CC BY
9Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 21 (60), № 1. 2008 г. С. 329-334.
УДК 343.163
Цакадзе Н.Ч.
ПРОБЛЕМИ НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ I ЗАСТОСУВАННЯМ ЗАКОН1В (ЗАГАЛЬНИЙ НАГЛЯД) В УКРА1Н1
Автор розглядае дiяльнiсть оргашв прокуратури. У статп розглядасться проблема загального нагляду прокуратури. Межi прокурорського нагляду щшьно пов'язаш з такими засобами правового регулювання як: позитивш зобов'язання, доз-воли, заборони, котрим вщповщно кореспондують форми реалiзацil права.
Ключовi слова: прокуратура, функцп прокуратури, загальний нагляд, предмет та об'ект прокурорського нагляду.
Дiяльнiсть оргашв прокуратури, як i iнших структур, проходить в умовах здшснення соцiально-економiчних i полiтико-правових реформ в Украш. Суттеве значення для дiяльностi прокуратури мае Конститущя Украши положення роздшу VII , яка зберегла прокуратуру як централiзовану систему та визначила И функцп на перспективу i на перехiдний перiод — до стабшзаци соцiально-економiчноl i полггично1 ситуацп в державi [5].
Однiею з проблем, яка мае теоретичне i практичне значення для повноцшного функцдавання i визначення правового статусу прокуратури е функщя загального нагляду, тому що ця функцiя прокуратури чинною Конститущею Украши залиши-лася лише на И Перехщний перiод.
Цей нагляд функщонуе i до сьогодш. Науковi та правовi спроби виршити цю проблему бажаного результату не отримали. Не вдалося створити правовi та оргашзацшш умови для виконання ще1 функци iншими органами. Ця проблема загострюеться у зв'язку iз вимогами привести дiяльнiсть прокуратури у вщповщнють iз Конституцiею та мiжнародними зобов'язаннями Укра1ни, що викликае потребу у поглибленому науковому пошуку шляхiв реформування в iнтересах суспiльства i держави.
Саме тому в цш статтi ставиться за мету дослщити сутнiсть, значення, завдан-ня, межi загального нагляду та перспективи його розвитку в Украш.
В.1. Басков пов'язуе "загальний нагляд", з перюдом створення i дiяльнiстю радянсько1 прокуратури [2,113]. 1ноземш автори зазначають, що функщя загального нагляду пов'язана зi старим концептом, успадкованим вщ колишньо1 полiтико-соцiальноl системи [16,67], що цей принцип начебто було введено В.1.Леншим у двадцяп роки [8,363]. Але ще в 1889 р. про загальний нагляд писав М.В. Муравйов, прокурор Московсько1 Судово1 Палати, у змют якого включав уш сторони мiсцевого управлiння в широкому розумшш i певне коло дiяльностi усiх губернських i повггових присутствiй [10,342].
В наш час, говорячи про значення загального нагляду, як функци прокуратури, насамперед необхщно зазначити, що вш вiдiграе провщну роль в правозахиснiй дiяльностi прокуратури, особливо це стосуеться прав та законних штерешв грома-
дян, а також забезпечення законносп i правопорядку в сустльста. В полi зору npoKypopiB перебувають десятки тисяч правових актiв, що регулюють понад сорок видiв рiзних сyспiльних вiдносин [18,184]. Загальний нагляд прийнято також вважа-ти ефективним засобом раннього запобтання вчинення злочишв.
Загальний нагляд мае i свою систему конкретних завдань, що визначаються Законом "Про прокуратуру" та конкретизуються вщповщними наказами Генерального прокурора Украши.
