы в ряде случаев обязанность применять меры принуждения, что продиктовано интересами всего общества.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) регла-
ментирует определенные меры административного принуждения, направленные на ограничение права на личную неприкосновенность и свободу передвижения, среди которых можно выделить административное задержание. Задержание затрагивает честь и достоинство гражданина, что обусловливает необходимость четкого нормативного правового регулирования оснований и порядка производства задержания. Но единого правового акта, который бы устанавливал всевозможные основания, сроки, исчерпывающий перечень должностных лиц и органов, которым предоставлено право производить задержание, правовое положение лиц, подвергнутых задержанию, и основные правила применения этой меры, к сожалению, нет.
Стоит подчеркнуть, что действующие отечественные нормы административного законодательства, регламентирующие вопросы административного задержания, в первую очередь КоАП РФ, нуждаются в реформировании, поскольку они имеют определенные противоречия и законодательные пробелы в этой части.
Прежде всего, стоит отметить, что довольно противоречивым характером обладает легальная дефиниция административного задержания, поскольку в ней данная мера определяется как кратковременное ограничение свободы физического лица.
Действительно, КоАП РФ устанавливает возможность использования административного задержания сроком до 48 часов. При этом важно подчеркнуть, что с точки зрения Конституционного суда Российской Федерации (далее — КС РФ) максимальный срок административного задержания должен иметь место только в ситуации, когда есть достаточные основания рассматривать его как необходимый и соразмерный для обеспечения производства по определенному делу об административном правонарушении, за осуществление которого может назначаться административное наказание в виде административного ареста1. Соответственно, КС РФ указывается, что не в каждой ситуации может иметь место продление срока административного задержания до 48 часов, а в преобладающем количестве ситуаций данный срок не может превышать трех часов. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч.1 ст. 31 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» граждане, нарушившие правила комендантского часа... задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удосто-
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 № 9-П // Российская газета. 2009. 3 июля.
веряющих личность, — до выяснения их личности, но не более, чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя», а согласно п.п. 12 п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» «.срок задержания граждан не может превышать 30 суток».
Вследствие сказанного достаточно интересным представляется мнение Л.Л. Попова, который трактует административное задержание как принудительное, как правило, кратковременное ограничение свободы действий и передвижения физического лица, осуществившего административное правонарушение, используемое для пресечения или прекращения неправомерного поведения, являющегося административным правонарушением, в тех ситуациях, при которых не осталось иных мер административного воздействия в отношении правонарушителя [1, с. 305].
Некоторые правоведы полагают, что целью реализации института административного задержания выступает пресечение длящегося противоправного посягательства, которое признается административным правонарушением. В частности, А.И. Стахов подчеркивает, что основанием использования института административного задержания выступает существование достаточных данных считать, что физическое лицо продолжит неправомерное поведение и будет уклоняться от административной ответственности, предусмотренной нормами отечественного административного законодательства [5, с. 58].
Мельниченко В.В. убежден в том, что административное задержание физического лица, осуществившего административное правонарушение, помогает персонифицировать его и оформить все процессуальные документы, которые требуются для привлечения его к административной ответственности. При этом данная особенность обеспечительной функции, реализуемой мерами административного пресечения, имеет факультативный, вспомогательный характер, а главной функцией выступает пресечение неправомерного посягательства [3, с. 75]. На сегодняшний день административное задержание используется в отношении физического лица, которое ранее уже подверглось доставлению, и, значит, пресекательная функция в большей степени соответствует природе института доставления. Установление факта совершения административного правонарушения в данного рода условиях можно считать ненужным, поскольку этот факт уже был установлен в рамках реализации процедуры доставления.
Исходя из изложенного, мы солидарны с позици-
ей Пивоварова Д.В., который предлагает переформулировать фразу «при выявлении административных правонарушений», имеющую место в п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, на словесную конструкцию «в отношении лиц, доставленных в связи с совершением административных правонарушений»1.
В настоящее время одним из проблемных аспектов использования административного задержания является законодательное регулирование оснований реализации данной меры. На это обращается внимание и в юридической литературе [2, с. 122].
