CC BY
46
• потужт виробництва зi зношеним енергетичним та вщсуттм, непрацюючим або застарiлим очисним обладнанням, пiдвищеним вiдносно норм гранично допустимо! концентраци вмiстом шквдливих речовин у викидах та промисло-вих вiдходах;
• нагромадження забруднюючих речовин на територ1ях як за роки Радянського Союзу, так i остантми роками;
• насл1дки авари на ЧАЕС, як впливають бiльшою чи меншою мiрою практично на половин! територй кра!ни на населення та лежать тягарем на економщ держави.
Лггература
1. Нафта 1 газ Украши/ Гол. ред. М.П. Ковалко. - К.: Наук. думка, 1997. - З84 с.
2. Нацюнальна енергетична програма Украши до 2010 року (затверджена Постано-вою Верховно! Ради Украши 15 травня 1996 р.). - К.: Наук. думка, 1996. - 136 с.
3. Паливно-енергетичний комплекс Украши на пороз1 третього тисячол1ття/ Пщ за-г. ред. А.К. Шидловського, М.П. Ковалка. - К: Укр. енциклопедичш знання, 2001. - 400 с.
4. Формування ринкових вщносин в Укра1'т. Напрями розвитку шфраструктури па-ливно-енергетичного комплексу/ За ред. О. В Мельник. - 2003, № 8. - 48 с.
УДК338.242:658.115.31/477 Acnip. Л.П. Карбовник - Львiвський
НУ M. 1вана Франка
ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРИРОДНИХ
МОНОПОЛ1Й В УКРА1Н1
Розглядаеться специфша дiяльностi втизняних природних монополш. Розгля-даеться можливiсть застосування зарубiжного досвiду в сферi державного регулю-вання природних монополiй. Аналiзуються переваги та недолiки украшського антимонопольного законодавства.
Ключов1 слова: природна монополiя, державне регулювання, антимонопольна полiтика, антимонопольне законодавство.
Doctorate L.P. Karbovnyk - L 'viv NU named after Ivan Franko The Problems of the Natural Monopolies State Regulation in the Ukraine
In this article the problems of the natural monopolies state regulation are inquired. Prioty-driven approaches to the regulation of the natural monopolies in present-day Ukraine are analyzed. Brought the advantages and defects of national antitrust policy.
Keywords: natural monopoly, state regulation, antitrust policy, antitrust legislation.
Проблема природного монопол1зму, що лежить в площиш розпод1лу ефективност виробництва i суспшьно! корисност вщноситься до категори не виршуваних в рамках одте! теорй: кожен економiчний проспр (нацюнальна економжа) спричинюе вплив на 1х диспозицшну функщю, оскiльки в природних монополюта закладений "ген" експанси на внутршнш ринок. Складнiсть i суперечливють, iманентно притаманнi природним монопольним ринкам, об'ективно зумовлюють необхiднiсть формування мехашзму державного регулювання, незалежно вщ оргашзацшно-правово! форми суб'екта господарюван-ня та системи антимонопольних заходiв. Регуляторна пол^ика оцiнюеться з точки зору тдвищення економiчноl ефективностi та врахування суспшьно! мети.
Специфiкою дiяльностi в^чизняних природних монополiй на ринку сустльних послуг е те, що послуги надаються незалежно вщ стану платежiв
за них окремими споживачами, а особливютю !х економiки е те, що вона стала заручником поличних дш владних структур, коли витрати на пшьговиюв "лягають" в основу загальних тарифiв: обидва аспекти не знаходять чiткого окреслення в регуляторних теорiях.
Для Укра!ни якiсть регулятивно! полiтики у сферi суспiльних по слуг набувае велико! ваги саме зараз, коли посилюеться увага суспшьства до якос-тi державних управлiнських ршень, !хнього впливу на суспiльний добробут в цшому й соцiальнi наслщки для рiзних груп споживачiв.
На наш погляд, в кра!ш накопичено достатнш досвiд нехтування еко-номiчними i соцiальними засадами, якi виникають, з одного боку, внаслiдок надмiрного регулятивного втручання органiв державно! влади, що створюва-ло сприятливе шдгрунтя для рентоорiентовано!' поведiнки представникiв влади, корупци й хабарництва, - з шшого безпiдставнi спроби "загнати" галузь, що е класичним природним монополютом, у теоретичну площину ринкових механiзмiв, завдавши тим самим вщчутних економiчних втрат суспiльству.