Закон Украши "Про прокуратуру" ст. 1 зазначае, що прокуратура, здшснюе нагляд за додержанням i правильним застосуванням закошв Кабiнетом Мшс^в Украши, мiнiстерствами та iншими центральними органами виконавчо1 влади, органами державного i господарського управлшня та контролю, Радою мшю^в АРК, мюцевими Радами, ïx виконавчими органами, вшськовими частинами, полiтичними партiями, громадськими оргашзащями, масовими рухами, пiдприемствами, устано-вами i оргашзащями, незалежно вщ форм власносп, пiдпорядкованостi та належностi, посадовими особами та громадянами, дiе незалежно вщ органiв державноï влади. Наказ Генерального прокурора вщ 28 жовтня 2002 р. № 3 "Про оргашзащю роботи оргашв прокуратури у здшсненш нагляду за додержанням i застосуванням закошв" конкретизуе положення ЗУ "Про прокуратуру" ст. 1, щоб ак-ти, яю видаються всiма органами, пiдприемствами, установами, оргашзащями та посадовими особами вщповщали Конституци Украïни та чинним законам, щоб не порушувались закони про недоторканють особи, соцiально-економiчнi, полiтичнi, особистi права i свободи громадян, захист ïx чесп i гщносп, якщо законом не пере-дбачено iнший порядок захисту цих прав; щоб були додержаш вимоги закошв про економiчнi, мiжнароднi вiдносини, охорону навколишнього середовища, митну та зовнiшньоекономiчнy дiяльнiсть. Ц завдання уточнюються в названому наказi Генерального прокурора Украïни щодо конкретних територiальниx i спецiалiзованиx оргашв прокуратури та напрямiв ïx дiяльностi.
Прихильники загального нагляду прокуратури, О.М. Бандурка, О.Р. Михайлен-ко, М.1. Мичко, В.В. Сухонос, П.В. Шумський, вважають iснyючy модель прокуратури щеальною для Украши, оспорюють вс припущення про обмеження чи усунення загального нагляду, прогнозуючи негативш наслщки як для правоохорон-них оргашв, так i для суспшьства в щлому, пропонують навпаки розширити нагляд до тих меж, як були при Радянському Союзi , тобто "найвищим наглядом за точним i однаковим виконанням закошв" [1,41; 11,138;14,146; 19,10-11; 21,41]. З щею позищею погодитись важко , тому що "точне" виконання законiв шякого нагляду не потребуе, а "однакове" 1'х виконання теж неприйнятне, адже сам закон дае проспр виконавцю закошв, особливо при застосуванш санкцп. У цiй сферi дiяльностi шаблони, трафарети неприпyстимi, бо саме суспшьне життя рiзноманiтне, а не однакове. [13,33;15,3]. Застосовуючи позитивну вiдповiдальнiсть, то вона не дае шякого позитивного виршення цього питання. Визнану юридичну вщповщальнють можна нести лише за невиконання закошв, а не за ïx точне вико-нання, додержання.
Конститyцiйна функщя прокуратури Украши (ст. 121) "за додержанням закошв" визначена не зовшм правильно, бо "додержання законiв", як i " точне" ïx
333
виконання, не потребуе безпосереднього нагляду, ïx можна лише встановити шляхом нагляду, ощнки того, як закон виконуеться [13,35].
Багато чого i3 зазначених завдань виконують суди та iншi органи, яких налiчуеться в Украïнi близько сотш [17,80]. Для судiв е характерним те, що вони виршують юридичш спори, а коли спору немае, а е очевидне, явне порушення закону, то на таю порушення повинен реагувати прокурор, i в межах своïx повнова-жень усувати ri порушення i сприяти забезпеченню прав, законних iнтересiв громадян, ïx об'еднань [13,34].
На вщмшу вiд судового розгляду прокурорський нагляд е оператившшим i без-митним як для громадян, так i для юридичних ошб. Прокуратура виконуе роботу по виявленню i опротестовуванню нормативних актiв, прийнятих вказаним вище перелiком органiв виконавчоï влади, що суперечать закону. Таку ж функщю виконуе i Мшстерство юстицiï Украши, до функцш якого вiдповiдно до положення про Мшстерство юстицiï Украши, затвердженого постановою Кабiнету Мiнiстрiв Украши вщ 14 листопада 2006р. № 1577, входить проведення правово1' експертизи проекпв нормативно-правових актiв, здiйснення правово1' експертизи (пiдготовка висновкiв) щодо вщповщносп Конституцiï та законам Украши, вимогам нормо-проектувально1' теxнiки проектiв закошв, iншиx актiв законодавства, що подаються на розгляд Верховно!' Ради Украши, Президента Украши, Кабшету Мiнiстрiв Украши, а також нормативно-правових акпв Верxовноï Ради Автономноï Республiки Крим [7,158]. Практично виходить дублювання однiеï i тiеï ж функцiï двома рiзними органами держави — прокуратурою та Мшстерством юстицiï. Згiдно iз теорiею управлiння, кожний орган держави повинен виконувати тшьки свою, специфiчну функщю. Дублювання функцш створюе невизначенiсть в œ^^i i приводить до ïï розбалансованостi. Парадоксально, але факт: чим бшьше кон-трольно-наглядових установ, тим нижче рiвень законностi в краш.
