CC BY
62
УДК 34 ББК 67
ПРОБЛЕМА НАДЕЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЯПОНИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ОСАВЕЛЮК,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор E-mail: osaveluk@mail.ru; АЛЕКСАНДРА АЛЕКСАНДРОВНА КАЛЬГИНА, кандидат юридических наук, доцент Одинцовского гуманитарного института
E-mail: aleksandranauka6@yandex.ru; Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основе анализа законодательства, научных публикаций и статистики показаны проблемы реформирования местного самоуправления, проводимого с 1990-х годов в России и Японии. Особое внимание уделяется проблеме наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в обеих странах.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, децентрализация местного самоуправления, централизация местного самоуправления, муниципальная реформа, отдельные государственные полномочия, передача полномочий, наделение полномочиями.
Annotation. On the basis of the analysis of legislation, scientific publications and statistics to highlight the problems of local government reform undertaken since the 1990's in Russia and Japan. Special attention is paid to the problem of giving a separate state powers of local governments in both countries.
Keywords: local government, local government body, decentralization of local government, centralization of local governments, municipal reform, some state powers, devolution, empowerment.
Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является одной из ключевых не только для муниципального права России, но и для многих зарубежных государств1. Мы предлагаем рассмотреть ее решение на примере России и Японии. Поскольку в этих государствах практически параллельно проводились муниципальные реформе в несколько этапов, которые так или иначе затрагивали вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Например, в Японии законами 1994-1995 гг. проводилась децентрализация местного самоуправления. В Российской Федерации также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (утратил силу) предусматривал децен-
трализацию местного самоуправления.
Законами о реформе местного самоуправления в Японии 1998 — 1999 гг. были предусмотрены принципиальные изменения, которые не только затронули уточнение и упорядочение ролей между государством и органами местного самоуправления, но и отменили прежний порядок исполнения местным самоуправлением государственных функций по поручению министерств и ведомств. Были пересмотрены принципы и виды государственного вмешательства в дела органов местного самоуправления. Установлено три таких принципа:
• принцип законности, допускающий вмешательство только в форме закона или правительственного указа;
• принцип общей законности, предусматривающий возможность вмешательства только на
основе общих правил, установленных Законом о местном самоуправлении, в минимально необходимой степени и с заботой о сохранении независимости и самостоятельности муниципальной власти;
• принцип справедливости и открытости, основанный на соблюдении установленных законодательством процедурных норм, касающихся передачи документов и регулирования возникающих проблем, публичности во взаимоотношениях центральных и муниципальных властей.
Со стороны государства допускаются: советы и рекомендации; требование представить материалы; консультации; требование пересмотреть то или иное действие.
В последнее время по инициативе правительства Японии были внесены изменения в законодательство о местном самоуправлении, направленные на укрепление самостоятельности местных единиц, их финансовой базы и объединение усилий соседних низших единиц в решении ряда общих дел.
Поскольку расширение полномочий, не подкрепленное финансовой самостоятельностью, способно затормозить любую деятельность, то созданным по решению правительства комитетом продвижения децентрализации местного самоуправления предлагается пересмотреть соотношение государственных и местных налогов в сторону увеличения доли последних. Кроме того, предлагается усовершенствовать систему отчислений из государственного бюджета на нужды местного самоуправления с постепенным сокращением целевых дотаций и расширением объектов местного налогообложения, с отказом от обязательного получения разрешения центра на местные займы и т.д.
По расчетам правительства, эта реформа должна привести к следующим результатам:
• приблизить органы местного самоуправления к гражданам и повысить их заинтересованность в самостоятельном решении проблем районов их проживания;
• повысить самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления в решении местных проблем;
• поднять материальную базу и финансовую самостоятельность муниципалитетов;
• свести к минимуму и поставить в более определенные правовые рамки вмешательство государства в процедуру отношений с органами местного самоуправления3.
Оценивая полученные результаты, К. Сигэру отмечает, что в Японии произошло «сокращение при-частностей», т.е. упразднение многих дел, «делеги-
рованных главам муниципальных образований» в исполнении которых они рассматривались в качестве государственных органов; введение «дел, законодательно возложенных на муниципальные образования».
«Троица реформ»: одновременная реформа о распределении источников налогов между государством и обычными муниципальными образованиями, системы государственных обязательных субвенций, а также системы налогов, ассигнованных для муниципальных образований».
«Расширение права принятия муниципальных актов. Повышение «степени свободы» муниципальных образований»4.
В Российской Федерации с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 (с последующими изменениями) начался процесс централизации местного самоуправления, который в юридической литературе получил разные оценки.
