CC BY
523
ОБЩЕСТВО
ЛОББИЗМ, ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ И КОРРУПЦИЯ В США Руденкин В.Н.
США - далеко не самая коррумпированная страна мира, но с коррупцией там знакомы не понаслышке. Периодически в стране вспыхивают коррупционные скандалы, «героями» которых оказываются известные политики и чиновники, а также лоббисты, представляющие интересы тех или иных «групп давления». В предлагаемой вниманию читателя статье рассматриваются роль и место в современной американской политике лоббизма и групп интересов, причины сопряженных с их деятельностью коррупционных преступлений, а также правовые механизмы профилактики и пресечения подобных действий.
LOBBYISM, GROUPS OF INTERESTS AND CORRUPTION IN THE USA Rudenkin V.N.
The USA is far from being the most corrupted country in the world, but it’s familiar with corruption not by hearsay. Now and then scandals connected with corruption take place in the country. Their main “characters” are well-known politicians, officials and lobbyists representing the interests of different “pressure groups”.
The role and the place of lobbyism and groups of interests in the modern American policy, the reasons of the corruption crimes connected with their activity and the legal mechanism of prevention and suppression of similar actions are considered in this article.
«Дело Абрамоффа»
В мае 2005 г. в США разразился громкий коррупционный скандал. Лоббист-республиканец Джек Абрамофф был обвинен в мошенничестве и тайном сговоре по результатам 18-месячного федерального расследования, начатого после того, как бизнесмена заподозрили в незаконных связях с рядом индейских семей, имевших интересы в игорном бизнесе. Дж. Абрамофф при помощи лидера республиканского большинства в Палате представителей Конгресса США Т. Делэя и конгрессмена Б. Нея добился принятия ряда законов в пользу сети так называемых «индейских казино» - игровых заведений, располагающихся на территории резерваций и освобожденных от части федеральных налогов. По некоторым данным, прибыль, которую Дж. Абрамофф получил от этой сделки, составила около 75 млн. долл. (по другим сведениям - 82 млн. долл.).
По данным следствия, Т. Делэй и Б. Ней помогли Дж. Абрамоффу и его деловому партнеру незаконно приобрести сеть плавучих казино, принадлежащих гражданину Греции Булису, который потом погиб в результате покушения. В частности, Б. Ней несколько раз выступал перед Конгрессом США, подвергая резкой критике менеджерскую команду Булиса за различные нарушения законов штата Флорида и обман своих клиентов. Выступления Б. Нея подтолкнули Булиса к тому, чтобы по возможности быстрее продать компанию Дж. Абрамоффу. После разоблачения Дж. Абрамоффа Т. Делэй и Б. Ней были вынуждены подать в отставку в связи с выдвинутыми против них обвинениями в коррупции. В скандале вокруг «индейских казино» оказался замешан также спикер Палаты представителей Конгресса США республиканец Д. Хастерт, в отношении которого ФБР также начало
расследование. По некоторым данным, не подтвержденным официальными источниками, Дж. Абрамофф заключил сделку со следствием, по условиям которой он приговаривается к более мягкому наказанию в обмен на свидетельские показания против Д. Хастерта.
По данным следствия, Дж. Абрамофф предлагал законодателям бесплатные международные турне, эксклюзивные билеты на спортивные матчи, абонементы в гольф-клубы и просто «дары» и «денежные вознаграждения». Кроме того, он организовал несколько встреч с американским президентом Дж. Бушем для главы Габона Омара Бонго за 9 млн. долл. В конце марта 2006 г. Федеральный суд США признал Дж. Абрамоффа виновным в мошенничестве и приговорил его к 5 годам и 10 месяцам тюремного заключения. При этом в судебном вердикте специально оговаривалось, что отбывать тюремный срок лоббист начнет лишь после того, как даст все необходимые показания. Официальные представители Д. Хастерта, комментируя информацию о ведущемся в отношении него расследовании, заявили, что им «ничего об этом неизвестно». Ранее спикер Палаты представителей настаивал, что не заключал с известным лоббистом никаких противозаконных соглашений.