Анализ ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ позволяет констатировать, что любое физическое лицо, совершившее административное правонарушение и доставленное в отдел полиции, может подвергнуться процедуре административного задержания, так как необходимость в обеспечении правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении может появиться почти в любой ситуации. В этой связи не совсем понятно, почему потребность в реализации данного рода действий появляется только в исключительных ситуациях и какое значение законодатель вложил в понятие «исключительные случаи». Вследствие этого должностные лица, обладающие правом осуществлять административное задержание, вынуждены при реализации указанной процедуры исходить из своих субъективных знаний, навыков, что, безусловно, негативным образом сказывается на соблюдении принципа объективности при использовании административного задержания.
Необходимо заметить, что институт, аналогичный административному задержанию, предусмотрен уголовно-процессуальным законодательством. При этом, в отличие от административного законодательства, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее — УПК РФ)2 в ст. 91 устанавливаются конкретные, точно сформулированные юридические основания для реализации процедуры задержания в отношении физического лица, подозреваемого в совершении преступления:
• когда данное физическое лицо было застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения;
1 Пивоваров Д.В. Административное задержание как мера обеспечения производства, применяемая сотрудниками полиции. https://yandex. ru/turbo/wiselawyer.ru/s/poleznoe/79855-administrativnoe -zaderzhanie-mera-obespecheniya-proizvodstva-primenyaemaya-sotrudnikami (дата обращения 19.02.2021).
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
• когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление;
• когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления.
Представляется целесообразным и в ситуации с административным задержанием детализировать юридические основания, при которых данная мера может использоваться. В частности, предлагаем изложить ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ в следующей редакции: «Административное задержание.. .может быть применено при наличии одного из следующих оснований:
1) для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении, если иными способами затруднительно или невозможно достичь правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении;
2) для установления личности физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения и составления необходимых процессуальных документов, а также, если данное лицо не имеет постоянного места жительства;
3) при наличии достаточных данных полагать, что физическое лицо продолжит неправомерное поведение и будет уклоняться от административной ответственности».
Следующим вопросом, требующим решения является проблема по реализации правила, сконструированного в ч. 5 ст. 27.3 КоАП РФ. В частности, нередко полицейские достаточно формально подходят к реализации данного правила: не разъяснив административные права и обязанности физическому лицу, подвергшемуся административному задержанию, они почти автоматически вносят соответствующую запись в протокол о том, что все административные права и обязанности разъяснены. Однако, в правоприменительной деятельности нередко физическим лицам, подвергшимся административному задержанию, никакие права и обязанности сотрудниками органов внутренних дел не разъясняются [4, с. 22]. Считаем, что во многом данной негативной тенденции способствует то, что в административном законодательстве не сформулирован конкретный перечень административных прав и обязанностей физических лиц, подвергшихся процедуре административного задержания. Думается, что с целью соблюдения прав и свобод физического лица, подвергнутого административному задержанию, целесообразно предусмотреть в законодательстве правило
о собственноручном внесении в протокол об административном задержании записи о том, что все административные права и обязанности были разъяснены и об обязательном предоставлении копии протокола задержанному лицу. В частности, возможно изложить: ч. 5 ст. 27.3 КоАП РФ в следующей редакции: «...5) задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем задержанный собственноручно делает запись в протоколе об административном задержании»; ч. 2 ст. 27.4 «.копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу».
Анализ КоАП РФ позволяет говорить, что в нем закреплено право задержанного лица на информирование в кратчайший срок о своем задержании родственников, администрации по месту работы (учебы), а также защитника (ч. 3 ст. 27.3. КоАП РФ). Иные административные права и обязанности физических лиц, подвергшихся процедуре административного задержания, национальным законодателем в КоАП РФ не установлены. Также нерешенным остается вопрос о том, является ли в случае просьбы задержанного обязанностью для должностного лица уведомить иных лиц, которые не являются родственниками, например, совместно проживающих (или совместно не проживающих) партнеров, друзей, и др. лиц, которые могли бы оказать содействие задержанному. Думается, что в этом вопросе КоАП РФ требует коррекции — уведомление о задержании не должно ограничиваться только указанными в комментируемой статье категориями лиц, необходимо осуществлять уведомление любого лица, которое будет названо задержанным.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции), в отличие от КоАП РФ, права физических лиц, подвергшихся процедуре административного задержания, регламентирует более детальным образом (ч. 3 ст. 14 Закона о полиции). Полагаем, что из Закона о полиции в КоАП РФ целесообразно перенести все права лиц, подвергшихся административному задержанию, в частности право на получение правовой помощи, на услуги переводчика, на отказ от дачи объяснения по делу об административном правонарушении. Исходя из анализа нормативных правовых актов различной юридической силы в рассматриваемой сфере мы приходим к выводу, что в них содержатся права данной категории лиц. Думается, для удобства при реализации норм права участниками административно-правовых отношений права и обязанности необходимо объединить в одной статье КоАП РФ, главы, посвященной мерам обеспечения производства по делам об административных право-
нарушениях, что будет способствовать правовой защищенности задержанных лиц.
