CC BY
49
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342 ББК 67.3
К ВОПРОСУ О ФОРМЕ НАДЕЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ОСАВЕЛЮК,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
E-mail: osaveluk@mail.ru СВЕТЛАНА АЛЕКСЕЕВНА МУНКУЕВА, старший преподаватель кафедры теория и история государства и права юридического факультета ФГБОУВПО
«Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления»
E-mail: sveto4r@mail.ru
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основе юридического анализа действующего законодательства показана необходимость установления двух форм наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. Предлагается основная форма наделения — законодательная и субсидиарная — договорная.
Ключевые слова: органы государственной власти, органы местного самоуправления, полномочия, наделение отдельными государственными полномочиями, местное самоуправление.
Annotation. On the basis of a legal analysis of current legislation shown the need to establish two forms of empowerment for local government in the Russian Federation of separate state powers. Proposed basic form of vesting legislative and subsidiary — negotiable.
Keywords: state bodies, local authorities, powers, empowerment of separate state powers, local government.
В юридической литературе по муниципальному праву имеется много публикаций, посвященных наделению отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправле-ния1. Вместе с тем, на наш взгляд, многие авторы незаслуженно обходят проблему формы, в которой осуществляется подобное наделение. Думается, этот вопрос заслуживает не только пристального внимания, но и вдумчивого юридического анализа.
Применительно к форме наделения указанными полномочиями ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» (в ред. от 30 марта 2015 г.) устанавливает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам2.
В связи с этим мы задаемся вопросом: является ли закон единственной формой наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления? В поисках ответа на него мы обратились к федеральному закону, регламентирующему полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, которые в соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ вправе наделять отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления. В п. 6. ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 (в ред. от 6 апреля 2015 г.) установлен перечень вопросов, которыми законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Кроме того, в ч. 1 ст. 3 указанного Федерального закона № 184-ФЗ установлено, что «федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее — предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской
Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации»4.
Если, во-первых, в процитированном положении Федерального закона перечень наделяющих органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий четко установлен и в процессе наделения официально участвуют компетентные органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления, а во-вторых, передача полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации договорами допускается, то форма наделения полномочиями уже не носит принципиального характера.
Другое дело, если бы федеральный закон не установил четкий перечень наделяемых органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и не допускал передачу договорами отдельных полномочий между двумя уровнями государственной власти.
Тем более, что органы государственной власти и органы местного самоуправления являются органами публичной власти, а ст. 12 Конституции Российской Федерации закрепила принцип в соответствии с которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В подобной конституционно-правовой ситуации наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом нам представляется чрезмерным.
Любой закон о наделении государственными полномочиями является обязательным для органов местного самоуправления и «заставляет» их выполнять то, что не свойственно их природе. Это в определенной мере не соответствует конституционному принципу ст. 12 о самостоятельности органов местного самоуправления.
Кроме того, законом не всегда можно удачно регламентировать все нюансы и отразить не только специфику соответствующего полномочия, но и специфику соответствующего муниципального образования, органы которого наделяются от-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
дельными государственными полномочиями. Даже в тех случаях, когда используется проведение согласительных процедур с органами местного самоуправления при разработке законопроекта о наделении их отдельными государственными полномочиями, не все нюансы удается учесть.
В отличие от закона, в договоре о передаче отдельных государственных полномочий, поскольку это двусторонний источник права, создаваемый на паритетных началах, удобнее прописать все нюансы и взаимную ответственность. Кроме того, договорная форма в большей степени соответствует конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления.
Все вышеизложенное позволяет нам заключить, что поскольку законодательно перечень передаваемых органам местного самоуправления отдельных полномочий закреплен, сама форма передачи отдельных полномочий может быть разной. Для типичных ситуаций это может быть закон. Для уникальных ситуаций формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть договор между соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Можно также сказать, что существование указанных выше двух форм наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления «выводит» нас на основную форму наделения — законодательную и субсидиарную — договорную.
Договорная форма наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, по нашему мнению, в большей степени отражает сущность конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления и позволит регулировать наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления для нетипичных ситуаций, более конкретно решать вопросы ответственности, кадрового обеспечения и контроля.
Поэтому для введения договорной формы наделения отдельными государственными полномо-
чиями органов местного самоуправления необходимо внести изменения в ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции: «2. Отдельные государственные полномочия, решение которых в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может передаваться органам местного самоуправления, наделение органов местного самоуправления отдельными такими государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации и договорами между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления».
Договорная форма представляется более предпочтительной еще и потому, что ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ не вполне удачно установлен особый порядок введения в действие положений федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
1 См., например: Стукалова О.А. Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007; Тимофеев Н.С. Бремя власти пора переложить на народ // Местное право. 2011. № 3. С. 3—10; ШугринаЕ.С, Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика: учебник для магистров. М., 2014; Широковских В.Н. Теория и практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: правоприменительный аспект: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
4 Там же.