В рамках расследования деятельности Дж. Абрамоффа был также арестован за дачу ложных показаний бывший глава Управления политики федеральных закупок США Дэвид Сафавиан, подавший в отставку 16 сентября 2005 г. Как утверждает ФБР, Д. Сафавиан неоднократно сообщал чиновникам и следователям ложные сведения о своих отношениях с лоббистом, в частности, об их совместной поездке на гольф-турнир в Шотландию в 2002 г. Кроме того, он скрыл, что оказывал помощь Дж. Абрамоффу в приобретении двух объектов в Вашингтоне, находящихся в федеральной собственности. В ходе расследования выяснилось, что с помощью Д. Сафавиана Дж. Абрамофф заручился
покровительством членов Конгресса США и других высокопоставленных чиновников в пользу его клиентов. В частности, в 2002 г. Дж. Абрамофф и Д. Савафиан посетили Шотландию в сопровождении кон-грессмена-республиканца, главы Комитета по регулированию работы Палаты представителей Б. Нея и бывшего лидера Христианской коалиции Ральфа Рида, а также лоббиста Нейла Вольца, работавшего с Дж. Абрамоффым. На момент путешествия в Шотландию Д. Сафавиан возглавлял аппарат Управления служб общего назначения США, сотрудникам которого запрещено принимать подарки от людей, которые ищут официальной помощи агентства. Именно поэтому перед поездкой в Шотландию чиновник заверил соответствующие службы, что Дж. Абрамофф «не имеет никаких интересов» в управлении. Об этом он под присягой сообщил сотрудникам ФБР.
Однако, по мнению спецслужб, на этот момент Д. Сафавиан уже согласился помочь Дж. Абрамоффу в приобретении 40 акров земли, принадлежавшей управлению, на нужды еврейской школы, основанной бизнесменом. Кроме того, чиновник предположительно содействовал Дж. Абрамоффу в его попытках снять помещения для его клиентов в одном из почтовых отделений Вашингтона [1]. Еще один республиканец, член Палаты представителей Рэнди «Дюк» Каннингем, был признан виновным в получении при распределении военных заказов взяток на общую сумму в 2,4 млн. долл. и приговорен к тюремному заключению сроком на 8 лет [2].
В августе 2007 г. Палата представителей и Сенат США приняли Закон, запрещающий законодателям получать подарки от лоббистов. Закон, в частности, обязывает конгрессменов раскрывать информацию о лоббистах, которые в течение полугода оказывали им различные виды материальной поддержки на сумму не менее 15 тыс. долл., «группируя» пожертвования от большого количества людей. Кроме того, законодате-
Руденкин В.Н.
лям запрещается получать от лоббистов подарки, в том числе угощения и билеты. Это правило распространяется и на сотрудников аппарата конгрессменов. Закон обязывает сенаторов и кандидатов на эту должность платить за путешествия на частных самолетах как за чартерные рейсы, а кандидатам в члены Палаты представителей вообще запрещает совершать подобные путешествия. Кроме того, для бывших конгрессменов устанавливается запрет на лоббистскую деятельность в течение одного - двух лет после завершения работы в Конгрессе США. В соответствии с новым Законом бывших законодателей, уличенных в коррупции, будут лишать пенсий [3].
Громкий коррупционный скандал, подобный «делу Дж. Абрамоффа», - далеко не единичный случай, связанный с деятельностью лоббистов в США. Такова специфика этой деятельности: в той или иной степени она всегда сопряжена с опасностью использования неправовых методов влияния на власть. Другое дело, что между лоббизмом и неправовыми практиками (скажем, коррупцией) вовсе не следует автоматически ставить знак равенства. В демократических государствах научились не только хорошо использовать положительные стороны лоббизма, но и достаточно эффективно бороться с его негативными проявлениями, в том числе выводить на чистую воду и наказывать коррупционеров. Успешное раскрытие «дела Дж. Абрамоффа» - наглядное тому подтверждение. В этом смысле накопленный американцами опыт противодействия коррупции в сфере деятельности лоббистов представляет большой интерес.
Немного истории
Лоббизм в США - один из самых влиятельных политических институтов. Особенно заметное воздействие на принятие политических решений лоббистские организации стали оказывать в последней трети XX - начале XXI вв. Есть масса примеров, иллюстрирующих реальную роль лоб-
бистских организаций в современной американской политике. Один из наиболее ярких - законодательные инициативы администрации Б. Клинтона. Сразу после прихода в Белый дом в 1993 г. Б. Клинтон объявил о том, что своей важнейшей задачей он считает проведение реформы системы медицинского страхования. Целью реформы, по планам Б. Клинтона, должно было стать введение системы всеобщего государственного медицинского страхования, существующей уже в большинстве западных стран. Эта система должна была охватить гарантированным медицинским обслуживанием всех американцев - от рождения до смерти. Для США эта задача крайне актуальна: в этой стране господствует частное медицинское страхование, в результате чего 40 млн. человек (т.е. большинство нижнего класса) вообще не могут купить медицинских страховок.
