CC BY
43
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2013. № 2
И.Д. Вавочкина
(мл. науч. сотрудник кафедры новой и новейшей истории стран Европы
и Америки исторического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова)*
ПРОБЛЕМА ЛОББИЗМА В ЗАКОНЕ О РЕФОРМЕ
КОНГРЕССА США (1946 г.)
В статье рассмотрен исторический аспект институционализации лоббизма в США. В центре внимания автора находится закон «О реорганизации конгресса» (1946 г.). Вскрываются причины, по которым в 1946 г. возникла необходимость ввести лоббизм в определенные правовые рамки. Автор приходит к выводу, что появление федерального законодательства в области лоббизма имело эволюционный характер и было связано с изменениями, произошедшими во взаимоотношениях между государством и бизнесом после Второй мировой войны.
Ключевые слова: лоббизм, реформа конгресса США, Г. Трумен, Р. Ла-фоллет мл.
The article considers the historical aspect of the institutionalization of lobbying in the United States. The author foeuses on associated with the Legislative Reorganization Act (1946). The reasons for which in 1946, the necessity has arisen to introduce lobbying in certain legal framework, are analyzed. The author comes to the conclusion, that the appearance of the Federal legislation in the field of lobbying was evolutionary in nature and was due to the changes in the relationship between the state and business community after the Second World War.
Key words: lobbying, US Congress reform, H.S. Truman, R.M. LaFollette jr.
* * *
Лоббизм — широко распространенное многоплановое явление, давно укоренившееся в сфере политики. Лоббистская деятельность представляет собой основную форму влияния «групп интересов» на органы власти различных уровней.
История федерального законодательства США в области лоббизма фактически начинается с 1946 г., когда был принят закон «О регулировании лоббизма», который почти без изменений просуществовал до 1995 г. В отечественной историографии1 данный
* Вавочкина Ирина Дмитриевна, тел. (495) 939-32-88; e-mail: [email protected]
1 Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. М., 1976; Мишин А.А. Государственное право в США. М., 1976; Сергунин А.А. Законодательное регулирование лоббизма в США. Горький, 1986; Иванов Н.Б. Лоббизм в политической культуре США // Власть. 1995. № 8. С. 64—65; Зяблюк Н.Г. Лоббизм в политической системе // Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000. С. 58—87; Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. М., 2000.
закон анализировался лишь по формальным признакам (цель, структура, основные положения), при этом историки и политологи не уделили должного внимания тому обстоятельству, что он был составной частью закона «О реорганизации конгресса». На наш взгляд, только поставив закон о регулировании лоббизма в контекст масштабной реформы главного законодательного органа США, проведенной в 1946 г., мы будем в состоянии понять: почему принятие федерального закона о лоббизме стало возможно только после Второй мировой войны и почему он принял такую форму.
Парламентаризм и лоббизм — два института, работающих вместе и развивающихся параллельно. Наличие доступа лоббистов к законодательному процессу во многом определяется процедурными правилами и формальной структурой парламента. Изменения в структуре и правилах работы парламента оказывают существенное влияние на систему представительства интересов.
Еще в 1885 г. Вудро Вильсон в одной из своих политологических работ поставил вопрос о совершенствовании процедур и организации конгресса, в том числе в целях снижения давления лоббистов на законодателей. «Коррумпированное лобби, которое вертит законодательством в своих интересах, является результатом самой природы конгресса, ибо не может быть сомнения в том, что власть лоббистов по большей части, если ни целиком, вытекает из благоприятных условий, предоставляемых системой комитетов», — писал Вильсон2.
Обстоятельное изучение лоббизма и его воздействия на законотворческий процесс началось с расследования в 1913 г. специальным комитетом палаты представителей лоббистской деятельности Национальной ассоциации промышленников (НАП)3. В целом же концепция федерального закона о регулировании лоббизма сложилась к 1936 г.4 Одним из важнейших принципов, закрепившихся в этот период, стало признание права общества получать доступ к информации о целях лоббистов, их финансовых источниках и политической деятельности5.
2 Papers of Woodrow Wilson. Vfol. 4. Congressional Government: a Study of American Politics (1885). Princeton, 1968. P. 108.
3 Hearings before the Select Committee of the House of Representatives under Resolution 198. 63d Congress. Vol. 1—4. Washington, 1913.
4 S. 2512. 74th Congress, 1st session. A Bill to define lobbyists, to require registration of lobbyists, and provide regulation thereof.
5 Во второй половине 1930-х гг. был успешно проведен ряд федеральных законов, ограничивавших деятельность отдельных экономических групп давления: летом 1935 г. благодаря фактам, раскрытым в период расследования лоббистской деятельности холдинговых компаний, был принят закон «О холдинговых компаниях» (PUHCA), который включал в себя пункт о регистрации лоббистов всех электрокомпаний; в 1936 г. конгресс принял закон «О торговом морском флоте», в котором
Начавшаяся вскоре война отодвинула проблему регулирования лоббизма на второй план — в рамках военного режима возобладала идея сотрудничества правительства и бизнеса. В годы конверсии приток бизнесменов на центральные позиции в аппарате управления экономикой страны в виде так называемых «однодолларни-ков» (dollar-a-year men) 6 способствовал становлению оформленных связей между государством и экономическими группами.
Нужно отметить, что практика привлечения на государственную службу сотрудников частных фирм возникла еще в президентство Вудро Вильсона в годы Первой мировой войны7. В период Нового курса «однодолларники» занимали ответственные посты, например, в Администрации национального восстановления8. Во время Второй мировой войны представители деловых кругов опять влились в ряды госслужащих. «Однодолларники» работали в специальных комиссиях исполнительной власти, занимавшихся организацией военного производства и распределением военных заказов. Количество таких работников было невелико — к середине 1942 г. в Управлении военного производства их насчитывалось 575 человек, но, находясь на ключевых постах, они оказывали большое влияние на деятельность органов государственного регулирования9.
