CC BY
150
УДК 328.184
К вопросу об истории правовой институционализации
лоббизма в США
Фалькина Татьяна Юрьевна,
доцент кафедры теории и истории государства и права
Уральского юридического института МВД России,
кандидат юридических наук
e-mail: f.t.u.81@mail.ru
Агапов Игорь Олегович,
адъюнкт адъюнктуры
Уральского юридического института МВД России
e-mail: aio350@mail.ru
В настоящей статье проводится диалектический анализ процесса становления и развития правового института лоббизма в США с привлечением событийно-личностной составляющей каждого этапа. Исследование охватывает период с 1852 по 1995 г. В отношении каждого из рассматриваемых в статье законов применяется герменевтический метод определения его соответствия критериям своевременности принятия, адекватности содержания и практики применения. Актуальность исследования заключается в выявлении социально-культурных предпосылок правовой институционализации лоббизма в США, что в дальнейшем может быть использовано в рамках юридической компаративистики. Новизна исследования состоит в установлении истинных мотивов и фактических результатов правоустанавливающих действий американского законодателя и выделении специфических черт американской модели правового регулирования лоббирования.
Ключевые слова: правовое регулирование; институт права; лоббизм; лоббирование; представительство интересов; группа давления; правовая система США.
About the history of lobbying regulation in the US
Fal'kina Tatyana Yurievna,
Associate professor of the Department of Theory and History of Law and State of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation, Gandidate of juridical sciences
Agapov Igor Olegovich,
Postgraduate of the Ural Law Institute
of the Ministry of Interior Affairs of the Russian Federation
There is the dialectical analysis of formation and development of the law institute of lobbying in the United States which involvesthe event-personal component of each phase.The study covers the period from 1852 to 1995. The article considers timely adoption,adequacy of content and practice of the each law. The relevance of the study is to identify socio-cultural preconditions of the legal institutionalization of lobbying in the US, which can be used in comparative jurisprudence.The novelty of the research is to establish true motives and actual results of the American legislator actions and allocation of specific features of the American model of legal regulation of lobbying.
Key words: legal regulation; law institute; lobbyism; lobbying; interest representation; pressure group; law system of the US.
Лоббизм как полноценный правовой институт, т. е. система юридических норм, регулирующих в первую очередь прямое лоббирование (общественные отношения, связанные с непосредственным обращением представителя группы давления - лоббиста в орган публичной власти или к «охваченному должностному
лицу»), возникает в США в 1946 г. Именно тогда был принят Федеральный закон о регулировании лоббирования (ФЗРЛ), который с учетом внесенных в него Законом о раскрытии лоббирования 1995 г. и Законом о честном лидерстве и открытом правительстве 2007 г. изменений и дополнений является наиболее
совершенным нормативным правовым актом в мире, регулирующим процессы влияния заинтересованных субъектов на формирование законодательства, а также на заключение государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, предоставление грантов, субсидий и займов, налоговых и таможенных льгот и т. д. Объекты и цели лоббирования определяют необходимость правового регулирования лоббистских отношений, поэтому неудивительно, что многие государства использовали американский опыт для легализации внутреннего лоббирования. Более того, аналогичный опыт Европейского парламента и Европейской комиссии едва ли можно назвать успешным, все чаще звучат предложения использовать законодательство США для разработки собственной системы правовых предписаний, ограничивающих давление на сотрудников и работников публичных учреждений Европейского союза.
Юридической основой лоббирования в США является первая поправка к Конституции, внесенная Биллем о правах 1791 г., которая гласит: «Конгресс не должен издавать законов ... ограничивающих ... право граждан на обращение в правительство для удовлетворения жалоб» [22, с. 11]. Т. Джефферсон говорил, что «Билль о правах - это противопоставление человека любому правительству на Земле. та сфера, куда власть либо вовсе не должна вмешиваться, либо должна максимально ограничить свое вмешательство». Дж. Мэдисон считал, что Билль о правах позволит снизить «агрессивность заинтересованного большинства в отношении меньшинства и отдельных граждан» [18, с. 667].
Первые усилия американского законодателя по регулированию лоббирования относятся к середине XIX в. В 1852 г. Палата представителей США принимает резолюцию, согласно которой в помещение законодательного органа запрещалось пускать лиц, «нанятых в качестве агента для решения какой-либо проблемы через Конгресс» [5, с. 52]. В 1854 г. в Конгрессе создается специальный комитет для выяснения того, «действительно ли членам Конгресса предлагались деньги. для обеспечения принятия или отклонения законопроектов» [9, с. 1]. В 1876 г. Палатой представителей принимается еще одна резолюция, согласно которой «все лица, нанимающие агентов для представления их интересов в связи с любым законопроектом, рассматриваемым данной палатой или ее комитетом, должны сообщать клерку Палаты фамилию и объем полномочий такого агента» [2, с. 230-231].
