CC BY
29Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 1. 2009 г. С. 116-121.
УДК 347.963
Толочко Я.М.
ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ КОНСТИТУЦ1ЙНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ
ПРОКУРАТУРИ УКРА1НИ
У науковш статп розглянут конституцшно-правовий статус прокуратуры. Зроблен висновок, що прокуратура е самостшним органом у мехашз!ш держави.
Ключовi слова: конституцшно-правовий статус, прокуратура, повноваження, органи державно! влади.
Державна влада в Укра!ш здiйснюеться на засадах й подшу на законодавчу, вико-навчу й судову (ст. 6 Конституцп Укра!ни). Це потребуе наукового осмислення ще! подiлу влади, визначення И сучасного змiсту, детального вивчення мiсця й ролi в механiзмi правово! держави контрольних i наглядових iнститутiв, зокрема й прокуратури.
Проблема визначення мiсця прокуратури в системi подiлу влади особливо гостро дискутуеться у теорп. У цен^ уваги вiтчизняних та заруб1жних вчених перiодично опиняються питання статусу оргашв прокуратури, мiсця прокуратури в систем органiв держави, функцп прокуратури, а також iншi проблеми, що стосуються прокурорсько! дiяльностi [1, с. 38]. Пов'язано це з тим, що в Конституцй Укра!ни не визначено мюце прокуратури в системi органiв державно! влади, що створюе загрозу порушення принципу подшу державно! влади. У зв'язку з необхщнютю реформування прокуратури в Укра!ш гострота цих дискусiй зросла.
Ряд автс^в наполягають на тому, що прокуратура повинна перебувати при законодавчш владi, вона е !! уповноваженим органом [2, с. 12]. Яких-небудь органiзацiйно-правових механiзмiв, що зв'язують законодавчу владу й прокуратуру, вони не називають, а, власне кажучи, як основний аргумент наводять приналежнiсть прокуратурi за Г! правовою природою функцп нагляду за додержанням законiв вщ iменi Верховно! Ради Укра!ни, хоча це не передбачено Конститущею Укра!ни. Тому, на сьогоднi вiдсутнi шдстави для вiднесення прокуратури до законодавчо! гiлки влади i визнання й спецiальним органом з реалiзацi! функцп парламентського нагляду за виконанням закошв.
Адмiнiстративно-владний характер повноважень прокурора з нагляду за додержанням закошв органами, що здшснюють оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання, досудове слiдство, а також за додержанням закошв при виконанш судових рiшень у кримiнальних справах i при застосуваннi iнших мiр примусового характеру, пов'язаних iз обмеженням особисто! свободи людини, певною мiрою сприяе формуванню у деяких вчених i практикiв поглядiв на прокуратуру як орган виконавчо! влади. На нашу думку, зазначеш функцi! прокуратури пов'язаш з тим, що прокурор е суб'ектом кримiнального переслiдування. При !х здiйсненнi прокурор безпосередньо не займаеться забезпеченням виконання законiв i пщзаконних нормативних актiв, не управляе державними справами, не приймае з щею метою управлiнських рiшень
владного характеру, тобто не мае шяко! адмшютративно! влади. Прокурорськiй дiяльностi не властива жодна характерна ознака виконавчо! влади i тому прокуратура не може бути вщнесена до виконавчо! влади.
Нажаль питання про мiсце прокуратури не знайшло свого чiткого вщображення в Концепцп реформування кримшально! юстицп Укра!ни. В. Мойсiк припускае, що така невизначенiсть концепцп може бути наслщком позицiй, зафiксованих в Програмi дiяльностi Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни (п.2.3), а саме - введення прокуратури в систему оргашв юстицп' [3, с. 8].
У цьому зв'язку не зовшм коректним е й ршення Свропейського суду з прав людини в справi «Мергт проти Укра!ни», прийняте 20 березня 2004 року. Свропейський суд у своему ршенш (п. 63), аналiзуючи роздш VII Конституцп Укра!ни, вказав, що, найiмовiрнiше, «...прокурори шд час виконання сво!х функцiй перебувають пщ наглядом владних органiв, що вiдносяться до виконавчо! галузi влади». Тобто Свропейський суд фактично визнав, що прокуратура в Укра!ш входить у систему оргашв виконавчо! влади, обгрунтовуючи це процедурою призначення Генерального прокурора Укра'ни. У рiшеннi в справi «Салов проти Укра!ни» Свропейський суд знову подтвердив цей висновок. I хоча, на наш погляд, такий висновок близький до висновкiв на кшталт «obiter dictum» (попутне сказане), однак вш мае досить суттеве значення для реформування укра!нського законодавства про прокуратуру.