Як показуе зарубiжний i вiтчизняний досвiд, кшцевий результат регу-лювання та його яюсть визначаються, головним чином, багатьма факторами законодавчого i виконавчого характеру. Зокрема, практичний ефект регулю-вання прямо залежить вщ досконалостi нормативно-законодавчо! бази, здат-но! забезпечити наявшсть вичерпних i чiтких "правил гри" недискримша-цiйного характеру з метою стимулювання високо! ефективностi та необхщно! стабiльностi галузi.
Останнiм часом в Укра!ш розпочалося формування прогресивно! зако-нодавчо! бази. Побудова системи державного регулювання та контролю за дь яльнiстю суб,ектiв природних монополiй в Укра!ш пов'язана з прийняттям Закону Укра!ни "Про природнi монополи". Нинi важко дати об'ективну яюсну оцiнку його дi!, разом з тим уже сьогодш можна сказати, що вш мае стати першим актом цшсного законодавства загальнодержавного значення у сферi регулювання ринкiв, що перебувають у сташ природно! монополи. Закон пок-ликаний встановити чггю, "прозорi" та досконалi правовi засади, як мають бути досить гнучкими при вжитт заходiв державного впливу щодо запобiган-ня проявам монополiзму на таких ринках з боку суб'екпв господарювання: "Другим важливим актом став Закон Укра!ни вiд 16 липня 1999 р. "Про кон -цеси", який визначив юридичний змют цього поняття, умови i порядок вста-новлення концесi! щодо державного та комунального майна" [1, с. 44]. На перший погляд, Закон "Про природш монополи" схожий на Закон "Про обме-ження монополiзму i недопущення недобросовiсно! конкуренци у пiд-приемницькiй дiяльностi". Схожють проявляеться в тому, що обидва норма-тивних акти встановлюють правила дозволено! поведшки господарюючих суб,ектiв i обмежують !х дiяльнiсть на ринку, надають незалежним органам право ощнки тих чи iнших дiй з точки зору появи можливих несприятливих економiчних наслiдкiв.
Водночас мiж названими законодавчими актами юнуе значна вщмш-нiсть. Так, Закон "Про обмеження монополiзму i недопущення недобросовiс-но! конкуренцi! у пiдприемницькiй дiяльностi" спрямований на розвиток кон-
курентних вщносин на вiдповiдних ринках. На вщмшу вiд нього, Закон "Про природш монополи" не стимулюе розвиток конкуренци, а навпаки, сприяе и обмеженню, оскiльки конкуренцiя на ринках природних монополш е мало-ефективною. У цьому зв'язку на законодавчому рiвнi правомiрно визнаеться домiнуюче становище виробника, i держава через механiзм лщензування об-межуе вхiд на таю ринки шших суб,екгiв господарювання. Таким чином, з точки зору конкурентного права, Закон "Про природш монополи" не можна вщносити до традицшного антимонопольного законодавства.
Антимонопольний ком^ет змушений у певних межах виконувати роль як регулятора, так i "контролера". Однак, як переконливо показуе зарубiжний та в^чизняний досвщ, практика поеднання в одному оргаш функцiй регулювання та контролю довела свою неспроможшсть i навiть шкiдливiсть. Недо-цiльнiсть такого поеднання зумовлена рiзним змiстом цих функцiй: "Антимо-нопольну полггаку не можна видiлити в особливу замкнену сферу, вщносно незалежну вiд iнших напрямкiв економiчних перетворень" [2, с. 37].
Цiлком очевидно, що виконання Антимонопольним комiтетом одночас-но обох функцiй призведе до того, що вш певною мiрою стане безпосереднiм учасником економiчних вщносин i, внаслiдок цього, не зможе бути об'ектив-ним при здшсненш свое! функци контролюючого органу. Як стверджують самi ж фахiвцi Антимонопольного ком^ету, саме неупередженiсть при забезпеченш рiвних конкурентних можливостей для розвитку суб,ектiв господарювання е головною умовою його ефективно! роботи. З огляду на зазначенi обставини, а також для уникнення дуалiзму i серйозних помилок у практищ регулювання природних монополш, на нашу думку, доцшьно на законодавчому рiвнi чiтко розмежувати повноваження незалежно! нащонально! комюи та антимонопольного органу. З точки зору довгостроково! стратеги, необхщно активiзувати роботу щодо створення незалежного агентства у цш галузi.