В последней трети XIX в. лоббисты стали более организованными и «наглыми». В 1873-1896 гг. (долгая депрессия) значительно выросли государственные расходы, что вызвало жестокую конкуренцию за бюджетные средства. К этому периоду относится скандал с «Кредит Мобилье», связанный со взяточничеством и давлениемна чиновников представителями компаний, стремящихся принять участие в строительстве Трансконтинентальной железной дороги. Общественный резонанс привел к движению «за хорошее правительство», которое стало причиной реформы гражданской службы в 1883 г., обеспечило успех президентских выборов Г. Кливленда в 1884 и 1892 гг. и рост прогрессивного движения в начале XX в.
Растущая озабоченность проблемами, связанными с лоббированием, привела к отдельным реформам, особенно на уровне штатов. В штате Джорджия, например, в 1877 г. была принята Конституция, которая сделала лоббирование незаконным (статья I, раздел II, параграф V: «Лоббирование объявляется преступлением, и Генеральная ассамблея должна обеспечивать соблюдение этого положения с помощью соответствующих штрафов») [1]. В свою очередь, в штате Массачусетс в 1890 г. был принят закон, требующий регистрации лоббистов и раскрытия ими своих доходов и расходов. На федеральном уровне требование о регистрации лоббистов содержалось в резолюции 44-го Конгресса США, о которой упоминалось выше, но это требование действовало только в течение срока полномочий данного Конгресса, т. е. с 1875 по 1877 г.
Ранние усилия американского законодателя по регулированию лоббирования позволяют выделить три стратегии такого регулирования, которые остаются актуальными до настоящего времени.
Первая стратегия заключается в полном запрете лоббирования (Конституция штата Джорджия 1877 г.). В современной Америке запрет лоббирования противоречит праву на обращение. Тем не менее к запрещающему законодательству можно отнести Закон США о федеральных избирательных компаниях 1971 г., устанавливающий лимиты сумм денежных средств, которые могут быть выплачены кандидату в ходе лоббистского контакта.
Вторая стратегия заключается в установлении требования о регистрации лоббистов. Согласно этому подходу индивиды и организации, которые занимаются лоббированием, должны регистрироваться у какого-либо агентства или должностного лица (резолюция Палаты представителей США 1876 г.). Преимущество данного подхода состоит в том, что он не противоречит американской конституции. Недостатком является то, что он не отражает результаты лоббирования и выступает слабым барьером для незаконного влияния.
Третья стратегия регулирования, так называемое раскрытие, традиционно используется в совокупности с установлением требования о регистрации. Данный подход требует от зарегистрированных лоббистов сообщения подробных результатов их деятельности (закон штата Массачусетс 1890 г.). Эта стратегия представлена современным законодательством США о лоббировании.
Начало XX в. было ознаменовано чередой коррупционных скандалов, несколькими расследованиями «злоупотребления правом на обращение» и рядом законодательных предложений по введению лоббизма в правовые рамки.
В 1913 г. президент В. Вильсон публично осудил «чрезвычайные старания» лоббистов, направленные против принятия законопроекта Андервуда о тарифах [25, с. 1]. Сенат немедленно принял резолюцию, призывающую к расследованию лоббирования. Дальнейшее расследование не привело к формированию законодательства, но констатировало всепроникающий характер влияния на законодателей со стороны групп давления.
В том же году специальная комиссия Палаты представителей США расследовала появившиеся в вашингтонских газетах обвинения в незаконном лоббировании членов Конгресса представителями Национальной ассоциации промышленников (НАП). В ходе проведенного расследования стало известно, что НАП контролировала назначения в некоторые комитеты, платила спикеру Палаты представителей за предоставление интересующей ее информации и даже имела свои офисы в здании Конгресса [11]. Также были обнародованы колоссальные суммы денежных средств, которые лоббисты имели в своем распоряжении для влияния на законодателей. В ответ на массовые нарушения члены Конгресса представили ряд законопроектов по регулированию лоббирования, ни один из которых не «вышел» из юридических комитетов Палаты и Сената.