По суп ж, правовий статус Генерального прокурора Укра'ни кандидат на посаду, що обшматиме, набувае тiльки пiсля затвердження його кандидатури Верховною Радою Укра'ни, а Президент лише представляе цю кандидатуру. Крiм того, звiльняе Генерального прокурора з посади за згодою Верховно! Ради Укра!ни Президент Укра'ни. Верховна Рада Укра'ни може висловити недовiру Генеральному прокурору Укра'ни, що е причиною його вщставки з посади (ч. 1 ст. 122 Конституцп Укра'ни).
Однак iнститут висловлення недовiри Генеральному прокурору Укра'ни багато в чому швелюе гарантп незалежностi прокуратури. Як наслщок - Генерального прокурора Укра'ни мають право звiльнити з посади як Президент Укра'ни, так i Верховна Рада Укра'ни. Доцiльно погодитися з Г.М. Титарчуком, що в такий споаб Генерального прокурора Укра'ни поставили у залежнiсть вiд полгтичних протистоянь i зробили дуже вразливим, аби адекватно протистояти фактам втручання у дiяльнiсть прокуратури. За своею сутшстю iнститут недовiри е формою полгтично! вiдповiдальностi Генерального прокурора Укра!ни, отож потребуе скасування [4, с. 31]. Оновлений порядок призначення й звшьнення Генерального прокурора Укра!ни дае змогу зробити систему «стримувань i противаг» ще бiльш дiевою. Важливим iнструментом ще! системи й покликана бути прокуратура як орган державно! влади.
Органи прокуратури Укра!ни являють собою едину центратзовану систему, яку очолюе Генеральний прокурор Укра!ни (п. 1 ст. 6). Якби органи та посадовi особи прокуратури були органiзацiйно «прив'язаш» до iнших державних структур (судш або органiв виконавчо! влади), то, як визнае М. В. Косюта, «... не було б шдстав ш в теоретичному, нi в практичному плат стверджувати, що прокуратура являе собою самостшну гiлку влади» [5, с. 32]. Органи прокуратури - елемент цшсно! системи оргашв державно! влади, взаемозалежний з шшими елементами системи i водночас незалежний.
117
В Укра!ш прокуратура не може вщноситися й до судово! влади. Конституцiя Укра!ни встановлюе, що правосуддя здiйснюеться тiльки судами, юрисдикцiя яких поширюеться на всi правовщносини, що виникають у державi (ст. 124). Проте у юридичнiй лiтературi наявна точка зору, прихильники яко! обгрунтовують iдею про те, що прокуратура вщноситься до судово! влади, оскшьки забезпечуе реалiзацiю вщповщних функцш судово! влади, яю поза прокурорською дiяльнiстю залишилися б декларацiями [6, с. 6-10]. Отже, прокуратура е незалежним органом у системi судово! влади, на яку у сферi кримшального процесу покладаються: кримiнальне переслщування в досудовому провадженнi та пщтримання державного обвинувачення в судi; нагляд за додержанням законiв органами, яю проводять оперативно-розшукову дiяльнiсть та досудове слщство; нагляд за додержанням закошв органами та установами, яю виконують судовi рiшення, а також застосовують заходи примусового характеру, пов'язанi з обмеженням особисто! свободи громадян.
Як справедливо зауважуе М. С. Шалумов, така щея не тiльки не грунтуеться на чинному законодавствi та положенш принципу подiлу влади, а й прямо суперечить !м [7, с. 84]. Виходячи iз функцюнального навантаження прокуратури, вона не може бути шдсистемою у системi судово! влади. Тому правий Ю. I. Крючко, вказуючи на те що йдеться про суто механiчне, формальне вщнесення прокуратури до зазначено! гшки влади [8, с. 19]. До того ж, не враховуються т обставини, що дiяльнiсть прокуратури не обмежуеться наглядом за виконанням закошв, а включае також i кримшальне переслiдування, обсяг якого за Концепщею реформування кримiнально! юстицi! Укра!ни, затверджено! Указом Президента Укра!ни вщ 8 квгтня 2008 року № 311/2008 для прокурора значно зросте. Включення в систему судово! влади прокуратури як органу кримшального переслщування в будь-яюй його формi - розслщування злочинiв, пщтримання обвинувачення в судi - зовсiм неприпустимо, оскiльки несумюне з формуванням правово! держави. Крiм того, у теорi! судова влада розумiеться як система спецiальних оргашв держави - судiв, яю розв'язують у суспiльствi в особливiй процесуальнш формi соцiальнi конфлiкти правового характеру. Зважаючи на це, жоден шший державний орган, о^м суду, не може здшснювати судову владу, а вщтак, бути !! носiем.