При цьому необхщно зауважити, що деяю нинiшнi галузi природних монополiй - це результат радянсько! економiчноl пол^ики, яку iстотною мь рою визначало прагнення концентраци виробництва. Наприклад, таю монополии, як НАК "Нафтогаз Украши", "Укрзалiзниця", АТ "Укртелеком" (якi прийнято вважати природними монополiями) структурно включають як при-родно-монопольнi сегменти, так i шдприемства, що за своею суттю та еконо-мiчним змiстом не е такими, а тому можуть ефективно функщонувати на кон -курентних засадах. К^м того, природнi монополюти домiнують на товарному ринку i мають практично необмежену ринкову владу, тому на них, ^м Закону "Про природш монополи", закономiрно поширюються i норми, встановле-m антимонопольним законодавством. Однак, оскiльки щ закони тiсно пов'яза-нi мiж собою як об'ектами вiдносин, так i територiею дiяння, то дуже важливо визначити сферу застосування кожного з них.
Так, Закон "Про природш монополи" легалiзуе саме поняття останньо! у вiтчизнянiй економiцi, регламентуе шдходи до визначення параметрiв фун-кцiонування i розвитку ринкiв, що перебувають у сташ природно! монополи, на основi оптимального збалансування економiчних iнтересiв усiх заштересо-ваних суб'еклв - виробникiв, споживачiв i держави. Таким чином, поняття
"^^одна монополiя" пepecтало бути пpоcто eкономiчною катeгоpieю. Закон тpактye ïï як особливий стан товаpного pинкy, якому iманeнтно влаcтивi двi ознаки. Пepша пов'язана з тexнологiчними особливостями в^обництеа, що зумовлюе нeeфeктивнicть i навггь нeдоцiльнicть cтвоpeння та дiяльноcтi ана-логiчниx пiдпpиeмcтв у циx ceктоpаx eкономiки. Чepeз особливу cтpyктypy вшрат виpобництва, якi забезпечують можливicть економп на маcштабаx, за-доволення попиту в yмоваx монополп на такому pинкy е бiльш ефективним, шж пpи конкypeнцiï.
Хаpактepно, що cфepа ди Закону "Пpо пpиpоднi монополи" поши-pюeтьcя не тiльки на eкономiчнi вiдноcини, що виникають на вiдповiдниx то-ваpниx pинкаx, а й на ri, що фоpмyютьcя на cyмiжниx pинкаx за участю суб'екпв пpиpодниx монополiй. Cyмiжним вважаеться товаpний pинок, що не пepeбyваe у cтанi пpиpодноï монополи, але для cyб'eктiв якого peалiзацiя ви-pоблeниx товаpiв чи викоpиcтання товаpiв iншиx cyб'eктiв гоcподаpювання не можливi без бeзпоcepeднього викоpиcтання товаpiв, як виpобляютьcя феаль зуються) суб'ектами ^^одню монополiй.
Неважко помiтити, що у законодавсга не називаються бeзпоcepeдньо гоcподаpюючi суб'екти - юpидичнi особи, дiяльнicть якиx пiдлягаe жоpcтко-му дepжавномy peгyлюванню i контpолю. ïx пepeлiк визначаеться peгyлю-ючими оpганами на оcновi науково об^уш^ваного i вceбiчного аналiзy вщпо-вiдниx товаpниx pинкiв. Таким чином, основою peгyлювання е здiйcнeння конкpeтним пiдпpиeмcтвом будь-якого iз зазначeниx у Законi видiв дiяльноcтi.
