CC BY
24
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2011. № 4
О.В. Гулемпинченко
(аспирантка кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки
исторического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова)*
РОЛЬ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ БОРЬБЕ
В СВЯЗИ С РЕФОРМОЙ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
В США (1993-1994 гг.)
В 1993—1994 гг. в конгрессе США обсуждался ряд законопроектов по реформе здравоохранения, в том числе и законопроект о медицинском страховании, разработанный администрацией У. Клинтона. В статье проанализированы позиции, которые многочисленные группы интересов заняли в отношении реформы, а также средства и методы, с помощью которых они отстаивали данные позиции. Поднимается вопрос о причинах неудачи в продвижении реформы здравоохранения.
Ключевые слова: группы интересов, лоббизм, реформа системы здравоохранения, администрация У. Клинтона, законопроект о медицинском страховании, конгресс США.
In 1993—1994 the U. S. Congress debated several bills on health care reform including the Health Security Act which was worked out by W Clinton Administration. The article examines the positions of different interest groups on the reform and the methods they used to promote their positions. The author analyzes reasons of the failure of health care reform.
Keywords: interest groups, lobbying, health care reform, W. Clinton Administration, the Health Security Act, the U. S. Congress.
* * *
Участие групп интересов в общественно-политической борьбе является одной из важных реалий политической системы США. Термин «группы интересов» можно определить так: это представители практически всего спектра неправительственных организаций (союзы предпринимателей, различные профессиональные ассоциации, профсоюзы, общественные, экологические, этнические и другие ассоциации), выражающие интересы различных слоев и групп американского общества1. Данный термин часто употребляют как синоним понятий «лобби» и «группы давления», поскольку важнейший аспект деятельности групп интересов заключается в том, что они оказывают давление на конгресс с целью принятия выгодного для них решения. По закону о регулировании лоббизма 1946 г. лоббисты обязаны регистрироваться у клерка палаты представителей и у секретаря сената, а также представлять отчеты о своей дея-
* Гулемпинченко Оксана Владимировна, тел. 8-910-439-62-33; e-mail: [email protected]
1 Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000. С. 71.
тельности. Группы интересов финансируют предвыборные кампании конгрессменов путем внесения пожертвований в комитеты политического действия (КПД)2. Как правило, каждая группа интересов создает не один, а сразу несколько КПД и распределяет между ними взносы. В 1995 и в 2007 г. были приняты более жесткие законы в данной сфере, которые касались лоббирования не только конгресса, но и исполнительной власти. Однако, спектр деятельности групп интересов значительно шире и, помимо лоббистской деятельности, включает их идейно-политическое воздействие на общественное мнение, просветительскую и профессиональную деятельность, например проведение исследований, семинаров, конференций и т.п. Масштабы деятельности групп интересов широки. В 1993 г. только по официальным данным лоббистских подразделений (тех, кто официально зарегистрировался) было 15 тыс., поскольку шло обсуждение многих сложных проблем, среди которых была и реформа здравоохранения3. По данным американских исследователей, в начале 1990-х гг. 2/3 населения США состояли, как минимум, в одной неправительственной организации4.
В 1993—1994 гг. в США развернулась жесткая политическая борьба в связи с инициативой администрации У. Клинтона по реформированию системы здравоохранения, в ходе которой проявились все особенности американской политической системы. В данной статье будет рассмотрено, какую роль сыграли группы интересов в политической борьбе, какие позиции они занимали в отношении реформы, а также какими способами они отстаивали свои позиции.
В отечественной и в американской историографии существуют различные подходы к изучению деятельности групп интересов. В отечественной историографии применяется в основном институциональный подход5. В США классическими подходами долгое время считались теория плюрализма в политологии6 и теория элитариз-
2 По поправке к Закону о федеральных избирательных кампаниях, принятой в 1974 г., для политической деятельности группы интересов должны создавать специальные подразделения — КПД, и через них финансировать предвыборные кампании конгрессменов. Размер взносов ограничен.
3 См.: Росс У. Лоббисты в конгрессе // США — Экономика. Политика. Идеология (далее США—ЭПИ). 1994. № 4. С. 92.