В предлагавшейся Б. Клинтоном новой национальной системе медицинского страхования львиная доля расходов должна была быть возложена на бизнес и государство (т.е. налогоплательщиков). Б. Клинтон и его единомышленники, ссылаясь на успешный опыт канадской модели, пытались убедить американцев в том, что и в США такая система может быть эффективной. Однако все их усилия оказались напрасными. Предлагавшаяся Б. Клинтоном реформа системы медицинского страхования была торпедирована лоббистскими организациями бизнеса, страховых компаний и медиков. Они провели мощную скоординированную контрпропагандистскую кампанию, в ходе которой сумели убедить общественность и законодателей в том, что «социализированная медицина» разрушит здоровье американцев.
Эта кампания началась задолго до того, как программа поступила в Конгресс США. В 1992-1993 гг. более 80 членов Конгресса США участвовали в 180 различных поездках, оплаченных медицинской индустрией. А в 1993-1994 гг. сотни заинтересованных групп израсходовали в общей сложности
более 100 млн. долл. для воздействия на исход реформы. Лоббистскую деятельность вели почти 100 лоббистских, юридических и по связям с общественностью фирм, нанятых медико-промышленным комплексом. Крупнейшие организации большого бизнеса (Торговая палата США, Национальная ассоциация промышленников и «Круглый стол бизнеса») вначале относились к программе Б. Клинтона в целом положительно, однако позднее изменили свою позицию. Организации малого бизнеса выступили против реформы, завалив Капитолий письмами, телеграммами, телефонными звонками. Основная из них, Национальная федерация независимого бизнеса, всегда агрессивно отвергавшая законодательные инициативы социального характера, если они хоть в малой степени затрагивали кошельки ее членов, сумела убедить многих законодателей в том, что за поддержку программы Б. Клинтона они рискуют заплатить дорогую политическую цену - лишиться финансовой поддержки и голосов мелких предпринимателей на очередных выборах.
В результате главная законодательная инициатива Б. Клинтона была «похоронена» Конгрессом США. Конечно, среди заинтересованных групп были такие, кто лоббировал в пользу реформы, однако их усилий оказалось недостаточно для того, чтобы нейтрализовать пропагандистское влияние ее оппонентов. Президенту-демократу не помогло даже то, что в обеих палатах Конгресса США большинство составляли как раз демократы (250 демократов в Палате представителей и 55 сенаторов против соответственно 178 и 45 республиканцев). Цена победы - 300 млн. долл., потраченных на нейтрализацию реформы Б. Клинтона, побила прежние лоббистские рекорды. По мнению большинства политологов, влияние лоббистских организаций в США сегодня настолько велико и реально, что, не заручившись их поддержкой, вообще невозможно провести в жизнь ни одного закона [4].
Что же касается победы противников реформы Б. Клинтона, некоторые американские политологи высказывались в том смысле, что «Конгресс действовал как высокопредставительный орган» и «провалил реформу здравоохранения в ответ на требования множества определенных групп избирателей и интересов». Это, конечно, так, если не считать того, что, как справедливо и остроумно заметил российский политолог Н.Г. Зяблюк, «высокопредставительно» Конгресс «провалил реформу, которая, имея целью охватить гарантированным медобслуживанием всех американцев, как никакая другая отвечала общественным интересам. Но в итоге пала жертвой интересов групповых» [5].
В процессе своего исторического развития лоббизм в США превратился в один из влиятельнейших институтов политической системы, стал такой же ее органической частью, как, например, партии или оппозиция. Ежегодно сотни самых разных по составу, назначению и иным признакам лоббистских организаций постоянно и активно лоббируют сотни законопроектов, которые рассматривает Конгресс США (и это не считая деятельности многих тысяч лоббистских организаций, действующих на уровне штатов). Как пишет Н.Г. Зяблюк, «совокупный эффект их усилий можно выразить так: в архивах Конгресса США есть немало законов, одобренных вопреки такому нажиму, но в подавляющем большинстве случаев редко какой-либо принимаемый Конгрессом значительный закон свободен от «следов», оставляемых лоббизмом, хотя бы в виде поправок или нюансов в формулировках отдельных положений. То же относится и к большому количеству административных актов, издаваемых органами исполнительной власти» [6].
Первые упоминания о лоббистах в США появляются в XVIII веке. Один из отцов-основателей американской Конституции Дж. Мэдисон определял их как «группу граждан, относящихся к большинству или
Руденкин В.Н.