Следующий пакет серьезных законодательных предложений появился в конце 1920-х гг. Агрессивные действия противников принятия законопроекта о федеральном налоге на недвижимость в 1927 г. вызвали ряд законопроектов о реформе лоббирования. Законопроект сенатора Ф. Каравея, например, получил положительное заключение юридического комитета и был принят Сенатом в 1928 г., но «погиб» в Палате представителей.
Общественность снова была шокирована в 1929 г., когда стало известно, что сотрудник Ассоциации промышленников штата Коннектикут «временно» вошел в штаб сенатора Х. Бингема и сопровождал его на закрытых обсуждениях законопроекта Смута-Хоулио тарифах [12]. Инцидент привел к проведению очередного расследования, но, как и раньше, не к формированию законодательства.
В 1935 г. центром коррупционного скандала стало коммунальное лобби. Проведенное расследование показало, какое влияние оказывалось на законодателей в целях отклонения ими законопроекта Уилера - Рэйбер-на, разработанного, чтобы положить конец злоупотреблениям холдинговых компаний. Данный законопроект все еще находился на рассмотрении, когда сенатор Х. Блэк начал слушания по лоббистской деятельности коммунальных хозяйств. Среди прочих нарушений Блэк обнаружил, что коммунальные компании организовали направление в Вашингтон более 250 000 телеграмм [8, с. 548]. Проведенное расследование послужило основной причиной принятия Конгрессом США в 1935 г. Закона о холдинг-компаниях в коммунальном хозяйстве, который содержал требование о регистрации лоббистов холдинговых компаний и направлении ими специальных отчетов в Комиссию по ценным бумагам и биржам как условие предоставления возможности влиять на Конгресс и Федеральную комиссию по энергетике.
Сенатор Блэк был недоволен установлением требования о регистрации только для лоббистов коммунальных организаций. В 1935 г. он внес предложение о распространении данного требования на всех, кто стремился повлиять на любое государственное должностное лицо, а также о введении требования о раскрытии представляемых интересов, предпринятых усилий и потраченных на лоббирование денежных
средств. Основываясь на доказательствах расследований, Блэк подчеркнул, что «наше правительство потеряло сотни миллионов долларов из-за отсутствия доступа общественности к лоббистской деятельности» [19]. Юридический комитет Сената незамедлительно дал положительное заключение на сокращенную версию законопроекта Блэка в мае 1935 г., и вскоре после этого данный законопроект был принят Сенатом, но столкнулся с проблемами в Палате представителей. В то время как на слушаниях в Сенате происходили разоблачения незаконной деятельности лоббистов, на слушаниях в Палате представителей доминировали лоббисты, которые были «унижены и оскорблены» выступлениями сенатора Блэка.
Юридический комитет Палаты представителей заморозил законопроект Блэка до марта 1936 г., а затем сообщил о разработке собственного законопроекта -законопроекта Смита, который и был принят Палатой вместо законопроекта Блэка.
Законопроект Смита был намного «скромнее», чем законопроект Блэка. Оба законопроекта требовали регистрации лоббистов и раскрытия ими своих работодателей. Но, в отличие от законопроекта Блэка, законопроект Смита не требовал подачи отчетов всеми индивидами и организациями, которые тратят деньги и получают взносы на лоббирование, а также не требовал регистрации лиц, лоббирующих департаменты исполнительной власти.
Противостояние Сената в лице законопроекта Блэка и Палаты представителей в лице законопроекта Смита привело к созданию межпалатного комитета-конференции. Комитет-конференция разработал комплексный компромиссный законопроект. Данный законопроект распространялся на индивидов и организации, которые стремились повлиять: 1) на принятие или отклонение законопроекта Конгрессом США; 2) на выборы любого федерального кандидата; 3) на любое федеральное агентство или должностное лицо. Лица, лоббирующие Конгресс, должны были регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената; при регистрации необходимо было указывать, помимо прочего, представляемые интересы, размер вознаграждения лоббиста и расходы на лоббирование его работодателей или клиентов. Лица, лоббирующие Конгресс, также должны были направлять ежемесячные отчеты с указанием имен жертвователей и величины взносов, получателей сумм денежных средств, превышающих 10 долларов США, общей суммы расходов на лоббирование за календарный год и т. д.
Действие данного законопроекта по кругу лиц определило его судьбу в Палате представителей: противники его принятия утверждали, что законопроект выходит далеко за пределы холдинговых компаний, чья деятельность и вызвала обеспокоенность Конгресса и американского общества. Один из членов Палаты опасался, что «закон будет применяться ко всем сельскохозяйственным и патриотическим организациям, всем женским клубам, всем мирным сообществам - по сути, ко всем группам и организациям, которые могут, прямо или косвенно, быть заинтересованными в принятии или не принятии любого предложенного законо-
проекта» [3, с. 746]. Палата представителей отклонила комплексный законопроект соотношением голосов 3 к 1. Вопрос о регулировании лоббирования в последующие 10 лет не поднимался.