4 См.: Скидмор М.Дж, Трипп М.К. Американская система государственного управления. М., 1993. С. 98.
5 См.: Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // США— ЭПИ. 1995. № 1. С. 51; Руссо Т.Ю. Процесс принятия политических решений в США: институциональные аспекты: Дисс. ... канд. полит. наук. М., 2005. О явлении президентского лоббизма см.: СергунинА.А. США: аппарат президента по связи с конгрессом и внешняя политика. Н. Новгород, 1990.
6 См.: Даль Р. Введение в теорию демократии. М., 1992. С. 89; Шмидт Д. Американский плюрализм и политика заинтересованных групп // Американское правительство: единство в многообразии. М., 1997; Milbrath L.W. Political Participation. Chicago, 1965.
ма7. Согласно теории плюрализма в американской политической системе существует множество центров принятия решения, и автономия ассоциаций рассматривается как необходимый атрибут американской демократии8. Исходя из теории элитаризма основная движущая сила развития страны сосредоточена в экономических, политических и военных институтах, а влиятельные группы интересов играют роль «запасных игроков»9, формируя нужным образом общественное мнение. Наряду с классическими теориями в настоящее время применяется также междисциплинарный подход. Например, согласно теории «рационального выбора» участники политической борьбы действуют исходя из своих собственных интересов: политические деятели стремятся к переизбранию, а группы давления хотят, чтобы их пожелания были в максимально полном объеме учтены органами власти10. А так называемая теория «социального капитала» рассматривает группы интересов как необходимые связующие элементы гражданского общества11.
К началу 1990-х гг. в США сложились объективные предпосылки для проведения масштабной реформы системы здравоохранения. В 1991 г. расходы на здравоохранение составили 14% ВВП, или 751,8 млрд долл. (это значительно превышало затраты на здравоохранение в других странах мира), из которых расходы частных лиц насчитывали 421,8 млрд долл., а расходы правительства — 330 млрд долл.12 Но несмотря на такие высокие расходы, по данным на 1992 г., 34 млн из 251 млн американцев не имели медицинской страховки13. А цены в сфере здравоохранения росли в два раза быстрее, чем в других отраслях14. Кроме того, сама система медицинского страхования носила смешанный характер, так как наряду с частным медицинским страхованием действовали государственные программы, которые гарантировали получение медицинского страхования пенсионерам (программа «Медикэр») и малообеспеченным слоям населения (программа «Медикейд»). Она также была громоздкой, поскольку между пациентами и врачами существовали многочисленные посреднические организации — частные и некоммерческие страховые компании, которые регулировали все моменты, связанные с оплатой медицинских услуг. По данным всех опросов общественного мнения, проведенных с 1990 по 1992 г. на национальном
7 См.: Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959.
8 См.: Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 85.
9 Миллс Р. Указ. соч. С. 402.
10 Downs A. Political Theory and Public Choice. Northhampton, 1998. P. 13.
11 Putnam R.D. Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community. N.Y., 2000.
12 Statistical Abstract of the United States 1994, 114th ed. Section 3. P. 110. http:// www2.census.gov/prod2/statcomp/documents/1994-01.pdf
13 Ibid. P. 107.
14 Ibid. Section 15. P. 448.
уровне, американское общество требовало активных действий федерального правительства по реформированию системы здравоохранения в США15. В 1991 г. демократ Г. Уоффорд, сделав реформу здравоохранения центром своей предвыборной платформы, был избран сенатором от шт. Пенсильвания. Действовавшая в то время республиканская администрация Дж. Буша также имела собственный план реформирования здравоохранения, однако, все же он не получил такого звучания, как у его соперника на выборах 1992 г. демократа У. Клинтона. Для предвыборной кампании 1992 г. командой Клинтона была разработана стратегия «Главное — это люди»16, в которой лозунг медицинской реформы сочетался с призывом улучшить положение среднего класса. Такая избирательная платформа позволила ему одержать победу на президентских выборах. Демократическая партия имела большинство и в конгрессе в 1993— 1994 гг.