меньшинству общества, объединенных сходными интересами, противостоящими интересам других граждан». Именно от Дж. Мэдисона берет начало традиция негативного отношения к лоббизму как деструктивной силе общества, своими не всегда законными методами и неподконтроль-ностью обществу подрывающей веру граждан в государственные институты. Во времена Дж. Мэдисона еще не проводилось различие между заинтересованными группами и лоббистами: в роли последних выступали отдельные граждане, корпорации или временные коалиции, создававшиеся для достижения определенных целей.
Понятия «лобби», «лоббизм», «лоббирование» стали использоваться в США с XIX века. В 1808 г. слово «лобби» было зафиксировано в дебатах Конгресса США. К 1859 г. слово «лобби» стало ассоциироваться с теми, кто часто составлял группы интересов в Конгрессе США или высказывал определенное предпочтение им при подготовке законопроектов и в ходе голосования. Позднее это слово стало применяться для обозначения подобных групп и в законодательных собраниях штатов (легислатурах) [7]. В 1862 г. в США появилось слово «лоббист», которым стали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах законодательной власти. В 1873 г. оно появилось и в Англии, однако в этой стране оно «прижилось» лишь в XX в.
В американском политическом словаре «лоббист» определяется как «лицо, обычно действующее как агент группы давления, которое добивается принятия или отклонения законопроекта или влияет на его содержание». Энциклопедия Конгресса США определяет лоббирование как технику, применяемую в политическом процессе для защиты или убеждения. Это означает убеждение отдельных членов Конгресса США или групп конгрессменов предпринять действия в пользу заинтересованных групп или лоббистов, представляющих эти группы [8]. Наиболее полное определение «лобби» дается в «Британской эн-
циклопедии»: лобби - это «любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей; в то же время лобби группируется вне законодательных палат. Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе» [9]. В США понятие «лоббизм» в настоящее время используется в четырех значениях:
1. Лоббизм - это совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами с целью добиться от этих органов благоприятных для себя решений.
2. В практической политике понятие «лоббизм» используется для характеристики определенных отношений между самими органами государственной власти, в основном между законодательными и исполнительными. Например, направив в парламент законопроект, правительство нередко сталкивается с сильным противодействием депутатов, а потому вынуждено предпринимать лоббистские по своему характеру усилия, чтобы убедить законодателей поддержать данный законопроект. В свою очередь, парламент или отдельные депутаты также могут по тому или иному поводу оказывать давление на правительство.
3. В «узком» смысле лоббизм - это профессиональная деятельность определенных организаций или должностных лиц в организациях, которые постоянно или периодически выступают в роли лоббистов. В «широком» смысле лоббистом называют любое должностное лицо - будь то президент корпорации, председатель совета директоров или министр, если оно предпринимает действия, которые можно квалифицировать как лоббизм. В США даже президента страны называют лоббистом, если он сам активно включается в кампанию воздействия на законодателей, стремясь
провести через Конгресс США какую-либо спорную программу.
4. С юридической точки зрения лоббистом в США считается любое лицо, зарегистрировавшееся в этом качестве согласно Закону о регулировании лоббистской деятельности [10].
В систему представительства групповых интересов лоббизм превратился относительно недавно - во второй половине XIX
- начале XX вв. В условиях рыночной экономики, плюрализма собственности заметно усложнилась социально-групповая структура общества, существенно обострились межгрупповые противоречия и конфликты, многие из которых невозможно было урегулировать без посредничества государства. В этих условиях резко возросла потребность в воздействии со стороны различных «групп давления» на органы государственной власти с целью добиться от последних различных льгот, послаблений, с помощью которых можно существенно улучшить свое положение. В демократическом государстве «группы давления» располагают немалыми возможностями влияния на органы власти и активно эти возможности используют.
Яркий пример подобной лоббистской деятельности этих групп - борьба за налоговые льготы или «дележка» государственного бюджета, которые мы можем наблюдать повсеместно. Победа в этой борьбе очень часто оказывается напрямую связанной с лоббистским потенциалом «группы давления». Помимо налогов и бюджета объектами пристального внимания лоббистов являются: собственность и право распоряжаться ею; право на занятие конкретной деятельностью; получение выгодных госзаказов, квот, лицензий и т.п.