Также в обозначенный период в ответ на скандалы в морских отраслях промышленности, связанные с оплатой контрактов по оказанию услуг морской почты, а также с субсидированием данных отраслей, Конгресс США включил положение об обязательной регистрации лоббистов в Закон о морской торговле 1936 г. Разделом 807 этого закона установлено, что лоббисты судоходных корпораций и верфей обязаны ежемесячно отчитываться о своих доходах, расходах и лоббируемых интересах (направлениях этих расходов) [4, с. 30-31].
Законы о холдинг-компаниях в коммунальном хозяйстве 1935 г. и о морской торговле 1936 г. регулировали лоббирование только в отдельных сферах и не предусматривали механизма контроля за соблюдением соответствующих правовых предписаний.
В 1938 г. под давлением администрации президента Ф. Рузвельта Конгресс США принимает Закон о регистрации иностранных агентов (ЗРИА). Декларируемая цель данного закона заключалась в том, чтобы ограничить влияние иностранных агентов на американскую государственную политику. Существует версия, согласно которой Ф. Рузвельт и многие члены Конгресса считали, что А. Гитлер финансирует нацистское движение в США, поэтому принятие ЗРИА имело целью препятствовать распространению нацистской пропаганды (а позже и коммунистической).
ЗРИА был разработан в ходе слушаний по «антиамериканской деятельности», проведенных специальным комитетом Конгресса, известным как «комитет МакКор-мака». Он определил иностранного агента как любое лицо, действующее в качестве лоббиста, представителя или защитника интересов иностранного принципала или любой отечественной организации, финансируемой иностранным принципалом. Под иностранным принципалом понималось иностранное правительство, политическая партия, корпорация, юридическое или физическое лицо, действующие по законам или имеющие основное место деятельности в иностранном государстве [6].
ЗРИА стремился уменьшить влияние иностранных пропагандистов, требуя, чтобы: 1) все «агенты иностранного принципала» сообщали свои имена, адреса и представляемых иностранных клиентов при регистрации у государственного секретаря; 2) любая литература или информация, распространяемая иностранным агентом, имели специальную отметку; 3) иностранные агенты сохраняли полный отчет обо всех лоббистских контактах, дате их совершения, полученном вознаграждении и потраченных средствах, предмете обсуждения и лицах, с которыми совершались контакты, и сообщали эту информацию секретарю.
После десятилетий порой весьма интенсивных, но бесплодных усилий Конгресс США почти случайно принимает ФЗРЛ в 1946 г. Его принятию в значительной мере способствовало то, что он являлся частью (Титулом III) более объемного Закона о реорганизации Кон-
гресса (ЗРК). Для сравнения: ЗРК состоял из 45 листов, а ФЗРЛ занимал в нем только 4 неполные страницы. Объединенный комитет Конгресса, ответственный за разработку ЗРК, включил в него положения о лоббировании, поскольку «слышал много жалоб о попытках организованных групп давления повлиять на решения Конгресса по законопроектам, находящимся на рассмотрении палат или их комитетов» [20, с. 26].
Факт заинтересованности объединенного комитета в положениях о лоббировании тем не менее не означает, что проблемы, связанные с практикой давления на законодателей, занимали центральное место в его деятельности. По всей видимости, слушаний по лоббированию объединенным комитетом не проводилось, а его заключение по ФЗРЛ занимало меньше одной страницы. Основываясь на этом докладе, Управление советника по вопросам законодательства «не глядя» пропустило законопроект, учитывая отсутствие практики комплексного регулирования лоббирования и огромное давление времени (всего несколько месяцев на то, чтобы доработать правила о лоббировании, а также весь остальной ЗРК), а советник по законодательным вопросам «пошел на компромисс» и принял закон лишь с незначительными изменениями.