Президент Клинтон 25 января 1993 г. объявил о создании специальной комиссии по подготовке плана реформы здравоохранения и назначил ее руководителем свою супругу — Хиллари Клинтон. Официально Хиллари Клинтон не занимала никакого поста в администрации президента. Однако столь ответственное дело ей, безусловно, было доверено неслучайно, так как еще в 1979—1980 гг. она была председателем Управления по здравоохранению штата Аркан-зас17. Кроме того, она была единомышленницей Уильяма Клинтона и всегда помогала ему в ходе предвыборных кампаний сначала на штатном уровне, а затем и на федеральном. В рамках специальной комиссии было создано 25 отделений, в которых работали более 500 специалистов в области экономики и здравоохранения. Заседания этой комиссии проходили в закрытом режиме. В итоге был подготовлен законопроект о медицинском страховании (H.R. 3600), который был внесен в конгресс 20 ноября 1993 г.18 По данному законопроекту предполагалось к 1998 г. охватить все население США медицинским страхованием за счет обязательства предпринимателей на 80% оплачивать страховку своим сотрудникам. Причем, компании с числом служащих менее 75 человек получали бы правительственные субсидии. Эти субсидии выплачивались бы за счет сокращения ассигнований на программу «Медикэр» и повышения налогов на табачные изделия с 24 до 99 центов за упаковку сига-рет19. Кроме того, предполагалось создать на штатном уровне здра-
15 Campaigns & Elections. 1993. Vol. 14. N 2. P.30.
16 Clinton B, Gore A Putting People First: How W Can All Change America. N.Y, 1992.
17 Арканзас — родной штат У. Клинтона, где он был губернатором с 1978 по 1992 г. с коротким перерывом (с 1980 по 1982 г. этот пост занимал Ф. Уайт).
18 Congressional Digest. 1994. Vol. 73. N 10. P. 237.
19 Congressional Quarterly Almanac. 103d Congress, 2nd session, 1994. Vol. 50. Washington, 1995. P. 346—347.
воохранительные союзы — кооперативы для коллективной покупки медицинской страховки предпринимателями своим сотрудникам. На федеральном уровне для координации деятельности здравоохранительных союзов предполагалось основать Национальное управление по здравоохранению, которое должно было разрабатывать различные пакеты медицинского страхования, а также следило бы за стоимостью медицинских услуг20. В итоге законопроект о медицинском страховании получился очень объемным (он насчитывал 1342 страницы) и сложным.
Межпартийные и внутрипартийные противоречия привели к тому, что в конгресс были внесены еще три альтернативных законопроекта по реформе здравоохранения, помимо законопроекта администрации Клинтона. Представитель левого крыла Демократической партии Дж. Мак-Дермотт (шт. Вашингтон) внес законопроект по введению государственной системы здравоохранения (H.R. 1200). На двухпартийной основе демократом Дж. Купером (шт. Теннеси) и республиканцем Ф. Грэнди (шт. Айова) был внесен второй альтернативный законопроект о медицинском страховании (H.R. 3222). От законопроекта Клинтона он отличался тем, что в нем отсутствовало положение об обязательном предоставлении работодателями медицинского страхования своим сотрудникам21. Третий альтернативный законопроект был внесен сенатором-республиканцем Дж. Чефи (шт. Род-Айленд)22. По нему предполагалось охватить все население США медицинским страхованием к 2005 г. без каких-либо значительных изменений в существовавшей системе.
В политической борьбе в связи с реформой здравоохранения в США участвовало более 1100 групп интересов23, которые занимали различные позиции. Самая главная из них, Американская медицинская ассоциация (АМА), представлявшая интересы 300 тыс. медицинских работников всей страны, разделилась в своем отношении к законопроекту Клинтона. Часть ассоциации во главе с Дж.Б. Кросби поддерживала законопроект, так как ассоциации в целом было выгодно всеобщее страхование. Другая же часть АМА во главе с Л.Дж. Стилвеллом, который в прошлом работал с консервативным крылом Республиканской партии, стала сотрудничать с Национальной федерацией независимого бизнеса (НФНБ), выступавшей против реформы24.