Вiдповiдно до cтаттi 28 Закону У^аши "Пpо мicцeвe cамовpядyвання в Укpаïнi " встановлення таpифiв щодо оплати комyнальниx послуг належить до повноважень оpганiв мicцeвого cамовpядyвання, встановлення ноpм спо-живання житлово-комунальню послуг та контpоль за ïx додepжанням здiйcнюeтьcя мicцeвими дepжавними адмiнicтpацiями вiдповiдно до cтаттi 18 Закону У^аши "Пpо мicцeвi адмiнicтpацiï". Вважаеться, що ^а^ика встановлення таpифiв на житлово-комунальш послуги на мicцeвомy piвнi eкономiчно i cоцiально випpавдана. Фоpмyвання витpат на виpобництво послуг об'ективно залежить вiд мicцeвиx особливостей, наcампepeд, це тexнiчнi та тexнологiчнi фактоpи, що напpиклад, пов'язанi з шдйомом, очищенням, тpанcпоpтyванням та подачею води, кшматичт та гeодeзичнi умови (водоза-боpи повepxнeвi або тдземш), а тому таpифи не можуть бути однаковими для вcix наceлeниx пyнктiв.
Такi cфepи дiяльноcтi, як в^обництво eлeктpоeнepгiï, видобування нафти, газу та ïx peалiзацiя, надання послуг з пepeвeзeння паcажиpiв i ванта-жiв piзними видами тpанcпоpтy тощо, як показуе свгговий доcвiд, можуть значно ефектившше фyнкцiонyвати в yмоваx peальноï конкypeнцiï\ Отже, еко-номiчнi вiдноcини мiж суб'ектами гоcподаpювання на такта pинкаx с об'ектом peгyлювання тpадицiйного антимонопольного законодавства. Для ефективного забезпечення peалiзацiï чинного законодавства ^о пpиpоднi мо-нополiï cтвоpюютьcя дepжавнi оpгани, якi у мeжаx cвоeï компeтeнцiï peгла-ментують дiяльнicть суб'екпв ^^одню монополiй, виpiшyють iншi покла-дeнi на ниx завдання.
Вiдповiдно до Закону "Про природш монополи", основним органом регулювання е незалежнi нащональш комiсiï. Функцiï ж контролю запиша-ються у компетенцiï Антимонопольного комггету та його територiальних вщ-дiлень. Необхiдно зазначити, що сьогодш в Укра1'ш функцiонуе тiльки одна незалежна структура - Нацiональна комiсiя з регулювання електроенергетики (НКРЕ). Ïï основною функцiею е контроль за дiяльнiстю суб,ектiв природних монополiй в енергетичнш галузi та нафтогазовому комплекЫ. В iнших сферах природних монополш, зокрема - у сферi житлово-комунального господар-ства, регулювання здшснюеться iншими державними органами.
Необхiдно зазначити, що у компетенци Антимонопольного комггету Украши та його територiальних вщдшень залишаеться контроль за встанов-ленням суб'ектами господарювання монопольних цiн на продукщю на тих сегментах ринку, де щна формуеться вiльно. Водночас вони не мають права вживати заходiв адмiнiстративного впливу (штрафiв, фшансових санкцiй) до суб,ектiв природних, монополш при порушенш ними встановленого незалеж-ною комiсiею порядку застосування регульованих щн. У першому випадку вщповщальшсть настае за Законом "Про обмеження монополiзму i недопущення недобросовiсноï конкуренцiï у пiдприемницькiй дiяльностi", у другому - "Про природш монополи".
Перш за все, прийняття Закону "Про природш монополи" мае започат-кувати розробку низки шших нормативно-правових аклв. Це стосуеться прийняття спещальних галузевих закошв, яю б визначали порядок фшансово1" та господарсько1' дiяльностi суб,ектiв природних монополiй у кожнш сферi та встановлювали ч^ю "правила гри на вiдповiдному ринку. У протилежному випадку, як переконливо довела практика, досягти оптимального задоволення штереЫв виробниюв i споживачiв i припинити негативш прояви монополiзму на таких ринках буде надзвичайно важко.
