Проблема нецелевого расходования бюджетных средств Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Библиографический список

1. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25.12.1998 № 37 «Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе».

2. Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-Ф3 «О рекламе».

3. Минимальный размер оплаты труда, устанавливаемый ст. 4 Федерального закона от 19.06.2000 №

82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда», равен 100 руб.

4. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

5. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

6. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Л. В. Дробышева

ПРОБЛЕМА НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ [7] гл. 30 Уголовного кодекса «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» была дополнена новой ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств».

Чем руководствовался законодатель, вводя данную статью в Уголовный кодекс РФ, определить с точностью нам не представляется возможным, так как она была внесена проектом федерального закона «0 внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» № 304898-3 [4] ко второму чтению, в то время как пояснительная записка была представлена только к проекту в первом чтении.

Возможно, причиной введения уголовной ответственности за данный вид преступления явилась назревшая законодательная необходимость привлекать к уголовной ответственности именно должностных лиц и именно за расходование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере (примечание к ст. 285.1 УК РФ).

Понятие нецелевого расходования бюджетных средств на момент принятия указанной статьи в УК РФ уже содержалось в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации [б] и в ст. 15.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, с той лишь разницей, что вместо расходования указывалось на использование бюджетных средств.

Под нецелевым расходованием бюджетных средств в УК РФ понимается расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие

условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Нецелевое расходование бюджетных средств является сложной и неоднородной категорией, имеющей ряд особенностей, которые необходимо учитывать. Понятие «нецелевое расходование бюджетных средств» связано с принципом адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленным в ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Хотелось бы обратить внимание на то, что в понятии не указывается, что понимается под выражениями «на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств», «иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств».

По нашему мнению, одной из особенностей данного понятия является то, что не существует единого понимания нецелевого использования (расходования) бюджетных средств. Оно может выражаться в двух смыслах: узком и широком.

Так, например, в узком смысле нецелевое использование бюджетных средств понимается в приказе Минфина РФ «06 утверждении инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» от 26 апреля 2001 г № 35н [1], в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ и в кодах 1.3.1,1.3.2 «Классификатора основных нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля»1.

60

© Л. В. Дробышева, 2008

Приказ Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. № 35н понимает расходование бюджетных средств исключительно на:

а) цели, не предусмотренные бюджетной рос-писью2 бюджета и лимитами бюджетных обязательств3 на соответствующий финансовый год;

б) цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов4 на соответствующий финансовый год;

в) цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов5 или бюджетных ссуд6;

г) использование средств бюджета, полученных в виде субсидий7 или субвенций8, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иные виды нецелевого использования средств бюджета, установленные бюджетным за-конодательством9.

В Бюджетном кодексе РФ под нецелевым использованием понимается использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным:

- утвержденным бюджетом;

- бюджетной росписью;

- уведомлением о бюджетных ассигнованиях;

- сметой доходов и расходов;

- иным правовым основанием их получения.

«Классификатор основных нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля» разъясняет, что нецелевым использованием бюджетных средств следует считать:

1. Использование средств на цели, не связанные с осуществлением задач и функций государства:

- использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

- использование бюджетных средств на оплату расходов, финансирование которых предусмотрено за счет средств, поступающих из бюджетов других уровней;

- использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников10;

- использование дотаций, субвенций и субсидий не в соответствии с целями их получения;

- использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные бюджетной росписью на соответствующий финансовый год;

- расходование средств не по соответствующим статьям и подстатьям экономической классификации бюджетов РФ;

- использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

- размещение бюджетных средств на депозитных счетах в коммерческих банках или передача в доверительное управление.

2. Нарушение регламентированного режима использования средств бюджетной системы:

- несанкционированное перемещение бюджетных средств по кодам функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

- осуществление расходов на цели, не предусмотренные условиями выделения средств из бюджета, определенными нормативно-распорядительными документами.

Таким образом, существует определенный подход к пониманию «нецелевого использования бюджетных средств», который четко регламентирует исчерпывающий перечень случаев нецелевого расходования бюджетных средств.