20 The Health Security Act. H.R. 3600. Title I. Subtitle F. Sec. 1503—1504//www. thomas.loc.gov
21 Managed Competition Act. H.R. 3222//www.thomas.loc.gov
22 Health Equity and Access Reform Today Act of 1993. S. 1770// www.thomas.loc.gov
23 The Washington Post. 27.09—03.10.1993. P. 6.
24 The New York Times. 05.08.1994. P. 1; Health Affairs. 1994. Spring. N 2. P. 187—189.
Серьезное противодействие инициативе по реформированию здравоохранения оказали ассоциации страховых компаний. Ассоциации медицинского страхования Америки (АМСА), отстаивавшей интересы 236 мелких страховых компаний, которые обеспечивали медицинской страховкой 55 млн американцев, был совершенно не выгоден законопроект администрации Клинтона, где роль страховых компаний в системе здравоохранения сводилась к минимуму. Еще менее выгоден ассоциации был план по введению государственного медицинского страхования. Именно поэтому вице-президент АМСА Ч.Н. Канн предложил отложить реформу до следующего года25. Другие ассоциации, представлявшие интересы частных страховых компаний, полностью солидаризировались с позицией АМСА.
Мнения групп, представлявших интересы крупного бизнеса, разделились. Одна из них, «Fortune 500»26, заявила о своей поддержке законопроекта Клинтона27, другая ассоциация, «The Business Roundtable», поддержала не план Клинтона, а план Купера—Грэн-ди, который был более умеренным, чем план Клинтона28. Одним из самых активных противников плана администрации была Национальная федерация независимого бизнеса, отстаивавшая интересы более 600 тыс. мелких предпринимателей США. Данная ассоциация не могла поддержать пункт об обязательной гарантии работодателями медицинской страховки, поскольку исходя из исследований, проведенных экспертами, вступая в здравоохранительный союз, предприниматели тратили бы на 8% больше той суммы, которую они обычно расходовали на медицинское страхование29. Как заявляли представители НФНБ, это привело бы к банкротству мелких фирм.
Мнения потребителей медицинских услуг также разделились в отношении законопроекта администрации Клинтона, хотя реформа в первую очередь была рассчитана именно на них. Только АФТ-КПП и Американская ассоциация пенсионеров поддерживали все пункты законопроекта о медицинском страховании, хотя не все их пожелания были учтены. Ассоциации, представлявшие интересы женщин, (например, Лига женщин, Национальный центр по правам
25 Health Care Reform. Hearings before the Subcommittee on Health and the Environment of the Committee on Energy and Commerce House of Representatives 103d Congress, 2nd Session. Pt. 8. Washington, 1994. P. 657—658.
26 500 крупнейших корпораций США с самыми высокими доходами, например «Ford Motor Company», «General Electric», «Bank of America Corp.» и др.
27 The New York Times. 06.02.1994. P. 16.
28 Health Care Cost Containment under H.R. 3600, the Health Security Act. Hearing before the Committee on Ways and Means House of Representatives. 103d Congress, 1st Session. 16.12.1993. Washington, 1994. P. 74.
29 The Washington Post, 20—26.09.1993. P. 10.
женщин) в большинстве своем поддерживали законопроект Клинтона. Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения и Национальная медицинская ассоциация, представлявшая интересы 17 тыс. медицинских работников из числа афро-американцев, отдали предпочтение законопроекту по введению государственного медицинского страхования, а не реформе по плану Клинтона30. Еще одну этническую группу, испаноязычных американцев (выходцев из стран Латинской Америки), тоже не устраивал слишком умеренный, по их мнению, законопроект ад-министрации31. Ассоциации, представлявшие интересы индейского населения, на слушаниях тоже требовали дополнить и расширить законопроект Клинтона32.
В ходе обсуждения реформы здравоохранения группы интересов лоббировали исполнительную и законодательную ветви власти, проводили собственные исследования и разрабатывали свои варианты реформы, а также оказывали идейно-политическое воздействие на общественное мнение.