Для загального нагляду прокуратури характерними е наявнють величезноï кiлькостi законодавчих норм (закони про вибори, про охорону пращ, про зброю, про економiчну експертизу, про захист прав споживачiв, про рекламу тощо) та ïx рiзноплановiсть в самостiйниx правових сфер (державне бущвництво; полiтичнi права i свободи громадян, ïx сощальш права; реалiзацiя економiчниx реформ; при-родоохоронна; адмiнiстративна дiяльнiсть то що.)
Аналiзуючи предмет прокурорського нагляду видно, що прокуратура не здшснюе нагляд за дiяльнiстю Верxовноï Ради , сущв, громадян. Поширюеться нагляд прокурора тод^ коли зазначенi вище суб'екти порушили законодавство, до прокурорiв надходили певш повiдомлення про правопорушення того чи iншого громадянина, а дiяльнiсть Президента Украши взагалi виведена з-тд прокурорського нагляду у будь-якш його формi, хоча це не зовшм вiдповiдае принципу забез-печення верховенства закону (Закону Украши "Про прокуратуру" ст. 4).
Таким чином, не тшьки предмет, а й об'ект прокурорського нагляду не без-межний.
Вчення про "предмет i об'ект прокурорського нагляду" достатньо не розроб-лене, хоча через з'ясування саме сутносп i змюту "предмета i об'екта" прокурорського нагляду можна певною мiрою визначити межi прокурорського нагляду взагалi й загального нагляду зокрема [12,176].
334
Предмет i об'ект нагляду можна знайти в самш Конституцп Украши (ст. 121), а також в Закош «Про прокуратуру» та шших законах, i3 яких видно, з чого повинен виходити прокурор в свош дiяльностi, навiщо, де, вщносно кого здiйснювати нагляд, на що i як реагувати, виявивши вщповщш правопорушення.
Прокурора щкавить передусiм поведiнка особи: '' об'ект - все те, що не е люди-на, те, на що людина впливае... Об'ект - це природа, що увшшла в контакт з дiяльнiстю людини". Таким чином, сутшсть об'екта прокурорського нагляду стано-вить поведiнка (дiяльнiсть, бездiяльнiсть, ïx результати, наслiдки) пiднаглядових суб'екпв, що мае юридичне значення [9,77].
Межi прокурорського нагляду щiльно пов'язаш з такими засобами правового регулювання, як: позитивнi зобов'язання, дозволи; заборони, котрим вщповщно ко-респондують форми реалiзацiï права (виконання, використання i додержання права). Прокурор повинен керуватися тим, що, в одних випадках, для того, аби вимоги закону не були порушеш, достатньо пасивноï поведiнки - не порушувати заборону, в шших - вщ особи вимагаеться активних дш - виконувати обов'язки, визначеш законом, або дiяти на свш розсуд, але в межах своïx прав.
Таким чином, прокурор аналiзуе, оцiнюе поведiнку, вчинки громадян, виконання службовими особами своïx обов'язюв, дiяльнiсть пiднаглядовиx суб'ектiв, оргашв. При цьому прокурор керуеться виконанням закошв в ïx широкому розумшш, до яких ми вщносимо не тшьки власне закони, а i нормативш постанови Верxовноï Ради Украши, делеговане чи санкщоноване законодавство, наприклад, нормативш Укази Президента, Декрети Кабшету Мшс^в Украïни, прийнятi в порядку надання Президенту i Уряду Верховною Радою Украши надзвичайних повно-важень. Без наявносп закошв нагляд прокурора залишаеться безпредметним [13,36].
Прокурор не здшснюе нагляд за дiяльнiстю, що не урегульована законом, а також коли ощнка та^ дiяльностi виходить за межi правових критерив, наприклад, власне виховна, педагопчна, наукова, творча тощо. Цi види дiяльностi контролю-ються iншими органами: педагопчними, науковими, xудожнiми, методичними радами, спецiалiзованими комiсiями тощо.