В широком смысле понятие содержалось в письме Министерства финансов РФ «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета» от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 [8], которое разъясняло, что видами нецелевого использования бюджетных средств, сопровождающимися неправомерными действиями, являются:

1. При финансировании, кредитовании, передаче средств в управление:

а) направление средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;

б) осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки;

в) расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.);

г) недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета;

д) расходование средств, выделенных из бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов Российской Федерации (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.). Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода.

2. В учреждениях, на предприятиях, в организациях, основная деятельность которых финансируется за счет средств бюджета:

а) использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;

б) расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение средств с одного кода экономической классификации на другой).

Данное понимание прекратило свое существование в связи с изданием приказа Минфина РФ «О признании утратившим силу письма Министерства финансов Российской Федерации» от 13 августа 2001 г. № 64н [3].

Хотелось бы отметить, что так же широко понимается нецелевое использование бюджетной средств и в Счетной палате Российской Федерации, что следует из «Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля»11, утвержденного Решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 22 октября 2004 г.12, а именно:

1. Нецелевое использование средств бюджетной системы - использование средств на цели, не связанные с осуществлением задач и функций государства:

1) использование бюджетных средств на оплату расходов, не предусмотренных сметой доходов и расходов;

2) использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет средств, поступающих из бюджетов других уровней;

3) использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников13;

4) выплаты из бюджетной системы пособий, компенсаций, субсидий и других денежных выплат лицам, не имеющим правовых оснований для их получения;

5) перечисление получателем бюджетных средств остатков денежных средств с бюджетного счета на внебюджетный счет14 или на счета юридических лиц;

6) использование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью бюджетного учреждения, на оказание финансовой помощи коммерческим организациям или на их создание;

7) использование бюджетных средств на оплату коммунальных услуг, оказанных арендаторам, без соответствующего возмещения арендаторами;

8) использование средств бюджета на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет средств иного бюджета того же уровня бюджетной системы Российской Федерации.

2. Нецелевое использование средств бюджетной системы - нарушение регламентированного режима использования средств бюджетной системы:

1) несанкционированное перемещение бюджетных средств по кодам функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

2) использование бюджетных средств на финансирование объектов и строек, не включенных в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, утверждаемый Правительством РФ, и на затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией;

3) использование дотаций, субвенций и субсидий не в соответствии с условиями их предос-тавления15;

4) использование остатка бюджетных средств на конец года на покрытие расходов следующего года.

Однако ни из одного понимания нецелевого использования бюджетных средств не представляется возможным определить - можно ли средства, полученные бюджетным учреждением в результате предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, относить к бюджетным средствам и, соответственно, применять идентичные санкции в случае нецелевого использования таких средств.

В отдельных случаях нецелевой характер бюджетных расходов и то, какие конкретно ситуации являются нецелевым использованием средств, определяет суд на основе полного и всестороннего исследования представленных в дело докумен-

тов. При этом «суды, рассматривая дела, связанные с нецелевым использованием средств бюджетными учреждениями, приходят к выводу, что с точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является не сам факт допущенного нарушения, а недостижение цели, для решения которой выделяются средства. Если такая цель достигнута, но сопровождалась неправомерными действиями, например, хозяйственная операция отражена на непредусмотренных для этих целей счетах, то это не может свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств. В таких случаях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушения Федерального закона «О бухгалтерском учете»» [2] от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ [5].

По нашему мнению, следует учитывать причины нецелевого расходования бюджетных средств, например:

1) при несанкционированном перемещении бюджетных средств по кодам функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации при предотвращении причинения вреда государственным, общественным и личным интересам;

2) при планировании, финансировании и использовании бюджетных средств16 с нарушением бюджетной классификации [9].

Итак, полагаем, что под «нецелевым расходованием бюджетных средств» следует понимать расходование бюджетных средств должностным лицом, исполняющим распорядительные функции, не в соответствии с условиями их получения и не по соответствующим кодам бюджетной классификации.