Группы интересов начали оказывать давление на исполнительную власть еще на стадии разработки законопроекта специальной комиссией. Многих не устраивала атмосфера секретности при подготовке реформы. В феврале 1993 г. Американская ассоциация терапевтов и хирургов даже подала в суд на специальную комиссию. Она требовала, чтобы прессе было разрешено присутствовать на заседаниях и чтобы бумаги и материалы комиссии были рас-секречены33. После этих событий Хиллари Клинтон и чиновники администрации стали активнее встречаться с представителями различных групп интересов, проводились совместные мероприятия. Например, 16 марта 1993 г. представители АМА были приглашены на заседание четырех отделений специальной комиссии, где обсуждались способы улучшения доступа к медицинским услугам, вопросы врачебной ответственности и этики34. В середине апреля 1993 г. в Белом доме состоялся круглый стол, посвященный про-
30 Hearings on Health Care Reform. Hearings before the Committee on Education and Labor House of Representatives. 103d Congress, 2nd Session. \bl. 2. Washington, 1994. P. 269.
31 Health Care Reform. Hearings before the Subcommittee on Health and the Environment of the Committee on Energy and Commerce House of Representatives 103d Congress, 2nd Session. Pt. 7. Washington, 1994. P. 345.
32 Health Care Cost Containment under H.R. 3600, the Health Security Act. Hearing before the Committee on Ways and Means House of Representatives. 103d Congress. \fol. 13. Washington, 1994. P. 179.
33 Судебное разбирательство длилось целый год. Только в ходе дебатов в конгрессе 17 августа 1994 г. правительство открыло доступ к этим документам, с 7 сентября 1994 г. документы были помещены в федеральные архивы, однако доступ исследователей к ним до сих пор затруднен, поскольку материалов очень много, а процесс их систематизации очень трудоемкий.
34 American Medical News. 05.04.1993. P. 3.
блемам медицинского обеспечения испаноязычных американцев35. Во время этого мероприятия представители этнических ассоциаций потребовали не только решить проблему доступности медицинского страхования для этой части населения США, но также выделить средства из бюджета для проведения мер по профилактике заболеваний в пограничных штатах с Мексикой36. Всего в ходе подготовки реформы здравоохранения прошло более тысячи встреч чиновников администрации с представителями групп интересов.
Значительным было давление групп интересов на конгресс. Еще в 1991—1992 гг. группы, представлявшие интересы медицинских работников, резко увеличили финансирование предвыборных кампаний конгрессменов. Например, АМА внесла 2,9 млн долл. в комитеты политического действия в ходе предвыборной кампании 1992 г., а c января 1993 по май 1994 г. вложения составили 26 млн долл.37 Группы бизнеса в период с января 1991 по июнь 1992 г. внесли 38,9 млн долл. в КПД в пользу кандидатов на федеральном уровне38. Кроме того, согласно исследованию политолога Н.Г. Зяблюка, в преддверии промежуточных выборов в конгресс в 1994 г. КПД корпораций выдали республиканцам в 2,6 раза больше взносов, чем демократам39.
Представители групп интересов активно участвовали в обсуждении законопроектов по реформе здравоохранения на слушаниях в комитетах конгресса. В начале июня 1994 г. АМА даже представила на слушаниях свой законопроект, Акт о защите пациентов, с помощью которого медицинские работники пытались оградить себя от произвола со стороны страховых компаний и организаций по поддержанию здоровья40. Медицинские общества всех 50 штатов США поставили свои подписи в поддержку данного законо-проекта41. В итоге 7 июня 1994 г. сенатский Комитет по трудовым и человеческим ресурсам проголосовал за то, чтобы включить часть положений Акта о защите пациентов в свой вариант законопроекта
35 Health Care Issues Affecting the Hispanic Population at a Time of Health Care Reform. Committee on Small Business House of Representatives. 103d Congress, 2nd Session. April 1994. Washington, 1994. P. III.
36 Ibid. P. 3, P. 12.
37 The New York Times. 29.08. 1994. P. 10.
38 American Medical News. 25.01.1993. P. 3—4.
39 См.: Зяблюк Н.Г. Финансирование федеральных избирательных кампаний в США. М., 1999. С. 61.