Война послужила толчком к развитию государственного сектора США: в этот период государство осуществляло 65% всего промышленного строительства10. При участии государства возник ряд новых отраслей: самолетостроение, атомная промышленность, производство синтетического каучука, синтетического топлива, магния и др. После войны приобрела жесткий характер борьба за внутренние рынки сбыта и сырья между старыми и новыми отраслями (особенно в химической промышленности), между государ-
также содержалась норма о регистрации лоббистов судостроительных и судоходных компаний. Нараставшая накануне войны активность иностранных агентов, занимавшихся пропагандой на территории США интересов своих стран, привела в 1938 г. к созданию закона «О регистрации иностранных агентов».
6 Эти люди (профессиональные администраторы, менеджеры) продолжали получать зарплаты в тех компаниях, которые «одолжили» их правительству, и обходились государству всего в 1 доллар в год.
7 The Rise and Fall of the New Deal Order. Princeton, 1989. P. 103; История США. Т. 2. М., 1985. С. 330—364.
8 Recovery: Dollar Men & Prices // Time. 1935. January 21. P. 5; Schlesinger A.M., Jr. The Age of Roosevelt. Vol. 2. The Coming of the New Deal. The war on poverty of the Thirties. Boston, 1959. P. 176.
9 Розенфельд Я.С. Промышленность США и война. М., 1947. С. 147, 237; Мишин А.А. Центральные органы власти США — орудие диктатуры монополистического капитала. М., 1954. С. 98—99; Сивачев Н.В. США: государство и рабочий класс. М., 1982. С. 281.
10 Экономика США. М., 1979. С. 30.
ственным и частным секторами (например, в алюминиевой промышленности), между старыми и новыми (newcomers) фирмами внутри отраслей (судостроение, автомобилестроение). Произошедшие в течение 40-х гг. изменения в географическом размещении промышленности, появление новых индустриальных районов (например, в тихоокеанских штатах) создали дополнительный узел противоречий внутри экономических групп.
На этапе реконверсии встал вопрос о реорганизации не только экономической, но и политической системы страны, поэтому вслед за реформами, проходившими в исполнительной власти, появилась необходимость в модернизации работы конгресса. Принятый в 1946 г. закон «О реорганизации конгресса» заложил основы современной структуры обеих палат, внутренних процедур и организации работы американского парламента. Проблема лоббизма приняла особую остроту в связи с разработкой данного закона. Федеральный закон «О регулировании лоббизма» удалось включить в закон «О реорганизации конгресса» как третий его раздел.
Только «сам конгресс способен реформировать себя», — писал в своей книге «Конгресс на перепутье» Дж. Галловей11, один из активных сторонников принятия закона. Конкретные предложения по модернизации американского парламента выдвигались еще в конце 30-х — начале 40-х гг.12, в период, когда конгресс был значительно потеснен исполнительной властью в области законодательной инициативы, а такие конституционные полномочия конгресса, как контроль за исполнительной властью и формирование бюджетной политики, оказались ослаблены.
После окончания войны усиление экономической конкуренции и вызванная этим активизация групп давления, их попытки интенсивно влиять на законодательный процесс стали дополнительным аргументом для начала реорганизации. Подверженность депутатов давлению частных интересов, фракционность, царившая в этом политическом институте, отрицательно сказывались на его имидже. Предметом шуток среди политиков становится то, как при открытии каждой сессии капеллан палаты представителей, «тревожно оглядев конгрессменов», начинает молиться о спасении страны13.
11 Galloway G.B. Congress at the Crossroads. N.Y., 1946. P. 337.
12 За период 1941—1946 гг. 18 сенаторов и 37 конгрессменов выходили с предложениями по улучшению работы федерального законодательного органа. За время работы 78-го конгресса (1943—1944 гг.) было инициировано 9 резолюций сената и 3 законопроекта, касающихся усовершенствования правил работы и организации конгресса США. В палате представителей было внесено около 30 резолюций по данной проблеме.
13 Monroney M. The Legislative Reorganization Act of 1946: A First Appraisal // Strengthening of American Political Institutions. N.Y., 1949. P. 3.
Инициаторы реформы считали, что слабость конгресса во многом проистекала из несовершенства организации его работы. На тот момент внутренние процедуры конгресса не подвергались пересмотру в течение 20 лет14. Разветвленная система комитетов значительно усложняла законодательный процесс, приводила к нечеткости разделения полномочий. Кроме того, существовавшая «система старшинства»15 способствовала тому, что во главе большинства комитетов находились политики консервативного толка, бывшие одним из основных препятствий на путях экономических, социальных и административных реформ16. Стремление изменить данную систему выбора глав комитетов и подкомитетов — ключевых фигур законодательного процесса — стало одним из важнейших пунктов проекта реорганизации конгресса, инициированной политиками либерального направления.
Тема усиления конгресса, повышения эффективности его работы поднималась во многих периодических изданиях. Приведем выдержки из региональных газет, собранных в статье «Государственное управление и демократия» в журнале "Public Policy Digest": «Одно ясно: если мы хотим справиться с послевоенной реконструкцией, нам потребуется конгресс более сильный, чем он когда-либо был»; «...Если конгресс не сумеет приспособиться к современному миру, он неизбежно будет продолжать терять свой престиж в глазах людей и власть в рамках государственной системы управления»; «У всей нации растет ощущение того, что усовершенствование механизма законодательной власти приведет к улучшению процесса законотворчества и повышению ответственности федеральной государственной власти»; «Законность нашей системы демократии во многом зависит от эффективности и ответственно-
14 С начала ХХ в. объем работы законодателей вырос в несколько раз, при этом последние серьезные преобразования в системе работы конгресса проводились в сенате в 1921 г. (тогда из 74 постоянных комитетов сохранили только 34), в палате представителей — в 1927 г. (были упразднены 16 комитетов, большая часть которых к тому времени безнадежно устарела).