Справд^ прокуратура не здiйснюе анi правосуддя, аш нагляд за законнiстю дiяльностi судiв. Кiнцевою метою участi прокурора в розгщщ судом конкретних справ е забезпечення прав i законних iнтересiв окремих осiб, а також штерешв держави. Органiзацiйно органи прокуратури не входять у судову систему або в систему оргашв державно! судово! адмшютрацп, не шдлегт й не пщзвгтш цим органам. Таким чином, прокуратура не входить i не може входити до судово! влади.
Подш влади у державi - це немехашчне розмежування повноважень рiзних державних органiв. Необх1дно кожному з них надати право конституцшного контролю над iншими органами, щоб жодна галузь влади не могла тдкорити собi iншi або переступити межi !хньо! дiяльностi. До того ж, уа органи влади мають дiяти в умовах взаемного сшвробгтництва, забезпечуваного системою «стримувань i противаг». Ця система зумовлена практичною потребою так оргашзувати функцiонування органiв влади, щоб вони могли виступати стосовно один одного як цшком самостшш та рiвноправнi. Понад те, у свгтовш практицi при функцiонуваннi шстшупв держави
118
чггкого розмежування законодавчо!, виконавчо! й судово! влади не iснуe [9, с. 87]. Ц1е! обставини не заперечують i зарубiжнi вченi. Так, французький адмшютративют Р. Дра-го зазначае, що положення про практичне втiлення принципу подшу влади у чистому вигляд суперечне, тому що жоден полггичний режим його реально не здшснюе [10, с. 55].
Р. С. Болдирева також вважае, що кшькють функцiй держави зростае з розвитком сустльних вщносин, тому «.. .подш влади за схемою, запропонованою Ш. Монтеск'е, е лише окремий випадок бшьш загально! форми спiввiдношення рiзних державних структур при здiйсненнi ними едино! державно! влади» [11, с. 7]. У сучаснш державi влада мае безлiч видiв i пiдвидiв, зокрема й таких, яю не вписуються в реалi! сучасно! державностi. У цьому зв'язку виникае необхщнють у вузькоорiентованiй спецiалiзацi! органiв держави.
Можливють iснування поряд iз законодавчою, виконавчою i судовою гiлками влади ще й контрольно-наглядово! гiлки державно! влади як четверто! дослщжували Ю. М. Грошевий, Ю. В. Кореневський, В. Я. Тацш, Ю. М. Тодика, М. В. Цвк, В. С. Чiркiн та iншi вченi, яю до носi!в цiе! влади вщносять вищi органи держави, незалежнi в здшсненш сво!х функцiй, органiзацiйно вщокремлеш, надiленi специфiчними повноваженнями й сферою !хнього застосування.
Умовно В. С. Чiркiн видiляе чотири види здшснення контрольно-наглядово! влади: контроль за конституцшшстю законiв та iнших актiв (конституцшш суди, комiтети конституцiйного нагляду, конституцшш ради), нагляд за додержанням закошв (прокуратура), контроль за додержанням прав людини (омбудсмени, народнi правозахисники), фiнансовий контроль (рахунковi палати, генеральш контролери, генеральнi аудитори) [12, с. 11] .
Ми вважаемо цю точку зору найбшьш науково обгрунтованою. Здаеться, що в цей час е ва шдстави для того, щоб говорити про юнування в сучаснiй Укра!ш самостiйно! контрольно-наглядово! влади. Органи контрольно-наглядово! влади структурно не входять у жодну з конституцшно визначених гшок влади i дiють самостiйно. До таких оргашв в Укра!нi можна вщнести прокуратуру, Уповноваженого Верховно! Ради Укра!ни з прав людини, Рахункову палату. Органи контрольно-наглядово! влади мають специфiчнi правовi форми i методи контролю (нагляду) в окремих сферах д1яльносп законодавчо!, виконавчо! й судово! гшок державно! влади та ставлять за мету не допустити перевищення шшою гiлкою влади сво!х повноважень.