Критерiем, що визначае межi загального нагляду, служить правило: там, де дiе закон, повинен дiяти загальний нагляд [2,118]. Але для ощнювання прокурором акпв, що перевiряються з точки зору законносп i обrрунтованостi, юнують своï критерiï: компетенцiя особи, яка прийняла правовий акт, вщповщнють його матерiальному та процесуальному закону, а коли ршення стосуеться конкретноï життевоï ситуацiï, то необxiднi i додатковi критерiï: наявнiсть обставин, що мають юридичне значення та пщтвердження ïx фактичними даними, доказами. Хоча пщзаконш, вiдомчi акти i не входять в предмет прокурорського нагляду (накази, шструкци, ршення, вказiвки тощо), вони можуть щкавити прокурора з точки зору дотримання службовоï дисциплiни, виявлення причин i умов, що сприяють пору-шенням вимог закону. Але в будь-якому випадку неприпустимо, щоб прокуратура iз органу нагляду за виконанням, застосуванням закошв перетворювалась в iнспекторсько-перевiрочну установу. Намагання прокурора щодо того, щоб не по-рушувався закон, не означае, що вш зобов'язаний проводити його вжиття. Цим повинш займатися ri, кому даний закон адресований, чш соцiальнi стосунки регулюе.
335
Поряд з цим юнують i iншi точки зору, з якими не можна не погодитися. Наприклад, В.1. Шишкш вважае загальний нагляд "юторично безперспективним, а тому мало результативним, оскшьки при неспроможному господарському меxанiзмi шякий "нагляд", як би вш не намагався добитися додержання вимог нормативних акпв, не може нейтралiзувати або згладити ri суперечностi, якi закладено всередиш цiеï системи..." [22, 8].
З зазначеного видно, що за прокуратурою закршлений загальний нагляд, який е основною проблемою для повнощнного функщювання, визначення мюця прокуратури в ^CT^i держаних органiв та ïx функцш, оскiльки прокуратура випадае з перелшу органiв державноï влади Украши, порушуеться також закрiплений в Конституци Украïни принцип подiлу державноï влади на законодавчу, виконавчу i судову [20,151]. Не спрацьовуе i "система стримувань i противаг", оскшьки немае нагляду i контролю за самою прокуратурою, а прокуратура, здшснюючи загальний нагляд, виходить, не стоггь на однш сходинщ з шшими органами державноï влади, а тдноситься над ними. [16,144].
На думку В.Г. Гончаренко, яку ми тдтримуемо, та на противагу прихильникам „загального нагляду прокуратури" вважаемо, що прокурорський нагляд необхщно привести в рамки Конституци — дотримання закошв в оперативно-розшуковш дiяльностi, дiзнаннi, досудовому слщста, виконаннi судових рiшень, застосуваннi шших заxодiв примусового характеру. Бiльше того — прокурор мае право (i обов'язок) реагувати на порушення закошв, звертати на це увагу порушниюв та вщстоювати штереси громадянина або держави в судi [4,56], а також доповнити юнуючий перелш установчою i контрольною функщями, остання буде покладатися на прокуратуру (цшком значущими е також шформацшна, оргашзацшно-господарська i виховна функци влади). Тодi можна буде побачити, що, наприклад, Президент i прокуратура мають владш повноваження, чого не можна сказати за iснуючоï редакци ст. 6 Конституци [3,21].
Враховуючи проведення правовоï реформи, при розробленш нового проекту Закону Украши „Про прокуратуру" та внесення змш до Конституци Украши слщ звернути увагу:
— наглядова дiяльнiсть прокуратури е не тшьки специфiчною функщею, а й такою, що мае своï задачi, характеризуеться своïм родовим об'ектом i предметом нагляду, повноваженнями прокурора та правовщносинами, в як вступають прокурори, правовою формою здшснення нагляду та його правовими актами з вияв-лення можливих порушень закошв, реагування на щ порушення та ïx запобтання;
— юнуючий в Конституци перелш слщ доповнити установчою та контрольною функщями, остання буде покладатися на прокуратуру (значущими е також шформацшна, оргашзацшно-господарська i виховна функци влади);
— прокурорський нагляд необхщно привести в рамки Конституци, що дасть можливють повнощнно функщювати, визначити мюце прокуратури в œ^^i держаних оргашв та ïx функцш.