15 Система старшинства (seniority system) — традиция выборов глав комитетов и подкомитетов, при которой руководители комитетов (а часто и весь их состав) должны были избираться из числа представителей партии большинства, обладавших наибольшим непрерывным стажем службы в конгрессе. Время появления системы старшинства трудно установить точно, поскольку она никогда не была оформлена документально и была частью правовой культуры этого политического института. В сенате она возникла еще на заре его истории. В нижней палате конгресса данная система стала активно применяться лишь с 1910—1911 гг., после «восстания» конгрессменов против власти спикера Кэнона, который до этого единолично распоряжался назначениями в комитеты в соответствии со своими личными предпочтениями. Система старшинства просуществовала до 1971 г.
16 В рассматриваемый период во главе комитетов как правило оказывались демократы-южане (Goodwin G. The Seniority system in Congress // American Political Science Review. June, 1959. Vol. 53. N 2. P. 412—436).
сти представительного правления»17. Эти и другие замечания, публиковавшиеся в различных периодических изданиях, отражали преобладавшее общественное мнение относительно необходимости модернизации и усиления конгресса 18.
Но был ли действительно конгресс настолько слаб? В 1945— 1946 гг., т.е. еще до вступления в силу закона «О реорганизации», конгресс смог помешать реализации внутриполитической программы Г. Трумэна, сформулированной им в сентябрьском послании 1945 г. Консервативная оппозиция в конгрессе, пользуясь ослаблением либералов после смерти Рузвельта, и дальше планировала наступление на послевоенный курс нового президента19. Однако если, как заявил в 1945 г. сенатор Дж.У. Фулбрайт (демократ, шт. Арканзас)20, «тупик во внутренних делах можно и стерпеть», то важные внешнеполитические проблемы требовали безотлагательного решения и сотрудничества между администрацией и конгрессом. Когда в 1946 г. стало ясно, что и внутренние дела ждать больше не могут, дебаты по реформе конгресса шли уже полным ходом.
Разные политические силы понимали цели реорганизации конгресса и усиления законодательной власти по-разному. Если консервативная оппозиция рассчитывала на восстановление баланса законодательной и исполнительной властей прежде всего в вопросах законодательной инициативы, то либералы полагали, что мероприятия по реорганизации комитетов помогут в координации работы обеих ветвей власти, а также в пресечении бесконтрольной деятельности групп давления, стремившихся, во-первых, уйти от государственного регулирования, а во-вторых, продолжать продавливать выгодные им законы через своих сторонников в конгрессе.
Рассматривая историю создания закона «О реорганизации конгресса», нельзя оставить без внимания роль негосударственных политических организаций, тем более что их предложения составили костяк реформы.
Из организаций, оказавших наибольшее влияние на подготовку этого законопроекта, выделяются Национальная ассоциация планирования (National Planning Association — НАП) и Американская Ассоциация политических наук (The American Political Science Association — ААПН). Первая позиционировала себя в качестве «граж-
17 Public Policy Digest of the National Planning Association. № 65—66. May—June 1946. P. 1—2.
18 US Congress. Congressional Record. 79th Congress, 2nd sess. Washington, 1946. Vol. 92. Part 12. P. A4247—A4248.
19 Принципы функционирования двухпартийной системы США: история и современные тенденции. Ч. 2. М., 1989. С. 84—85.
20 Hearings before the Joint Committee on the Organization of Congress. 79th Congress, 1st. sess. Washington, 1945. Vol. 1. P. 126.
данской группы давления», хотя на самом деле эта негосударственная некоммерческая организация была создана (в 1934 г.) представителями основных экономических групп США: бизнеса, профсоюзов и аграрного сектора. Ассоциация поддерживала довольно тесные контакты с представителями как рузвельтовской, так и трумэнов-ской администраций и, пользуясь авторитетом своих лидеров, пыталась оказывать влияние на выработку национальной, прежде всего экономической, политики21.
В декабре 1944 г. по заданию комитета НАП «По национальной политике в области сельского хозяйства, бизнеса и труда» был подготовлен план «Усиление конгресса» Р. Хеллера22. Предлагая ряд мероприятий по реформированию конгресса, Хеллер подчеркивал, что главная задача реформы — это закрепление принципа партийной ответственности за проводимую политику, соответствие программ партий нуждам избирателей. Именно поэтому основным пунктом его проекта стало создание партийных политических комитетов «большинства» и «меньшинства» в конгрессе, которые отвечали бы за формирование сбалансированной национальной политики страны и согласование работы законодательной и исполнительной властей. «План Хеллера» включал 17 предложений по исправлению законодательной системы США. Заметим, что напрямую проблема лоббизма в плане не затрагивалась.
В отличие от НАП, Американская Ассоциация политических наук занималась больше научной и образовательной деятельностью, содействовала изучению и развитию государственных структур. Комитет по проблемам конгресса ААПН подготовил проект «Реорганизации конгресса» к 1 февраля 1945 г.23
Предложения ААПН сводились к десяти пунктам, основными из которых были: упрощение системы комитетов, согласование тематики комитетов обеих палат конгресса между собой и соответствующими министерствами и агентствами исполнительной власти, формирование в комитетах штата квалифицированных помощников, создание Законодательного совета, в который входили бы представители исполнительной и законодательной властей, введение правил регистрации и финансового отчета лоббистов, усиление контроля за финансовой политикой исполнительной власти, повышение зарплат конгрессменам и сенаторам до 15 тыс. долларов в год.