Помимо этого, национальному законодателю необходимо предусмотреть в КоАП РФ и обязанности лиц, подвергнутых административному задержанию, например: выполнять законные распоряжения уполномоченных должностных лиц; соблюдать режим содержания, предусмотренный для задержанных лиц и др.
Рассматривая проблемные аспекты применения административного задержания, мы не можем не обратить внимания на вопрос, касающийся возможности административного задержания лиц, имеющих юридический статус военнослужащих, поскольку в действующем законодательстве можно увидеть разные точки зрения на этот счет.
Закон о полиции устанавливает право сотрудников полиции производить задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления и которые имеют юридический статус военнослужащих. В КоАП РФ указанный вопрос национальным законодателем решается по-другому. В частности, согласно ч. 4.1 ст. 27.3 КоАП РФ об административном задержании лица, имеющего юридический статус военнослужащего, или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительным образом информируется военная полиция Вооруженных Сил РФ или воинская часть, в которой данное лицо, подвергшееся административному задержанию, проходит военную службу (военные сборы).
Следовательно, можно констатировать несоответствие Закона о полиции КоАП РФ в части решения вопроса о возможности административного задержания лиц, имеющих юридический статус военнослужащих. В этой связи возникает вопрос о том, нормы какого законодательного акта нужно применять сотрудникам полиции — КоАП РФ или Закон о полиции. Представляется, что сотрудники полиции в большинстве случаев примут решение в пользу второго, поскольку именно Закон о полиции выступает специальным нормативным правовым актом для их служебной деятельности.
По нашему мнению, устранить указанное несоответствие можно посредством внесения изменений в п. 6 ч. 2 ст. 14 Закона о полиции. В частности, предлагаем изложить данную нормативно-правовую норму в следующей редакции: «.военнослужащих и граждан Российской Федерации, призванных на военные сборы, совершивших административные правонарушения или подозреваемых в совершении преступлений, — до передачи их военной полиции, военным патрулям, командирам воинских частей или военным комиссарам».
Следует заметить, что указанные предлагаемые нововведения смогут способствовать не только совершенствованию положений действующего административного законодательства, но также и исключить в целом двоякое толкование отдельно взятых законодательных положений. К сожалению, многие спорные вопросы рассматриваемой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не нашли должного отражения в Проекте «Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1.
Литература
1. Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Статут, 2016.
2. Дугенец А.С. Административно-юрисдикци-онный процесс. М., 2017.
3. Мельниченко В.В. Процессуальный режим ад-
1 https://regulation.gov.ru/projects#npa=102945 (дата обращения 19.02.2021).
министративного задержания // Юридическая наука. 2018. № 5.
4. Решетник Ю.Ф. К вопросу о правовом обеспечении применения административного задержания // Административное право и процесс. 2007. № 5.
5. Стахов А.И. Административная ответственность. М.: Статут, 2017.
References
1. Administrative law: textbook / edited by Yu.M. Kozlov, L.L. Popov. M.: Statute, 2016.
2. Dugenets A.S. Administrative-jurisdictional process. M., 2017.
3. Melnichenko V.V. Procedural regime of administrative detention // Yuridicheskaya nauka. 2018. № 5.
4. Reshetnik Yu.F. On the issue of legal support for the use of administrative detention // Administrative law and process. 2007. No. 5.
5. Stakhov A.I. Administrative responsibility. Moscow: Statute, 2017.
Административное право
-гагагаЕгаггагаггггашнгаггаггашггашшг
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Административное право. Под ред. А.П. Шергина, О.В. Зиборова, В.И. Кайнова. Учеб. пособие. 471 с. Гриф МУМЦ "Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки. Гриф МНИЦ Судебной экспертизы и исследований.
Раскрыто содержание и показано развитие основных институтов административного права в Российской Федерации. С использованием новейших актов действующего российского законодательства рассмотрены правовые основы исполнительной власти, государственного управления в социально-экономической и административно-политической сфере, административной ответственности. Особенностью пособия является включение в его содержание анализа актуальных проблем регулирования административно-правовых отношений.
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов.