Например, Н.С. Тимофеев обозначает его как реализацию авторитарного потенциала6. Другие называют процесс централизации местного самоуправления результатом изменения общества7. Хотя, думается, истина, как всегда, приблизительно по середине: тенденция централизации местного самоуправления является результатом пассивности населения «сдобренной» активностью государства.
Как отмечает по этому поводу О.И. Баженова, за период с 2004 по 1 октября 2013 г. «было принято 84 федеральных закона о внесении изменений в Закон № 131-ФЗ: в среднем от 7 до 9 федеральных законов в год, а в 2011 г., особо «урожайном», — 16 федеральных законов»8. Не общество же их разрабатывало и вносило в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы.
Если в первоначальной редакции Закона №2 131-ФЗ государство, опираясь на политическую силу, использовало преимущественно правовые средства реформирования механизма муниципальной власти, то впоследствии, «опираясь на все более увеличивающуюся политическую силу, оно чаще стало обращаться к политическим средствам, придавая им законный (но не правовой!) характер. Закон, призванный стать правовой основой реформы, стал административно-политическим инструментом в руках государства, позволяющим ему «на ходу» корректировать муниципальную практику в соответствии со своими запросами (или «аппетитами»?!)»9.
При этом по многим субъектам Федерации наблюдается устойчивая тенденция увеличения объема передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом вопросе
мы солидарны с авторами, которые справедливо считают, что объем полномочий, передаваемых органам местного самоуправления не должен превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как такового10.
Не только потому, что это вынуждает органы местного самоуправления выполнять несвойственные им полномочия. А в условиях наметившейся тенденции сокращения размеров дотаций, выделяемых государством для осуществления органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий, муниципальная власть вынуждена, с одной стороны, во многом осуществлять их за «свой счет». А с другой — находиться в постоянной зависимости и под жестким контролем государственной власти.
Например, в 2011 г. доля дотаций в составе межбюджетных трансфертов составляла 36,2% (393 млрд руб.), а в 2012 г. 29,5% (303 млрд руб.)11.
Подобная негативная тенденция может привести не только к фактическому лишению органов местного самоуправления самостоятельности, но и к развитию среди населения и служащих муниципальных структур иждивенческих настроений. Это тем более опасно, что в Российской Федерации и в Конституции 1993 г. (ст. 131) и в Законе № 131-ФЗ (ст. 10) заложен поселенческий принцип построения системы местного самоуправления.
В то же время в Японии Конституцией 1947 г. и новой редакцией Закона о местном самоуправлении не только заложен более широкий административно-территориальный принцип («территориальная модель») местного самоуправления, но и обязанность муниципальных образований «постоянно стараться рационализировать свою структуру и управление, при этом стремиться к надлежащему масштабу, сотрудничая с другими муниципальными образованиями» (п. 15 ст. 2 Закона о местном самоуправлении). Кроме того, прово-
димая реформа децентрализации постепенно приводит к превращению в Японии обычного муниципального образования в более самостоятельный и автономный «комплексно-административный субъект» местного самоуправления. Повышению ответственности населения «посредством соучастия» и органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения.
1 См., например: Тимофеев Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С.18-27; Чакалова М.С. Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Право и политика. 2009. № 4. С. 763 — 767; Сенаторов А.И. Очерки административной реформы в Японии. — М.: ИДВ РАН, 2004. С. 54 — 61; Сигэру К. Конституционные модели местного самоуправления и реформы местного самоуправления в Японии и России // Конституционное право и правовая культура Японии и России: вопросы развития: Сб. докладов участников российско-японской научно-практической конференции. — М., 2014. С. 16 — 42.
2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
3 Подробнее см.: Осавелюк А.М. Политико-территориальное устройство и местные органы публичной власти Японии // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., пересм. — М.: Норма, 2008. С. 921-923.
4 Сигэру К. Конституционные модели местного самоуправления и реформы местного самоуправления в Японии и России // Конституционное право и правовая культура Японии и России: вопросы развития. С. 23- 24.
5 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6 Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. — М.: Изд-во МГУ 2005. С. 137 — 138.
7 Сигэру К. Указ. соч. С. 23.
8 Баженова О.И. Местное самоуправление как конституционно-правовая ценность в современной России // Конституционное право и правовая культура Японии и России: вопросы развития. С. 131.
9 Там же. С. 132.
10 Муниципальное право России: учебник для бакалавров / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин (и др.); отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2013. С. 206.
11http://wwwl.minfin.ru/ru/reforms/local_government/ monitoring/