40 Закон о появлении еще одной формы медицинского обслуживания, организаций по поддержанию здоровья (Health Maintenance Organizations), был принят в 1973 г. Такие организации набирают в штат группы врачей и оказывают весь необходимый набор медицинских услуг своим клиентам, которые выплачивают определенный авансовый взнос. В этом случае клиенты не могут обращаться к специалистам, не сотрудничающим с данной организацией.
41 American Medical News. 20.06.1994. P. 2.
о медицинском страховании42. Особенно жесткую позицию во время слушаний занимала АМСА. Такую позицию вице-президент ассоциации Ч. Канн доказывал данными отчетов о положении служащих в среднестатистических компаниях, которые свидетельствовали о том, что 81% работников удовлетворены своей медицинской страховкой43. Он утверждал, что в реформе не было необходимости.
Особенно активно подвергались воздействию те законодатели, у которых не было большого опыта участия во внутриполитической борьбе на федеральном уровне. Кроме того, лоббистам необходимо было склонить на свою сторону колеблющихся конгрессменов. Сложная ситуация сложилась в Комитете по энергетике и торговле палаты представителей. Производители табачных изделий во время личных встреч с конгрессменом от Демократической партии Р. Бучером (шт. Вирджиния) убеждали его бороться против повышения налогов на табачные изделия, предусмотренных в законопроекте Клинтона. А на председателя того же комитета, Дж. Дингела (демократ, шт. Мичиган), с одной стороны, пытались оказать давление лоббисты, представлявшие интересы мелкого бизнеса, а с другой стороны, он неоднократно встречался с главным лоббистом Американской ассоциации пенсионеров Дж. Роте-ром44. В итоге данный комитет оказался единственным, который не выработал по итогам слушаний никакого законопроекта.
Группы интересов оказывали идейно-политическое воздействие на общественное мнение. Проводились мощные кампании в средствах массовой информации, выходило много рекламных роликов в поддержку и против реформы. Самой знаменитой рекламой в тот период были рекламные ролики АМСА «Шоу Гарри и Луизы»: на телевизионном экране появлялась семейная пара, которая, сидя за кухонным столом, критиковала план Клинтона. По данным журнала «Business Week», эта ассоциация потратила на рекламу 14 млн долл.45 АМА тоже потратила много средств — 2 млн долл. в 1993 г. и столько же на издание рекламных буклетов в 1994 г. Неофициальное «третье место» в этом списке занимала Американская больничная ассоциация, ее траты составили 500 тыс. долл.46 Американская ассоциация пенсионеров выпустила рекламу в поддержку реформы, ее лейтмотивом были слова: «Каждая семья рискует потерять медицинскую страховку». В целом, по подсчетам
42 Op. cit.
43 Health Care Reform. Hearings before the Subcommittee on Health and the Environment of the Committee on Energy and Commerce House of Representatives. 103d Congress. 2nd Session. Pt. 8. Washington, 1994. P. 657—658.
44 The Washington Post. 07.03—13.03.1994. P. 6.
45 Business Week. 30.05.1994. P. 60.
46 Ibid.
исследователей, группы интересов, выступавшие против законопроекта Клинтона, потратили на рекламу в два раза больше, чем сторонники этого законопроекта47. В журнале «Business Week» законопроект Клинтона с самого начала называли «большой фикцией»48. А в Интернете даже появился сайт «Линия здоровья» (Health Line), где ежедневно помещалось 50 статей по поводу реформирования здравоохранения. Посетители этого сайта могли выбрать лучшую, по их мнению, статью.
Было организовано множество конференций, семинаров, симпозиумов и форумов, посвященных реформе здравоохранения. Например, осенью 1993 г. АМА провела серию региональных форумов с общим девизом: «Мы имеем право критиковать положения реформы, которые могут повредить нашим пациентам». В каждом таком форуме в среднем участвовали 250 медицинских работников49. Специальные семинары, посвященные реформе, проходили на медицинских факультетах американских университетов50.