21 Truman H.S. Remarks to the National Planning Association. 1949. February 1 // http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=13349#axzz1hScyXdiG
22 NPA Planning Pamphlet № 39. January 1945.
23 The Reorganization of Congress. A Report of the Committee on Congress of the APSA. Washington, February 1, 1945 (далее: APSA).
В файлах комитета по реорганизации конгресса24 сохранилось огромное количество писем с конкретными предложениями от частных лиц и организаций, представлявших средний бизнес и гражданские группы давления. В этих материалах можно найти рекомендации от Американского института физики, Американской ассоциации общественного благосостояния, Национальной федерации объединенных производителей молочной продукции и многих других. Все они поддерживали идею усиления конгресса и считали, что законодателям необходим свой независимый штат экспертов для сбора объективной информации и создания более качественного законодательства. Часто высказывались предложения об увеличении требований к исполнительной власти со стороны конгресса: предоставление более полных отчетов (в первую очередь финансовых) о деятельности отдельных агентств и ведомств исполнительной власти, другой необходимой информации.
Объединенный комитет по проблеме реформы конгресса был создан 19 февраля 1945 г. В его состав вошли девять сенаторов и десять конгрессменов, причем преобладали в нем демократы25. C 13 марта по 29 июня 1945 г. комитетом было заслушано больше 100 выступлений политиков (в том числе 45 членов конгресса), ученых, представителей негосударственных ассоциаций.
Вопрос о реформе системы комитетов инициаторы закона, Роберт Лафоллет мл. (сенатор-прогрессист, шт. Висконсин) и Майкл Монрони (конгрессмен-демократ, шт. Оклахома), считали основным. Предлагалось сократить и ограничить число постоянных комитетов, а также подкомитетов и специальных комитетов конгресса26. Юрисдикцию комитетов предполагалось пересмотреть и создать такую систему, в которой сферы ответственности комитетов были соотнесены с основными направлениями государственной политики и соответственно со структурой госдепартаментов США27. Функции ликвидированных комитетов предполагалось распределить между оставшимися или вновь созданными.
В ходе слушаний поступили также предложения исключить практику, при которой один законодатель мог принимать участие в работе более чем одного—двух постоянных комитетов28, по-
24 U.S. National Archives (Washington D.C.). Record Group 233. 79th Congress. Joint Committee on the organization of Congress. Box 322. Files № 1—9.
25 Соотношение членов комитета было таким: 12 демократов (из них 4 южных демократа), 5 республиканцев и 1 прогрессист.
26 По самым радикальным проектам, с 33 до 15 — в сенате, и с 48 до 18 — в палате представителей (Organization of Congress. Hearings. Vol. 1. P. 13, 71, 87—97; Vol. 2. P. 279, 308, 333, 341). В результате осталось 15 и 19 комитетов соответственно (Legislative Reorganization Act of 1946. Sec. 102; Sec. 121).
27 Organization of Congress. Hearings. Vol. 1. P. 69; Vol. 2. P. 228, 258; Vol. 3. P. 405.
28 Ibid. Vol. 2. P. 248, 279, 301, 333.
скольку иная практика отрицательно сказывалась на продуктивности деятельности законодателей в целом, а также в значительной степени облегчало работу лоббистов29.
Чтобы добиться смягчения фракционного противостояния внутри конгресса, а также для институционализации связей с представителями исполнительной ветви власти предлагалось создать в обеих палатах политические комитеты «большинства» и «меньшинства». Данное предложение, первоначально поступившее от НАП30, затем было озвучено на слушаниях Объединенного комитета конгрессменами-либералами Г. Вурхисом (демократ, шт. Калифорния), Э. Кефовером (демократ, шт. Теннеси) и другими31. Комитеты «большинства» должны были быть сформированы из председателей постоянных комитетов и возглавляться лидером большинства палаты, а комитеты «меньшинства» — из членов партии меньшинства, занимавших ответственные посты в конгрессе. Основной задачей этих комитетов было согласование партийных позиций демократов и республиканцев по основным вопросам законодательства страны, т.е. к этим комитетам переходила часть функций партийных кокусов и конференций32. Из представителей политического комитета большинства и делегатов исполнительной власти во главе с президентом планировалось создать Законодательный совет с совещательными функциями. Реализация данного предложения могла способствовать формированию действительно национальной политики, учитывающей интересы не только отдельных групп давления33.
Для «налаживания взаимодействия двух ветвей федеральной власти» и обеспечения «национально-ориентированного законотворчества» вопреки давлению «специальных интересов»34 предлагалось, чтобы конгресс более активно пользовался своим правом контролировать исполнительную власть и получать информацию
29 По данным Американской политологической ассоциации, во время второй сессии 78-го конгресса 57 членов палаты представителей состояли в трех комитетах; 15 человек — в четырех; 11 — в пяти; 13 — в шести; 14 — в семи; 5 — в восьми, а один конгрессмен одновременно являлся членом девяти комитетов. И все же некоторые конгрессмены старались доказать, что им необходимо сохранять членство более чем в двух комитетах. В результате реформы право парламентариев обеих палат участвовать в работе постоянных комитетов было ограничено двумя комитетами, хотя и предусматривались некоторые исключения (Legislative Reorganization Act of 1946. Sec. 102. Rule XXV; Sec. 121. Rule X).
30 Strengthening the Congress. A Progress Report by Robert Heller. A Special Report prepared for the NAP. January, 1947. P. 6.