Вчеш, якi визнають об'ективне юнування державних оргашв, що не вщносяться до жодно! з трьох гшок влади, заявляють про цю систему, як про систему стримувань i противаг лише декларативно, не розкриваючи !! змiсту. Здаеться, тiльки проанашзувавши змiст i правову основу системи стримувань i противаг, а також гарантй ефективно! дiяльностi роздiлено! влади, можна правильно визначити мюце прокуратури в державному механiзмi Укра!ни враховуючи нацiональнi, iсторичнi особливостi правово! системи нашо! держави [13, с. 87]. Система стримувань i противаг е наслщком розвитку цього основного принципу в умовах демократично! правово! держави, де подш влади, по-перше, повинен не тшьки проголошуватися, а й гарантуватися, а по-друге, грунтуватися на взаемодп органiв, що здiйснюють рiзнi напрями державно! влади. В1днесення прокуратури до законодавчо!, виконавчо! або
119
судово! влади може зруйнувати систему «стримувань i противаг», що склалася в державi на сьогодш, оскiльки жоден з iснуючих державних органiв не може взяти на себе функцп прокуратури [14, с. 28].
Таким чином, прокуратура, входячи в контрольно-наглядову гiлку державно! влади, е ïï самостiйним органом. Вона виконуе в державному механiзмi особливу роль, зумовлену юторичними традицiями, рiвнем розвитку, функцiонуванням правових iнститутiв i виконанням ними своïх правоохоронних завдань Прокуратура е одним зi спещальних суб'ектiв конституцiйно-правових вщносин, яю ддать вщ iменi держави, мають сустльно необхiднi та законодавчо регламентованi цш, завдання, функцiï, повноваження та засоби ïх реалiзацiï [15, с. 114].
Визначаючи мiсце прокуратури в системи оргашв державжл влади, вважаемо, що вона повинна бути самостшним державним органом. Для ефективно1' прокурорсько1' дiяльностi потрiбно ïï якiсне нормативне забезпечення та належна система гарантш незалежностi прокурора. Причому принциповим е те, що новий Закон «Про прокуратуру» мае бути узгоджений з Кримшально-процесуальним кодексом Украши. Контроль за дiяльнiстю прокуратури повиннi здшснювати суди, президент Украïни та Верховна Рада Украши.
Список використаних джерел та лггература:
1. Марочкш I. £. Проблеми реформування прокуратури Украши // Ысник прокуратури Украïни.
- 2008.- № 9 (87).-С. 38-45.
2. Ломовский В.Д. Какой власти принадлежит прокуратура? // Законность. - 2001. - № 9. - С.12
- 14.
3. Мойсж В. До питання про реформування украшсь^ прокуратури // Голос Украши. - 3 89 (4339). - 13 травня 2008 р. С. 8-9.
4. Титарчук Г.М. Конституцшний статус прокуратури: европейська чи сучасна украшська модель?// Радник юстицл. - 2006. - № 3(4). - С.27 - 32.
5. Косюта М.В. Прокурорська система Украши в умовах демократичного сустльства. - Одеса: Юридична лггература, 2002. - 249 с.
6. Матер1али М1жнароджй науково-практичноï конференци „Реформування прокуратури Украïни: проблеми та перспективи// В1сник Академiï прокуратури Украши. - 2006. - № 3. -С. 6-10.
7. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности// Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 84-89.
8. Крючко Ю. М1сце прокуратури в систем! оргатв державжй влади// В1сник Академп прокуратури Украши. - 2006. - № 4. - С.18 -21.
9. Карпов Н.Н. Конституционно-правовое разделение и распределение государственной власти в Российской Федерации // Юстиция. - № 4.- 2008.- С. 87-93.
10. Драго Р. Административная наука. -М.: Юрид.лит.,1982. - 193 с.
11. Болдырева Р. С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. / М.: МГУ, 1998.-20 с.
12. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. -№ 4. - С.11-17.
13. Назаров I. Прокуратура Украши на шляху до европейських стандарта// Право Украши. -2007. -№ 2. - С. 85-87.
14. Тацш В. Прокуратура в систем1 подшу влади // В1сник прокуратури Украши. - 1999. - № 2. -С. 27-33.
15. Карпов Н. Прокуратура как субъект конституционно-правовых отношений в Российской Федерации // Уголовное право. - 2006.- № 5.- С. 111-116.
120
Толочко Я.Н. Проблемы определения конституционно-правового статуса прокуратуры Украины.
Рассмотрен конституционно-правовой статус прокуратуры. Сформулирован вывод о том, что прокуратура является самостоятельным органом в механизме государства.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус, прокуратура, полномочия, органы государственной власти.
Tolochko Ia.M. The problem of definition of the constitutional and legal status of prosecutor's office in Ukraine.
The constitutional legal status of Prosecutor's Office has been examined. The conclusion that Prosecutor's Office is independent structure in the mechanism of state has been formulated.
Key words: constitutional and legal status, prosecutor's office, powers, bodies of state power.
Надiйшла до редакцл 10.11.2008 р.
121