Группы интересов также занимались рассылкой писем. В октябре 1993 г. АМА отправила 700 тыс. анкет медицинским работникам и студентам медицинских факультетов, где были разъяснены основные пункты законопроекта о медицинском страховании. В середине августа 1994 г. НФНБ отправила 500 тыс. писем в офисы мелких компаний в Вашингтоне, призывая к борьбе против всеобщего медицинского страхования за счет предпринимателей. А союз АФТ— КПП даже выдал профсоюзам, которые действовали в Вашингтоне, специальные сотовые телефоны, чтобы работники могли звонить в конгресс прямо с рабочего места51. Еще один аспект деятельности групп интересов — проведение митингов, демонстраций и пикетов. Руководство АФТ—КПП выделило на организацию митингов в поддержку законопроекта администрации Клинтона 10 млн долл. США52. Против повышения налогов на табак проводили демонстрации у Капитолия компании, производившие табачные изделия. Особенно ярко продемонстрировал свою позицию в отношении реформы здравоохранения Национальный союз налогоплательщиков. В разгар дебатов в конгрессе представители этой ассоциации возили по улицам Вашингтона на грузовике 360-килограммового деревянного «троянского коня», символизировавшего скрытые налоги, которыми правительство собиралось обложить граждан в случае принятия законопроекта в области здравоохранения53.
47 Political Science & Politics, 1996. Vol. 29. N 1. P. 25.
48 Business Week. 24.01.1994. P. 70.
49 American Medical News. 25.10.1993. Р. 21.
50 The Journal of the American Medical Association. 1994. Vol. 272. N 12. P. 913.
51 Business Week. 22.08.1994. P. 27.
52 Ibid.
53 Ibid.
В итоге большинство людей запуталось в том потоке информации, который на них обрушился, и испугались, что в результате всех инициатив правительства они могут лишиться той медицинской страховки, которую имели. Уже с марта 1994 г. общественная поддержка реформы здравоохранения стала падать, к середине лета 1994 г. лишь около 40% американцев поддерживали реформу в любом варианте54. Это в свою очередь сказалось и на том, что реформу не удалось провести.
Невозможно дать однозначный ответ, какие методы воздействия групп интересов были более, а какие — менее эффективными, поскольку в конечном счете имело место сочетание прямых и косвенных способов воздействия на исполнительную власть и конгресс. Если в качестве критерия для оценки эффективности воздействия групп интересов рассматривать их финансовые затраты, то можно говорить о важной роли таких методов, как финансирование избирательных кампаний и проведение кампаний в средствах массовой информации.
В ходе обсуждения реформы в комитетах конгресса ни законопроект Клинтона, ни альтернативные законопроекты не были одобрены в первоначальном варианте. Не устроили обе партии и законопроекты, представленные по итогам слушаний. Поскольку в ноябре 1994 г. должны были состояться промежуточные выборы в конгресс, представители Республиканской партии открыто заявляли о своем намерении сыграть на провале инициативы администрации по реформированию здравоохранения. Республиканцы взяли на вооружение идеи одного из влиятельных представителей «неоконсерватизма» У. Кристола. Еще в январе 1994 г. в своем интервью изданию «The Wall Street Journal» он сказал: «Одобрение законопроекта Клинтона будет иметь разрушительные последствия... В сфере здравоохранения нет кризиса»55.
Во время дебатов в конгрессе в августе 1994 г. обсуждались и другие очень важные законопроекты, помимо реформы здравоохранения: законопроект по борьбе с преступностью, ассигнования на оборонные цели, а в области внешней политики обсуждалась кризисная ситуация на Гаити. Сами конгрессмены заявляли в ходе дебатов, что на обсуждение реформы здравоохранения просто не хватало времени56. В итоге 26 сентября 1994 г. официально было объявлено, что проведение этой реформы откладывается.
Итак, вопрос о проведении реформы здравоохранения на национальном уровне стоял в США очень остро в 1993—1994 гг., по-
54 Political Science Quarterly. 1998. Vol. 113, N 1. Р. 29.
55 The Washington Monthly. 1994. September. P. 37.
56 Congressional Record. Proceedings and Debates of the 103d Congress. 2nd Session. Pt. 15. Washington, 1994. P. 20674.
этому многочисленные группы интересов активно включились в политическую борьбу. Причем, у каждой группы было свое видение реформы здравоохранения. Не было единства даже в стане сторонников законопроекта Клинтона. С одной стороны, можно согласиться с выводами американских исследователей, что в данной ситуации группы интересов оказали негативное воздействие на эффективность политического процесса57, так как в большом объеме противоречивых сведений о реформе здравоохранения, которые сообщались в средствах массовой информации, рядовые американцы запутались и перестали поддерживать саму инициативу.