У зв'язку з набуттям з 3 серпня 2004 року чинност Закону Украши вщ 24 червня 2004 року № 1857-IV "Про житлово-комунальш послуги" змiнилась процедура встановлення тарифiв на житлово-комунальнi послуги, а саме, статтею 14 цього Закону передбачено порядок затвердження тарифiв з розпо-дiлом на три групи: тарифи на житлово-комунальнi послуги, яю затверджу-ються спецiально уповноваженими центральними органами виконавчо1' влади; тарифи на житлово-комунальш послуги, яю затверджуються органами мюцевого самоврядування; тарифи на житлово-комунальш послуги, яю виз-начаються виключно за договором. Вiдповiдно до п.2 статтi 7 зазначеного Закону цши/тарифи на житлово-комунальнi послуги затверджують органи мю-цевого самоврядування.
Водночас, вщповщно до статтi 28 Закону Украши №280/97 вщ 21.05.97 "Про мюцеве самоврядування в Украïнi " до власних повноважень виконавчих оргашв сшьських, селищних, мiських рад належить встановлення в порядку i межах, визначених законодавством, тарифiв на оплату побутових, комуналь -них, транспортних та шших послуг, яю надаються шдприемствами та оргаш-защями комунально1' власност вiдповiдноï територiальноï громади; погод-ження в установленому порядку цих питань з шдприемствами, установами та
оргашзащями, як не належать до комунально! власносп. Статтею 13 Закону Украши №2918-111 вщ 10.01.02 "Про питну воду та питне водопостачання" до повноважень оргашв мюцевого самоврядування належать встановлення тари-ф1в на послуги з питного водопостачання та водовщведення.
Вщповщно до статп 18 Закону Украши № 586-Х1У вщ 09.04.99 "Про м1сцев1 державш адмшстраци" повноваження щодо регулювання щн та тари-ф1в за виконання робгг та надання житлово-комунальних послуг шдприемства-ми, а також визначення { встановлення норми !х споживання, здшснення кон -тролю за !х додержанням належать мюцевим державним адмшстращям.
Зпдно з п. 16 Додатку до постанови Кабшету М1шстр1в Украши вщ 25.12.96 №1548 "Про встановлення повноважень оргашв виконавчо! влади та виконавчих оргашв мюьких рад щодо регулювання щн (тариф1в)" право вста-новлювати тарифи на послуги водо- теплопостачання, водовщведення, що на-даються суб'ектами пщприемницько! д1яльност1 незалежно вщ форм власнос-т для вс1х споживач1в, надано Рад1 м1тстр1в Автономно! республжи Крим, обласним, Кшвськш та Севастопольськш м1ським державним адмшютращям. Водночас, це право не поширюеться на тарифи, що встановлюються виконав-чими органами сшьських, селищних, мюьких рад вщповщно до статп 28 Закону Украши "Про мюцеве самоврядування в Укршт".
Таким чином, чинна нормативна база з питань встановлення тариф1в на житлово-комунальш послуги мае суперечливий характер. З метою усунен-ня наявних суперечностей м1ж органами мюцевого самоврядування та мюце-вими органами державно! виконавчо!' влади щодо повноважень з встановлення тариф1в на житлово-комунальш послуги. Необхщне законодавче врегулю-вання наведених вище закошв в частит закршлення за органами мюцевого самоврядування повноважень, а саме: "затвердження в порядку { межах, виз-начених законодавством, тариф1в на житлово-комунальш послуги, що нада-ються суб'ектами господарювання незалежно вщ форми власност (кр1м таких, що перебувають у спшьнш власност територ1альних громад та/або ко -ристуються об'ектами сшльно! власност1), розташованими на вщповщнш те-ритори"; "затвердження в порядку { межах, визначених законодавством, тари-ф1в на житлово-комунальш послуги, що надаються суб'ектами господарювання, як перебувають у спшьнш власност територ1альних громад та/або корис-туються об'ектами сшльно! власност територ1альних громад".
Кр1м того потребуе законодавчого характеру питання щодо виключен-ня з повноважень Ради мш1стр1в Автономно! Республши Крим, обласних, Ки-!всько! та Севастопольсько! мюьких державних адмшютрацш повноважень з регулювання (встановлення) щнових тариф1в на послуги водо-, теплопостачання, водовщведення.
Лiтература
1. Захар1н С. Оптим1защя форм 1 метод1в державного регулювання шоземного швес-тування// Економша Укра!ни. - 2001, № 8. - С. 40-44.
2. Стародубровская И. Основы антимонопольной политики// Вопросы экономики. -1990, № 6. - С. 31-37.