Еще одной особенностью является то, что «нецелевое использование бюджетных средств» в КоАП РФ по юридической конструкции образует формальный состав, т.е. считается оконченным с момента факта нарушения использования денежных средств не в соответствии с условиями их получения, а в УК РФ образует материальный состав - уголовная ответственность наступает только при условии, если это деяние было совершено в крупном размере (примечание к ст. 285.1 УК РФ).

То есть законодатель и здесь делает акцент на том, что, по сути, преступление по УК РФ считается оконченным с момента списания со счета бюджетного учреждения средств, при

этом факт возврата списанной суммы должностным лицом не влечет за собой прекращения данного нарушения.

Крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн 500 тыс. руб., а особо крупным размером - 7 млн 500 тыс. руб.

Стоит бы отметить, что, ссылаясь на необходимость усиления ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, кроме того, указывая, что крупный и особо крупный размеры являются необоснованно высоким порогом для привлечения должностных лиц к уголовной ответственности за данный вид преступления, что позволяет безнаказанно распоряжаться весьма значительными денежными средствами по своему усмотрению, так как нецелевое расходование средств становится уголовно наказуемым деянием, только если сумма таких расходов превышает полтора миллиона рублей, депутаты Государственной Думы РФ А. В. Островский, И. В. Лебедев, Е. Ю. Соломатин в апреле 2005 г. внесли проект федерального закона «0 внесении изменений в статьи 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса Российской Федерации» № 148832-417, который предусматривал также и уменьшение крупного размера до 250 тыс. руб., а особо крупного - до миллиона рублей.

На заседании Совета Государственной Думы было принято решение Комитету Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству с учетом поступивших отзывов, предложений и замечаний подготовить указанный проект федерального закона к рассмотрению Государственной Думой в сентябре 2005 г.18

Однако данный проект был отклонен Государственной Думой 23 ноября 2005 г.19 Таким образом, можно говорить о том, что сам законодатель четко не регламентирует, что подразумевается под «нецелевым расходованием бюджетных средств», даже контрольные органы финансово-бюджетной сферы, осуществляющие ведомственный и вневедомственный контроль, не имеют четко определенной единой позиции по данному понятию. В связи с чем возникают затруднения в применении санкций при выявлении таких нарушений.

Примечания

1 Классификатор предназначен для обеспечения единого подхода к выявлению и оценке нарушений

и недостатков и их последствий при осуществлении государственного финансового контроля Контрольно-счетной палатой Ростовской области, Министерством финансов Ростовской области, а также для формирования информационной системы государственного финансового контроля. Классификатор является методическим документом. Был согласован 5 сентября 2005 г.

2 Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

3 Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

4 Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

5 Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

6 Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Однако в связи с принятием Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ данное понятие утратило силу.

7 Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

8 Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на

безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

9 Иные виды должны быть исключительно установленные бюджетным законодательством.

10 Например, на приобретение оборудования и расходных материалов, используемых при оказании платных услуг.

1 1 По состоянию на 19 апреля 2005 г.

1 2 Протокол №33(403), п. 31.

1 3 См. примеч. 10.

14 То есть лицевой счет по учету операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

1 5 В том числе использование дотаций на покрытие капитальных расходов до 1 января 2005 г. (кроме использования на цели, не связанные с осуществлением задач и функций государства).

16 Здесь имеется в виду, что изначально бюджетным учреждением неправильно были запланированы средства не по соответствующим кодам расходов согласно Бюджетной классификации РФ.

1 7 Опубликован не был.

18 Выписка из протокола № 85 заседания Совета Государственной Думы от 05.04.2005.

19 Постановление № 2451-ГУ ГД.

Библиографический список

1. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 30.

2. Мартынова Г. И. Нецелевое расходование бюджетных средств: арбитражная практика // Финансы. 2002. № 4.

3. Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 2001. № 11.

4. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «0 проекте федеральногоза-кона № 304898-3 «0 внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РоссийскойФедерации» от 21 ноября 2003 г. № 4567-Ш ГД // Собрание законодательства РФ. 2003. N° 48.Ст. 4647.

5. Российская газета. 1996. 28 нояб. № 228.

6. Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

7. Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.

8. Финансовая газета. 1996. № 23.

9. Федеральный закон «0 бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. ,№»115.