31 Organization of Congress. Hearings. Vol. 1. P. 28, 77—78.
32 «Кокус» и «конференция» — основные парламентские организация демократов и республиканцев соответственно.
33 Ibid. Vol. 1. P. 125; Vol. 2. P. 356; Vol. 3. P. 508—509; Vol. 4. P. 961.
34 APSA. P. 58.
о том, чем агентства занимаются и почему они проводят ту или иную политику. Очень важной функцией конгресса, по мнению законодателей, должна была стать регулярная проверка точности выполнения принятых законов35. Предлагалось также усовершенствовать процесс принятия бюджета36, увеличить роль комитетов конгресса в определении финансовых приоритетов страны. Для этого планировалось: наладить взаимодействие комитетов по доходам и расходам обеих палат; отслеживать состояние внутреннего долга государства: комитеты по доходам и расходам обеих палат к началу каждой сессии должны были готовить доклад, устанавливающий максимальный размер расходов правительства, и в случае несовпадения планов исполнительной и законодательной властей представители конгресса должны были решить вопрос о целесообразности увеличения государственного долга (который в 1946 г. составлял 270 млрд долларов) голосованием; проведение ежегодных аудитов агентств исполнительной власти, а также правительственных корпораций37; отслеживать и пресекать случаи перераспределения от агентства к агентству ассигнованных конгрессом средств38; контролировать размещение государственных доходов, полученных, например, от продажи государственной собственности.
Большое внимание было уделено информационному обеспечению работы конгресса: был поставлен вопрос о необходимости создания штата независимых экспертов (в том числе для специальных и расследовательских комитетов), что должно было снизить зависимость законодателей от информации, поставляемой заинтересованными группами и агентствами исполнительной власти39; для повышения качества законопроектов, разрабатываемых в недрах конгресса, предлагалось усилить Справочный отдел по законодательным вопросам при Библиотеке конгресса40.
Практически каждый из выступавших на слушаниях говорил о необходимости пополнения штата конгресса квалифицирован-
35 Organization of Congress. Hearings. Vol. 1. P. 45, 69—70, 123, 194-195; Vol. 2. P. 288; Vol. 4. P. 936, 999—1006; Legislative Reorganization Act of 1946. Sec. 136.
36 По Конституции финансовые билли могут исходить только из нижней палаты конгресса, а сенат может вносить в них любые поправки. По «Акту о бюджете» (1921 г.) право составления проекта бюджета было передано Бюджетному управлению Министерства финансов. В 1939 г. Бюджетное управление (с 1970 г. Административно-бюджетное управление) вошло в состав Исполнительного управления президента США.
37 В дальнейшем законодатели не смогли в достаточной степени использовать появившиеся возможности воздействия на финансовую политику правительства (Legislative Reorganization Act of 1946. Sec. 138—139). Фактически такое положение сохранялось до бюджетной реформы 1974 г.
38 Данный пункт «исчез» после дебатов в сенате.
39 Organization of Congress. Hearings. Vol. 1. P. 156—157; Vol. 2. P. 262—264, 277.
40 Ibid. Vol. 2. P. 375; Vol. 4. P. 936. Этот отдел был создан в 1915 г.
ными ассистентами и юристами41. Для их подбора предполагалось создать должность директора по персоналу42. Директор получал право единолично назначать помощников, консультантов и секретарей во все комитеты. Р. Лафоллет полагал, что таким способом можно будет покончить с традицией смены всего состава персонала того или иного комитета после смены его председателя и сделать персонал верховного законодательного органа страны профессиональным и независимым от партийных и личных пристрастий.
В период слушаний неоднократно поднимался и вопрос об отмене системы старшинства. Выше уже говорилось о недостатках такой системы, здесь остается добавить, что фактическая несменяемость руководства комитетов была выгодна группам давления, стремившимся закрепить свое влияние в комитетах и охотно сотрудничавшим с хорошо знакомыми политиками. Система старшинства проявила свою деструктивную сущность еще в 30-е гг. Тогда президент Рузвельт в полной мере ощутил сложность проведения необходимых администрации мероприятий в отсутствие таких рычагов управления партийной фракцией, как сильный спикер палаты представителей. «Мобилизация» партии в поддержку законопроектов администрации превратилась в довольно сложную задачу, требовавшую от президента искусства компромисса и навыков манипуляций (в том числе общественным мнением)43. Главный вдохновитель реорганизации конгресса 1946 г. — сенатор Р. Лафоллет мл. — признавал серьезной политической болезнью своего времени отсутствие ответствености депутатов перед своей партией и верности основным партийным установкам44. Восстановление партийной дисциплины путем реформирования института, в котором партии были представлены, казалось верным выходом из положения. В ходе слушаний по реформе конгресса, вместо устаревшей практики выбора председателей комитетов демократ Э. Кефовер, например, предлагал ввести тайное голосование в начале каждой сессии45.
Обсуждались и другие меры, которые прямо или косвенно могли снизить давление частных интересов на национальное законодательство. Среди них — повышение зарплат и введение системы пенсионного обеспечения для законодателей последующих созы-
41 Ibid. Vol. 1. P. 11, 73, 97, 115—117, 161, 195; Vol. 2. P. 227, 229, 333, 375—377 и т.д.
42 Ibid. Vol. 1. P. 43.
43 Scott C.J. Presidents, Parties, and the State. N.Y., 2000. P. 228.
44 La Follette R.M. Jr. Systemizing Congressional Control // American Political Science Review. Vol. 41. № 1. 1947. P. 61.