Отчеты комитетов палат, рассматривавших ЗРК, были не лучше, чем заключение объединенного комитета. Юридический комитет Сената постановил, что лоббистские правила не должны применяться к издателям газет, свидетелям на слушаниях комитетов, лицам, стремящимся повлиять на Конгресс без вознаграждения, и организациям, чья лоббистская деятельность носит «случайный» характер. С другой стороны, комитет считал, что регулирование должно охватывать тех, кто организует массовые рассылки писем, и тех, кто в Вашингтоне «создает ложное впечатление оказания какого-то таинственного влияния на членов Конгресса», и «честных, добропорядочных представителей бизнеса», которые стремятся законно и открыто влиять на формирование законодательства [20, с. 26]. Как позже писал сенатор Дж. Кеннеди, «конгресс был не в настроении, чтобы поддерживать Закон о реорганизации и Титул III, поэтому они были проведены под прикрытием других важных для Конгресса реформ» [13, с. 548].
ФЗРЛ многое позаимствовал у компромиссного законопроекта 1936 г., за исключением того, что он не регулировал лоббирование органов исполнительной власти. Очень спорными являлись положения разделов 305, 307 и 308 данного закона, определяющие, кто должен регистрироваться, и условия, при которых регистрант должен отчитываться о своих доходах и расходах. Индивиды и группы должны были регистрироваться, если они «нанимаются за плату или иное вознаграждение для оказания влияния на принятие или отклонение любого законопроекта Конгрессом США». В заявлении о регистрации указывалось лицо, которое является работодателем лоббиста, представляемый интерес, вознаграждение лоббиста и расходы на лоббирование. Каждый зарегистрированный лоббист должен был подавать ежеквартальные отчеты и указывать в них предложенные законопроекты, за принятие или отклонение которых он выступал.
В целом раскрываться должна была вся сумма взносов и расходов, целью которых было повлиять на формирование законодательства.
Регистранты должны были раскрывать имена и адреса жертвователей, чьи взносы превышали сумму в размере 500 долларов США. Они также должны были сообщать имена и адреса лиц, на которых было потрачено более 10 долларов США. Закон содержал ряд исключений: индивиды, которые выступают перед комитетами; должностные лица, выполняющие свои официальные обязанности и журналисты (до тех пор, пока газета не начнет заниматься лоббированием)[14].
Легализация лоббизма стала значительной победой реформаторов. Однако такие факторы, как давление времени, компромиссы, на которые пошли комитеты, характерные особенности политиканства, привели к принятию слабого закона.
Самой серьезной проблемой ФЗРЛ было отсутствие реального механизма его применения. Закон многого требовал от клерка Палаты представителей и секретаря Сената, но не позволял им наказывать нарушителей и даже проводить расследования. Санкции, предусмотренные в законе, являлись уголовными наказаниями, которые выглядели слишком суровыми для большинства нарушений. Фактически обязанность обеспечения исполнения закона ни на кого не возлагалась, Министерство юстиции США занималось только уголовным преследованием. Не было предусмотрено положений о координации деятельности между клерком и секретарем (каждому вменялось в обязанность получать заявления о регистрации и отчеты о лоббировании) или между ними и Министерством юстиции (в части обе-спечениясоблюдения требований закона). Отсутствие нормального канала обмена документами между Конгрессом и Министерством юстиции создавало основу для несоблюдения закона.
Вторая серьезная проблема закона касалась его действия по кругу лиц. Конгресс попытался создать закон о лоббировании таким, чтобы под общественный контрольпопали две практики. Первая - работодатели лоббистов и их расходы на лоббирование. ФЗРЛ закрепил это положение в разделе 308, требуя регистрации лоббистов и направления ими ежеквартальных финансовых отчетов. Вторая - сбор «взносов», которые будут использованы для влияния на формирование законодательства посредством найма лоббистов или другим способом. Из-за установления дополнительных условий, номинальности императивов, а также из практических соображений различие между этими двумя практиками, в конечном счете, потеряло свое значение. Попытка Конгресса США объединить эти практики сделала ФЗРЛ совершенно непрозрачным.
Очевидные проблемы закона сделали сложной его реализацию. С момента принятия закона и до середины 1950-х гг. его требования практически не соблюдались. Например, в период 1946-1950 гг. было подано всего 3494 отчета [10, с. 45], что, разумеется, составило лишь малую часть деятельности лоббистов в этот период.
До 1954 г. было проведено только три расследования в отношении лиц, не подавших отчет о лоббирова-
нии [16]. Ни один из обвиняемых в результате не был осужден.
В деле «Национальная ассоциация промышленников против Макграса» районный судья А. Гольтзов постановил, что ФЗРЛ является неконституционным в двух отношениях. Во-первых, он считал, что различные положения закона препятствовали проведению надлежащей правовой процедуры, потому что они были «явно слишком неопределенными и расплывчатыми для правильного установления вины». Во-вторых, он считал, что положения раздела 310(Ь), устанавливающие запрет на занятие лоббированием в течение 3 лет, противоречат первой поправке к конституции [15].