Но с другой стороны — существовали и объективные причины, по которым в 1993—1994 гг. реформу в том виде, как она виделась администрации Клинтона, провести не удалось. Как справедливо отметила отечественный специалист Н.А. Шведова, «план президента серьезно посягнул на интересы многих политически могущественных групп медико-промышленного комплекса и страхового бизнеса»58. Особенно острой критике группами интересов был подвергнут механизм финансирования реформы, предложенный администрацией Клинтона. Кроме того, сама политическая атмосфера, когда все большей популярностью стали пользоваться идеи «неоконсерваторов» о создании свободного рынка и сокращении финансирования социальных программ, стала важной причиной неудачного итога обсуждения реформы здравоохранения. Республиканская партия, сплоченная данными идеями, встала в жесткую оппозицию реформе, а демократам, имевшим большинство в конгрессе, не удалось прийти к консенсусу. В итоге на промежуточных выборах в конгресс в ноябре 1994 г. американцы отдали предпочтение Республиканской партии и ее консервативной программе преобразований «Контракт с Америкой».
Неудачный опыт администрации У. Клинтона был учтен администрацией президента Б. Обамы. В 2009—2010 гг., в иной политической атмосфере, когда реформа здравоохранения вновь вышла на повестку дня в США, исполнительная власть выбрала более гибкую тактику по взаимодействию с ключевыми группами интересов в медицинской сфере. Был разработан менее сложный законопроект по реформе, а лидеры Демократической партии в кон-
57 Skocpol T. Boomerang. Health Care Reform and the Turn Against Government. N.Y., 1997. P. 134; Quadagno J. Why the United States Has No National Health Insurance // Journal of Health and Social Behavior, 2004. Vol. 45. P. 38; Hacker J.S. The Divided Welfare State. The Battle over Public and Private Social Benefits in the United States. Cambridge, University Press, 2002. P. 264.
58 Шведова Н.А. Реформа системы здравоохранения: обещания и перспективы // США—ЭПИ. 1996. № 1. С. 109—110.
грессе приложили максимум усилий для координации сил. Данная тактика увенчалась успехом, и в конце марта 2010 г. новое законодательство в сфере здравоохранения вступило в силу.
Список литературы
1. Даль Р. Введение в теорию демократии. М., 1992.
2. Даль Р. О демократии. М., 2000.
3. Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // США— ЭПИ. 1995. № 1.
4. Зяблюк Н.Г. Финансирование федеральных избирательных кампаний в США. М., 1999.
5. Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959.
6. Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000.
7. Росс У. Лоббисты в Конгрессе // США—ЭПИ. 1994. № 4.
8. Руссо Т.Ю. Процесс принятия политических решений в США: институциональные аспекты: Дисс. ...канд. полит. наук. М., 2005.
9. Сергунин А.А. США: аппарат президента по связи с конгрессом и внешняя политика. Н. Новгород, 1990.
10. Скидмор М.Дж, Трипп М.К. Американская система государственного управления. М., 1993.
11. Шведова Н.А. Реформа системы здравоохранения: обещания и перспективы // США—ЭПИ. 1996. № 1.
12. Шмидт Д. Американский плюрализм и политика заинтересованных групп // Американское правительство: единство в многообразии. М., 1997.
13. Downs A. Political Theory and Public Choice. Northhampton, 1998.
14. Hacker J.S. The Divided Welfare State. The Battle over Public and Private Social Benefits in the United States. Cambridge, 2002.
15. Milbrath L.W. Political Participation. Chicago, 1965.
16. Putnam R.D. Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community. N.Y, 2000.
17. Quadagno J. Why the United States Has No National Health Insurance // Journal of Health and Social Behavior. 2004. Vol. 45.
18. Skocpol T. Boomerang. Health Care Reform and the Turn Against Government. N.Y, 1997.
Поступила в редакцию 20 октября 2010 г.