45 Organization of Congress. Hearings. Vol. 1. P. 72—73; Vol. 2. P. 289, 393—395. Поступали и другие предложения, например, избирать глав комитетов путем голосования внутри самого комитета (Vol. 2. P. 295; Vol. 4. P. 1024.)
вов конгресса46. Сокращению случаев подкупа конгрессменов и сенаторов, а также снижению загрузки комитетов должен был содействовать и запрет на внесение так называемых частных биллей47, касавшихся исков отдельных граждан к правительству США. Некоторые изменения должны были коснуться правил ведения дебатов и слушаний. Так, рядом законодателей были поддержаны предложения о введении запрета на внесение «riders»48, а также о прекращении практики «filibuster»49.
В ходе работы над реформой конгресса обсуждались и такие проекты, как создание общенационального Экономического совета бизнесменов (по примеру некоторых европейских государств). По предложению Американской Ассоциации политических наук, Экономический совет бизнесменов должен был помогать конгрессу в формировании финансового плана страны50.
Таковы были основные меры по «усилению» конгресса, предлагавшиеся в ходе слушаний в 1945 г. Если внимательно рассмотреть эту программу преобразований, нельзя не заметить, что практически каждый ее пункт так или иначе затрагивал проблему давления на законодательный процесс (со стороны частных интересов и исполнительной власти) и имел целью уменьшить это давление или сделать его институционализированным и прозрачным. Большая часть предложений попала в доклад комитета, опубликованный 4 марта 1946 г. Исключение составляли предложения по отмене filibuster, проект создания Экономического совета и один из важнейших пунктов реформы — отмена системы старшинства. Зато довольно неожиданно в доклад был включен раздел о регистрации лоббистов.
Интересно, что Объединенный комитет по проблеме реорганизации конгресса не проводил специальных слушаний по проблеме лоббизма и в своем докладе посвятил контурам будущего закона чуть более одной страницы51. В докладе было отмечено, что пред-
46 Ibid. Vol. 2. P. 282, 318, 334, 357; Vol. 4. P. 964—965; APSA. P. 46—48.
47 Ibid. Vol. 1. P. 108, 194; Vol. 2. P. 289; Vol. 4. P. 936, 1024. Запрет на внесение частных биллей был введен в 1946 г. (Legislative Reorganization Act of 1946. Sec. 131, 401—413).
48 Organization of Congress. Hearings. Vol. 4. P. 823—824, 855. Rider (поправка-наездник) — это дополнение к закону, имеющее целью скомпрометировать закон, сделать его неприемлемым. Американский опыт показывает, что чаще всего rider предлагается к финансовым законопроектам. В руках опытного законодателя rider может стать действенным оружием в случае, если нужно заблокировать ту или иную инициативу.
49 Ibid. Vol. 4. P. 823, 854, 936. Filibuster — тактика «забалтывания» закона, применяемая в сенате (где продолжительность выступлений не ограничена) для срыва принятия закона.
50 Ibid. Vol. 2. P. 285—287; APSA. P. 74.
51 S. Rep. № 1011, 79th Congress, 2nd sess. March 4, 1946. Organization of the Congress. Report. Washington, 1946. P. 26—27.
ставители Комитета в период слушаний закона о реорганизации конгресса «получили много жалоб на попытки оказать влияние на процесс принятия решений в конгрессе со стороны групп давления в связи с законопроектами, находящимися на рассмотрении обеих палат и их комитетов»52. В дальнейшем юристы канцелярии по законодательным вопросам подготовили основные положения закона о лоббизме, по содержанию во многом повторявшие билль сенатора Х. Блэка 1936 г. Объединенный комитет предлагал считать лоббистами: тех, кто не посещает Капитолий, но инициирует давление на конгресс с мест с помощью телеграмм и писем; тех, кто нанят для работы непосредственно с членами конгресса; представителей бизнеса, профессиональных или филантропических организаций, которые посещают Вашингтон с целью выражения мнений по поводу того или иного законопроекта53. В отличие от законопроекта Блэка в число лиц, подлежавших регистрации, не были включены лоббисты, работавшие с представителями исполнительной власти.
Основной задачей закона было не «регулирование» лоббизма в прямом смысле (конгресс не ставил целью контролировать численность лоббистов или вторгаться в организацию их работы), но создание правил предоставления информации об их деятельности и обеспечение доступа общественности к подобной информации. В то же время следует отметить, что за нарушение правил регистрации предполагались достаточно жесткие наказания, что придавало закону характер уголовного.
В начале июня 1946 г. в ходе дебатов по законопроекту о реформе конгресса54, к удивлению его инициаторов, бурные дискуссии вызвала новая должность директора по персоналу конгресса, в которой некоторые сенаторы усмотрели угрозу «всей системе демо-кратии»55. Р. Лафоллет долго сопротивлялся отмене этого пункта реформы и все же на этапе обсуждения в Сенате ему пришлось снять данное предложение56.
Противоречия возникли также при распределении функций между старыми и новыми комитетами57, такими как Комитет торговли и Комитет по проблемам межштатной и иностранной торговли, Комитет по общественному строительству и землям и Комитет
52 Ibid. P. 26.
53 S. Rep. № 1400, 79th Congress, 2nd sess. May 31, 1946. Legislative Reorganization Act of 1946. Washington, 1946. P. 27.
54 Дебаты в Сенате проходили 6—10 июня 1946 г., а в нижней палате — 25 июля того же года.
55 US Congress. Congressional Record. 79th Congress, 2nd sess. Part 5. P. 6448, 6454, 6459, 6517.
56 Ibid. P. 6561.
57 Ibid. P. 6451—6452.
по общественным работам. Сомнения вызвала устанавливаемая численность персонала комитетов по 10 человек в каждом, а также предложение о дополнительной обязанности конгресса проверять точность выполнения принятых законов.