Судья Гольтзов также был назначен рассматривать дело «США против Харриса». Обвиняемыми по делу являлись: Р. Харрис, товарный брокер; Т. Линдер, комиссар сельского хозяйства штата Джорджия; Дж. Мак-дональд, комиссар сельского хозяйства штата Техас; Р. Мур, трейдер сырьевых фьючерсов и Национальный фермерский комитет. В материалах дела сообщалось, что Линдер, Макдональд и Мур, будучи директорами Национального фермерского комитета, использовали данную организацию (действующую якобы в интересах фермеров) для влияния на Конгресс и продвижения своих личных интересов в сфере торговли фьючерсами. Кроме того, утверждалось, что Мур в этот период получил деньги от Харриса, чтобы влиять на Конгресс по вопросу повышения фьючерсных цен. Предполагалось, что Мур будет платить за обеды членов Конгресса, действуя от имени таких групп, как Совет фермерских комиссаров, Южные комиссары сельского хозяйства и Северная ассоциация комиссаров штатов. Реальная цель, которую преследовали эти организации, осталась неизвестной, поскольку ни одна из них не подала заявления в соответствии с ФЗРЛ.
Дело жюри присяжных не рассматривалось. Судья Гольтзов, следуя принципам $1агес1есы$ и ге$]исПса1а англосаксонской правовой семьи, отклонил исковое заявление правительства США в 1953 г., ссылаясь на ранее принятое им решение по делу Макграса [23]. Правительство направило жалобу в Верховный суд США.
К 1953 г. ФЗРЛ находился на грани исчезновения. Трое судей Верховного суда признали его неконституционным, результаты рассмотрения двух других дел также были неблагоприятными - один оправдательный приговор и одно увольнение. Защищая мнение судьи Гольтзова, обвиняемые указывали на неконституционность закона по трем основаниям. Во-первых, разделы 305, 307 и 308 (посвященные регистрации и отчетности) были слишком расплывчатыми для проведения надлежащей правовой процедуры. Во-вторых, они нарушали гарантированные первой поправкой свободу слова, свободу печати и право на обращение. В-третьих, раздел 310(Ь) не согласовывался с правом на обращение.
Соотношением голосов 5 к 3 Верховный суд отклонил эти доводы защиты. Чтобы устранить сомнения в конституционности закона, было принято решение существенно его переписать. Главный судья Уоррен начал рассмотрение дела с проблемы неопределенности положений закона: закон препятствует проведению надлежащей правовой процедуры, если он «не позволяет
человеку со средним интеллектом понять, запрещено ли его поведение законом». Но, продолжал главный судья, «если существуют разумные конструкции, которые позволят закону стать конституционным, Верховный суд должен дать закону такие конструкции».
Чтобы устранить неопределенность закона, суд признал раздел 307 определяющим остальные положения закона. По мнению суда, для того, чтобы подпадать под действие ФЗРЛ, надо было соответствовать трем критериям: 1) «лицо» должно просить, собирать или получать взносы; 2) одной из основных целей такого лица или одной из основных целей жертвователей должно являться оказание влияния на принятие или отклонение законопроекта Конгрессом; 3) для достижения этой цели должен применяться метод прямого обращения к членам Конгресса.
Суд отклонил довод правительства о том, что раздел 305 закона требует подачи отчетов от любого лица, которое влияет на формирование законодательства с помощью денежных средств, даже если это лицо не просит, не собирает и не получает взносы.
Несмотря на сужение круга лиц, подпадающих под действие ФЗРЛ, до тех, кто просит, собирает или получает взносы, суд широко истолковал положение раздела 307 (о том, что денежные средства и иные ценности «в основном» будут потрачены в целях влияния на формирование законодательства), постановив, что влияние на формирование законодательства должно являться «одной из основных» целей получения или расходования денежных средств. Затем суд вернулся к ограничительной интерпретации, дополнив закон требованием «прямой связи» с Конгрессом.
После того, как путем ограничительного и расширительного толкования ФЗРЛ препятствие к проведению надлежащей правовой процедуры было устранено, суд приступил к рассмотрению аргумента о противоречии закона первой поправке к конституции. Главный судья Уоррен указал на опасность отсутствия правил, регулирующих лоббирование: «Голос народа может быть слишком легко заглушен голосом специальных групп, удовлетворяющих свои интересы под видом сторонников общественного блага». Суд связал предотвращение этого зла с требованием о минимальном раскрытии, содержащемся в ФЗРЛ, и нашел этот закон конституционным.