Перелш використанних джерел та лггература:
1. 1.Бандурка О.М.Прокуратура: думки про ïï реорган1зац1ю // Право Украïни - 1995. -№9.
2. Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник -М.: Юридическая лит.,1998.
336
3. Гончаренко В. Г. Концептуальт питания npaBOBOï реформи в Украш // Вюник Академiï ад-вокатури Украши, 2006. - Вип. 5.
4. Гончаренко В.Г. Шклувальник суворий, але справедливий // Украшський юрист, 2003, № 8.
5. Конститущя Укрaïни вiд 28 червня 1996. - К.: Преса Украши 1997.
6. Крилова I.I. Поняття та правовий статус aктiв прокурорського реагування// Вiсник Акaдемiï Адвокатури Украши, 2007. - Вип. 1(8).
7. Крилова I.I. 1сторичний нарис дiяльностi прокурaтури//Вiсник Акaдемiï Адвокатури Укрaïни, 2006.- Вип. 3(7).
8. Lenin V.I. Collected works, volume 33. August 1921- march 1923, Moskov Progress publishers, 1966.
9. Марксистко-Ленинская диалектика. - Кн.3. Диалектика процесса познания.-М., Форум, 1985.
10. Муравьев Н.М. Прокурорський надзор в его устройстве и деятельности.-М., 1989.
11. Михайленко О.Р. Прокуратура Украши: Шдручник. — К. : Юршком 1нтер, 2005.
12. Михайленко А.Р. Расследование преступлений: законность и обеспечение прав граждан: Учебник - К., 1999.
13. Михайленко О.Р. Проблеми нагляду за додержанням i застосуванням закошв (загальний нагляд) в Украш // Вюник Академи Адвокатури Украши, 2004. - Вип. 1.
14. Мичко М.1. Функцп та оргашзацшний устрш прокуратури. - Донецьк, 2001.
15. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - М., 1989.- № 116.
16. Прокуратура в правовом государстве. Многосоударственная встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой. Р.Ф. -М., 8-9 янв.1997 г.
17. Прокурорський нагляд в Украш: Курс лекцш // За ред. В.Т. Нора-Львгв, 2002.
18. 18 Российский прокурорский надзор: Учебник // Под ред. А.Я. Сухарева. - М., 2001.
19. Сухонос В.В. Мюце прокуратури в систем оргатв державна влади Украши, ïï розвиток та правове забезпечення гарантий дiяльностi // Право Украши, 2000, № 6.
20. Цакадзе Н.Ч. Прокуратура та ïï мюце в систем оргашв влади // Вюник Академп Адвокатури Украши, 2007. - Вип. 3(10).
21. Шумський П.В. Прокуратура — ïï мюце та роль в держaвi // Право Украши, 1997, №8.
22. Шишкш В.1. Прокуратура i правосуддя в сувереннш Укрaïнi // Право Украши, 1992, №1.
Цакадзе Н.Ч. Проблемы надзора за соблюдением и выполнением законов (общий надзор) в Украине.
Автор рассматривает деятельность органов прокуратуры. В статье рассматривается проблема общего надзора прокуратуры. Границы прокурорского надзора тесно связаны с такими средствами правового регулирования как: позитивные обязательства, разрешения, запреты, которым соответственно корреспондируют формы реализации права.
Ключевые слова: прокуратура, функции прокуратуры, общий надзор, предмет и объект прокурорского надзора.
Tsakadze N.Ch. The problem of supervision for observing and realizing law (general supervision) in Ukraine.
The author considers activity of organs of office of public prosecutor. The problem of public prosecutor's supervision is considered in this article. The borders of public prosecutor's supervision are closely binded with such methods legal regulation as the positive liabilities, permits, embargos. The definit forms of realizing of law correspond to this methods.
Key words: office of public prosecutor, functions of office of public prosecutor, general supervision, object of public prosecutor's supervision.
Над1йшла до редакцл 11.05.2008 р.
337