В ходе дебатов внимание сенаторов и конгрессменов привлекла тема лоббизма. Одной из основных претензий к закону о лоббизме, который являлся составной частью реформы конгресса, стала его терминология, так как среди законодателей не было единства по поводу понимания термина «лоббизм». Проблема заключалась в том, насколько широко мог толковаться этот термин и, соответственно, какие категории представителей групп давления подпадали под действие данного закона.
Сенатор Дж. МакКлеллан (демократ, шт. Арканзас) предложил провести границу между профессиональными лоббистами и представителями профессиональных организаций, отстаивающих интересы своей отрасли. К первым он предлагал отнести «оплачиваемых лоббистов, которые постоянно работают в Вашингтоне и функции которых заключаются в наблюдении за текущим законодательным процессом и лоббировании интересов нанимателя». Профессиональными лоббистами он также предлагал считать организаторов массовых пропагандистских компаний, которые оплачивали выступления в СМИ, рассылку литературы, агитировали обычно плохо осведомленных избирателей «бомбардировать» конгрессменов письмами и телеграммами в поддержку того или иного закона. Деятельность именно таких лоббистов, по мнению МакКлеллана, должна была регламентироваться законом. В то же время, представителей профессиональных организаций и союзов предпринимателей, фермеров, рабочих (таких как НАП, Торговая палата США, Фермерский союз, АФТ) сенатор предложил исключить из числа лиц, подлежащих регистрации58. Эта точка зрения не нашла, да и не могла найти поддержки ни в сенате, ни в палате представителей, поскольку лоббистская деятельность перечисленных организаций не только была хорошо известна, но и пользовалась плохой репутацией. Тем не менее, сам факт попытки вывести организации, представляющие функциональные интересы, из-под юрисдикции закона о регистрации лоббистов заслуживает внимания.
Вопрос о деятельности лобби исполнительной власти и, в частности, «президентского лобби» дискутировался в 1946 г. довольно широко в стенах конгресса и за их пределами. Честер Гросс (конгрессмен-республиканец, шт. Пенсильвания) в своем мартовском радиовыступлении заявил: «Президент, который не может договориться по-хорошему с конгрессом (имелась в виду борьба за
58 1Ыё. Р. 6551—6552.
продление контроля за ценами. — И.В.) и из-за этого пытается направить гнев общества на законодателей, сам является лоббистом»59. Давление исполнительной власти на процесс законотворчества Ч. Гросс и некоторые другие депутаты считали более опасным, нежели влияние заинтересованных групп. Создание специального органа, контролирующего частных лоббистов, полагали они, лишь увеличит бюрократизацию исполнительной власти. Во время дебатов по закону о реформе конгресса о «вредном давлении» исполнительной власти высказывался конгрессмен-республиканец Ч.Л. Глиф-форд60 (шт. Массачусетс), а также его коллега Р.Б. Виглесворт (республиканец, шт. Массачусетс)61, однако добиться включения лоббистов исполнительной власти в число тех, кто обязан был регистрироваться по новому закону, консерваторам не удалось. Большинство сенаторов сочли достаточным тот факт, что по уголовному законодательству представителям исполнительной власти запрещалось использовать государственные средства на пропаганду и лоббизм62, а меры по институционализации взаимодействия представителей конгресса и исполнительной власти должны были способствовать конструктивному диалогу властей в области формирования генеральных направлений государственной политики и при разработке конкретных законов и тем самым снизить необходимость активного участия «президентского лобби» в политическом процессе.
Несмотря на публичную поддержку предложений по зарплатам и пенсиям со стороны президента Трумэна, а также их благожелательную оценку в прессе63, целый ряд членов конгресса выступили со специальными заявлениями о нецелесообразности повышения их зарплат и введения пенсий в условиях неустойчивого состояния экономики страны.
После обсуждения в сенате билль «О реорганизации конгресса» 10 июня 1946 г. прошел голосование (49 против 16) и был передан в палату представителей. Здесь законопроект был на некоторое время задержан. В этот момент в прессе появляется ряд статей, в которых доказывалась необходимость принятия закона, а спикера палаты и руководителя комитета по регламенту и административным вопросам нижней палаты конгресса обвиняли в затягивании процесса голосования по «возможно, одному из самых
59 Ibid. Part 10. P. A1501.
60 Ibid. Part 11. P. A2691.
61 Ibid. P. A2558—2559.
62 US Code Title 18 § 1913.
63 US Congress. Congressional Record. 79th Congress, 2nd sess. Part 12. P. A3734, A3732, A3733, A3747.
важных законопроектов за период работы второй сессии 79-го конгресса»64.
В июле 1946 г. конгрессмены, после однодневного обсуждения также принимают законопроект о реформе конгресса (229 против 61)65, и на выходе закон имел следующую структуру: Раздел I «Изменения правил работы сената и палаты представителей», в котором определялась новая система обеих палат конгресса США и их сферы ответственности, режим и процедуры работы; Раздел II «Разное» (Miscelaneous) включал правила работы вспомогательных служб конгресса: секретарей комитетов, Библиотеки конгресса, новые инструкции по ведению записей слушаний и дебатов, порядок эксплуатации помещений конгресса; Раздел III «Федеральный закон о регулировании лоббизма»66; Раздел IV «Федеральный закон об исках в связи с правонарушениями, не связанными с нарушениями контрактов или договоров», где речь шла о новых правилах удовлетворения частных исков против представителей федеральной исполнительной власти; Раздел V «Закон о строительстве мостов на территории США»67; Раздел VI «О зарплатах и пенсиях членов конгресса»68.