Судья Дуглас, к которому присоединился судья Блэк, возражал на том основании, что «принятая формула, призванная сохранить данный закон, слишком опасна. Она может легко поймать в ловушку людей, которые лишь реализовывали свои конституционные права -слова, собраний и печати». Судья Дуглас заявил, что для определения того, является ли ФЗРЛ конституционным, суд должен проанализировать его терминологию. По его мнению, такие фразы, как «любой другой вопрос, который может быть объектом деятельности» Конгресса, «преимущественно, чтобы помочь» и «используемые в целях оказания влияния», содержащиеся в тексте закона, делают его неточным, мешают проведению надлежащей правовой процедуры.
Судья Дуглас также решительно возражал против существенного переписывания закона, чтобы сделать
его конституционным. Например, он указывал на то обстоятельство, что в терминологии закона нет ничего, чтобы предположить (как это сделал суд), что он охватывает только «прямые связи» с Конгрессом, в то время как история законодательства свидетельствует об обратном. В целом судья Дуглас не был полностью против прочтения закона «как это сделал суд», но он возражал против сомнительных «спасательных операций», когда дело касается первой поправки к конституции. Он считал, что неопределенность закона не может быть устранена судом.
Судья Джексон высказывал собственное мнение. Он разделял обеспокоенность судьи Дугласа неопределенностью закона, его противоречием первой поправке и существенным переписыванием закона судом. Неприязненное отношение судьи Джексона к переписыванию закона объяснялось его опасением того, что свободная интерпретация закона может в последующем предоставить лиц на милость суда при потенциальном нарушении ФЗРЛ.
По вопросу о первой поправке судья Джексон пошел дальше судьи Дугласа. Судья Дуглас указывал на то, что закон посягает на свободу слова, подразумевая, что он мог бы быть конституционным, если бы был написан более точно. Судья Джексон, однако, считал, что ФЗРЛ угрожает праву на обращение. Подход судьи Джексона опирался на явно плюралистическое изображение американского государственного устройства: «Наша конституционная система предоставляет большую свободу доступа к Конгрессу, так что люди могут добиваться реализации своих корыстных интересов, используя Конгресс как арбитра в разрешении своих требований и конфликтов» [ 24].
Нельзя сказать, что Верховный суд сослужил хорошую службу ФЗРЛ. Его решение «искалечило» и без того слабый закон. Рассматривая раздел 307 в качестве основного, суд исключил из сферы действия закона индивидов и организации, которые не просили и не получали деньги, чтобы использовать их «в основном» для влияния на формирование законодательства, или «одной из основных» целей которых было влияние на формирование законодательства. Таким образом, если юридическое лицо, например, корпорация или профсоюз, тратили деньги, чтобы влиять на формирование законодательства, но при этом лоббирование не являлось основной или одной из основных целей деятельности данного юридического лица, регистрация не требовалась. Решение по делу Харриса нанесло еще один удар по закону, ограничив его прямым лоббированием, оставив косвенные методы влияния на членов Конгресса в значительной степени неурегулированными.
После дела Харриса Министерство юстиции США не предприняло никаких действий по наказанию нарушителей. 2 ноября 1955 г. правительство сняло обвинение с Мура, последнего обвиняемого. После 1955 г. только несколько обвинений было выдвинуто за нарушение ФЗРЛ. В своем заявлении Конгрессу Министерство юстиции утверждало, что «посредством толкования закон был практически уничтожен» [17].
Клерк Палаты представителей и секретарь Сената продолжали принимать заявления о регистрации и
отчеты о лоббировании и призывать к соблюдению закона, но без эффективного мониторинга соблюдение требований закона было формальным. Хотя точные цифры привести достаточно сложно, от 20 до 40 % тех, кто должен был зарегистрироваться, действительно сделали это.
Насколько плохо ФЗРЛ справлялся со своей задачей, показало исследование, проведенное Счетной Палатой США в 1991 г. Оно было направлено на сравнение списка из 13 500 физических лиц и организаций, называющих себя «ключевыми фигурами Капитолийского холма» в книге под названием «Справочник представителей Вашингтона», с теми, кто был зарегистрирован в качестве лоббистов. Оно показало, что около 10 000 из них не были зарегистрированы. Среди тех, кто был зарегистрирован, 60 % не отчитывались о расходах вообще, 90 % не отчитывались о расходах на оплату труда лоббистов, 95 % не отчитывались о расходах на встречи с должностными лицами и рекламу и только 32 % указывали титул или номер лоббируемого законопроекта. Исследование также показало, что 75 % «представителей Вашингтона» лично встречались с членами обеих палат Конгресса и их подчиненными [7].
Несмотря на свое несовершенство, ФЗРЛ действовал на протяжении 50 лет и был «заменен» Законом о раскрытии лоббирования только в 1995 г. К этому времени в американском обществе сложилась насущная необходимость в пересмотре подходов и способов правовой регламентации лоббистских отношений. Однако изучение истории противостояния лоббистов и реформаторов, предшествующей принятию Закона о раскрытии лоббирования, и содержания данного закона - это тема отдельного исследования.
В заключение хотелось бы отметить, что лоббирование в США как социальное явление появилось одновременно с государством. Его возникновению и активному развитию способствовала сама демократия, означающая частые выборы и зависимость политиков от общественности и коллег. Более того, американский политический плюрализм превратил политико-правовую систему США в жесткую конкурентную среду борьбы различных интересов за внимание законодателей, что обусловило существование системы давления на политику. При этом американский законодатель понимал, что давление на парламентариев должно быть контролируемым, ограниченным четкими рамками и пределами.
Список литературы
1. 1877 Georgia Constitution (as ratified without subsequent amendments). Georgiainfo. - URL: http:// georgiainfo.galileo.usg.edu/topics/government/related_-article-/-constitutions-/georgia-constitution-of-1877-as-ratified-without-subsequent-amendments.
2. 44 Cong. Rec. (1876).
3. 80 Cong. Rec. (1936).
4. Chari R. Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany: A Report for the Department of the Environment, Heritage and Local Government / R. Chari, G. Murphy. -
Dublin: Department of the Environment, Heritage and Local Government/Trinity College, 2006.
5. Congressional Globe, 32nd Congress, 2nd Session (1852).
6. FARA Index and Act (22 U.S.C. § 611 et seq.). U.S. Department of Justice. - URL: http://www.fara.gov/indx-act.html.
7. Federal Regulation of Lobbying Act of 1946 Is Ineffective. U.S. Government Accountability Office. - URL: http://www.gao.gov/products/T-GGD-91-56.
8. Gregory W. A. Hugo Black's Congressional Investigation of Lobbying and the Public Utility Holding Company Act: A Historical View of the Power Trust, New Deal Politics, and Regulatory Propaganda / W. A. Gregory, R. Strickland. - University of Oklahoma Press, 1975. -Vol. 29. - No. 3.
9. H. R. Rep. No. 353 (1854).
10. H. R. Rep. No. 81-3239 (1951).
11. Hearings Before the Select Comm of the House of Representatives Appointed Under H.R. Rep. No. 198 (1913).
12. Hearings Before a Subcomm of the Comm on Naval Affairs (1929-1930).
13. Kennedy J. F. Congressional Lobbies: A Chronic Problem Re-examined / J. F. Kennedy. - Georgetown Law Journal, 1957.
14. The Federal Lobbying Act of 1946 // Columbia Law Review. - 1947. - Vol. 47. - No 1.
15. National Association of Manufacturers v. McGrath, 103 F. Supp. 510 (D.D.C. 1952). Justia.- URL: http://law.justia.com/cases/federal/district-courts/ FSupp/103/510/1469049/.
16. Oversight of the 1946 Federal Regulation of Lobbying Act: Hearings Before the Comm on Governmental Affairs United States Senate (1983).
17. Public Disclosure of Lobbying Activity: Hearings Before the Subcomm. on Administrative Law and Governmental Relations of the House Judiciary Comm. (1979).
18. Rakove J. N. James Madison and the Bill of Rights: A Broader Context. Presidential Studies Quarterly / J. N. Rakove // America's Bill of Rights, Market Economies and Republican Governments. - 1992. - Vol. 22. -No. 4.
19. Registration and Regulation of Lobbyists: Hearings Before a Subcomm. of the Senate Judiciary Comm. (1935).
20. S. Rep. No. 79-1011 (1946).
21. S. Rep. No. 79-1400 (1946).
22. The Constitution of the United States. National Constitutional Center. - Philadelphia, 2014.
23. United States v. Harris, 109 F. Supp. 641 (D.D.C. 1953). Justia. - URL: http://law.justia.com/cases/federal/ district-courts/FSupp/109/641/1756035/.
24. United States v. Harriss 347 U.S. 612 (1954). Justia. - URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/347/612/case.html.
25. Wilson Denounces Tariff Lobbyists // The New York Times. - 1913. - May 27.