64 Now it is up to the House // Milwaukee (Wis.) Journal. 1946. June 12; And now the House // Washington Post. 1946. June 14; No Time to Relax // Wilmington (Del.) News. 1946. June 18; Up to the Speaker // Washington Post. 1946. June 28; A selfish blockade // Detroit (Mich.) News. 1946. June 29; No House stalling on the reorganization of Congress // Baltimore (Md.) Sun. 1946. June 30. См.: US Congress. Congressional Record. 79th Congress, 2nd sess. Part 12. P. A3724, A3734, A3969, A3812, A4007.
65 Ibid. Part 8. P. 10037—10096. На этом этапе работы над проектом закона из него исчез пункт о создании комитетов большинства и меньшинства обеих палат. Позднее специльным законом такие комитеты были созданы, но только в сенате.
66 Обязанности, возложенные на лоббистов, включали их саморегистрацию, предоставление подробных отчетов, прежде всего о денежных операциях, в специальные органы конгресса США, а также постоянное ведение документации по расходам. В § 307 Закона о регулировании лоббизма агент лобби определялся следующим образом: это «любое лицо, которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью их использования главным образом для достижения следующих задач: а) принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; б) воздействие прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта». Из сферы действия Закона исключались любые лица, появлявшиеся в комитетах конгресса для того, чтобы просто выступить (без оплаты) в поддержку или против какого-либо закона; любые официальные лица, выполняющие свои обязанности; представители средств массовой информации, освещающие текущую работу конгресса. За нарушение закона предусматривались денежные штрафы, а в некоторых случаях и тюремное заключение.
67 Разделы IV и V закона «О реорганизации Конгресса» были приняты для того, чтобы разгрузить Конгресс от незначительных проблем, с решением которых могли справиться власти штатов или соответствующие федеральные агентства.
68 Зарплаты были повышены с 10 тыс. до 15 тыс. долларов в год, эксперты комитетов получали 8 тыс. Размер пенсии по новому закону составлял до 7,5 тыс. в год.
2 августа президент Трумэн подписал закон «О реорганизации конгресса»69, даже несмотря на допущенные опечатки в его тексте, — косвенное доказательство того, насколько важен был данный законопроект для президента-демократа, который прекрасно понимал, что с окончанием войны консервативные настроения в обществе будут усиливаться, и не очень рассчитывал на получение большинства мест в парламенте своими сторонниками на приближавшихся промежуточных выборах. Реформа конгресса должна была не только создать условия для более тесного и плодотворного сотрудничества исполнительной и законодательной властей в условиях «разделенного правления», но и осложнить жизнь тем группам давления, которые препятствовали инициативам исполнительной власти.
Итак, после Второй мировой войны взаимоотношения между властью и группами давления вступили в новую полосу развития. Необходимость решать общенациональные проблемы, порожденные выходом из войны, потребовала от государства взять на себя функции контроля за конкурирующими между собой группами давления, создать юридические правила для лоббистов и таким образом попытаться пресечь коррупционные связи бизнеса и политики. В отличие от периода 1930-х гг. этот контроль распространялся уже не на отдельные, а на все группы, представлявшие свои интересы в конгрессе США.
В процессе дебатов о лоббизме со стороны консерваторов (южных демократов и правых республиканцев) делались попытки уменьшить круг частных организаций, подлежавших регулированию, однако инициаторы закона сумели отстоять свои позиции, правда, ценой уступок по другим вопросам реформы конгресса. Например, либералам не удалось сохранить пункт об отмене системы старшинства — важного рычага политического влияния консерваторов в конгрессе.
В число обязанных регистрироваться по закону «О регулировании лоббизма» не были включены лоббисты, работавшие с представителями исполнительной власти. Официальное сотрудничество функциональных групп с государством в различного рода комиссиях при департаментах и агентствах уже стало нормой и тщательно регламентировалось. Однако конгресс оставлял за собой право контролировать исполнительную власть, и в рамках реформы были созданы механизмы осуществления такого контроля.
США стали первой страной в мире, где был принят закон о регулировании лоббизма. В 1946 г. лоббизм получил официальный статус в рамках политической системы, была проведена черта между
69 US Congress. Congressional Record. 79th Congress, 2nd sess. Part 8. P. 10675.
лоббизмом и коррупцией, благодаря правилам регистрации лоббирование стало ответственным процессом, а нарушение предложенных правил грозило помимо чисто материальных потерь также потерей репутации.
Список литературы
1. Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. М., 1976.
2. История США. Т. 2. М., 1985.
3. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. М., 2000.
4. Мишин А.А. Центральные органы власти США — орудие диктатуры монополистического капитала. М., 1954.
5. Мишин А.А. Государственное право в США. М., 1976.
6. Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000.
7. Принципы функционирования двухпартийной системы США: история и современные тенденции. Ч. 2. М., 1989.
8. Розенфельд Я.С. Промышленность США и война. М., 1947.
9. Сергунин А.А. Законодательное регулирование лоббизма в США. Горький, 1986.
10. Сивачев Н.В. США: государство и рабочий класс (от образования Соединенных Штатов Америки до окончания второй мировой войны). М., 1982.
11. Экономика США. М., 1979.
12. Galloway G.B. Congress at the Crossroads. N.Y, 1946.
13. The Rise and Fall of the New Deal Order. Princeton, 1989.
14. Schlesinger A.M., Jr. The Age of Roosevelt. Vol. 2. The Coming of the New Deal. The War on Poverty of the Thirties. Boston, 1959.
15. Scott C.J. Presidents, Parties, and the State. N.Y, 2000.
16. Strengthening of American Political Institutions. N.Y, 1949.
Поступила в редакцию 16 мая 2012 г.