Стремясь создать для себя режим наибольшего благоприятствования, конкретные заинтересованные группы в США часто прибегают к манипуляциям с бюджетным процессом и федеральной контрактной системой. Поскольку в рамках
многих федеральных (и не только) программ бюджетные средства распределяются на основе математических формул, то будущий подрядчик еще на стадии разработки программы стремится пролоббировать такую формулу, по которой он сможет получить наибольший объем финансирования. Одним из способов закрепления достигнутых преимуществ является изменение способа бюджетирования с целью уменьшить долю бюджета, которая может быть изменена. Правда, этот прием доступен только очень могущественным заинтересованным группам, способным диктовать свои условия Административно-бюджетному управлению. Самым надежным способом получить средства из федерального бюджета является получение права самому оценивать качество своей работы. Так, в июле 2005 г. компания 3МInformational Systems получила контракт на оценку степени эффективности своего собственного программного обеспечения в качестве операционной системы для Medicare. Не удивительно, что самым высоконадежным и эффективным эта компания признала именно свое программное обеспечение [11].
В практике лоббистских кампаний конца XX в. все более значимую роль стал играть так называемый «непрямой лоббизм нового типа». Его суть не только в организации массовых кампаний, действительно или якобы отражающих мнение большинства населения и/или определенной его группы, но и в формировании общественного мнения путем комбинирования методов собственно лоббизма, связей с общественностью и рекламы. Излюбленным приемом лоббистов является организация кампании под условным названием «напишите вашему депутату», в ходе которой на депутатов обрушивается буквально шквал телефонных звонков, писем и телеграмм от избирателей его округа. Зачастую многие депутаты не выдерживают такого прессинга и сдаются перед лицом «бумажного смерча» и «телефонного бума» [12].
Руденкин В.Н.
К сожалению, в практике лоббизма нередко используются откровенно неправовые методы давления на власть: подкуп политиков, сбор компрометирующего материала на политических оппонентов и т.д. Использование подобных методов дискредитирует политические институты, в том числе и сам лоббизм. Причем грань между законным и незаконным лоббированием часто очень тонкая. Например, в США для уменьшения степени публичности процесса рассмотрения тех или иных ассигнований используется такой прием бюджетного лоббирования, как перевод финансового законопроекта в категорию срочных и чрезвычайных. Так на протяжении последних лет финансируются войны в Афганистане и Ираке. А самым привлекательным способом обеспечения минимальной гласности процесса распределения бюджетных средств является перевод проекта в категорию секретных программ, в рамках которых ежегодно расходуется порядка 30 млрд. долл. Чем менее прозрачным и подконтрольным является этот процесс, тем больше возможностей у лоббистов, что называется, «половить рыбку в мутной воде». С этим связано дело упоминавшегося выше члена комитета по ассигнованиям Палаты представителей Конгресса США республиканца от штата Калифорния Р. Каннингема, получившего
2,4 млн. долл. в виде взяток [13].
Законодательное регулирование лоббизма
Несмотря на негативные проявления лоббизма, Конгресс США долгое время не спешил устанавливать правовые рамки деятельности групп давления. Зато легислатуры штатов уже в XIX в. предприняли конкретные шаги по пресечению и профилактике незаконного давления на органы власти. В 1873 г. была принята поправка к конституции штата Алабама, согласно которой запрещался подкуп членов законодательного собрания, должностных лиц штата и муниципальных органов под угрозой штрафа или
тюремного заключения. Джорджия, Калифорния и ряд других штатов также признали преступлением незаконное лоббирование. Впоследствии происходило расширение и детализация запретов конкретных форм незаконной деятельности лоббистов. Это касалось, в частности, регулирования таких вопросов, как получение подарков, оплаченные обеды, расходы на путешествия [14].
Федеральный «Закон о регулировании лоббизма» был принят только в 1946 г. (далее - Закон 1946 г.). Он предусматривает обязательную регистрацию лоббиста секретарем Сената или клерком Палаты представителей. При этом лоббист обязан под присягой представить в письменном виде заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма; сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств.
После этого лоббист регулярно (один раз в квартал) представляет клерку или секретарю подробный отчет, в котором приводятся: а) все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале; б) лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; в) наименования каких-либо документов, периодических изданий, иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно, согласно договору о найме, должно препятствовать либо оказывать поддержку. Вся собранная таким образом информация соответствующим образом обобщается и публикуется в «Конгрешнл рекорд».
Закон 1946 г. имел ряд существенных недостатков и не случайно стал вызывать критику фактически сразу же после принятия -за неясность некоторых формулировок, противоречия в статьях, наличие лазеек, отсутствие надежного механизма реализации. В частности, государственный орган зачастую вынужден был самостоятельно определять,
с какой организацией имеет дело и в пользу кого осуществляется лоббирование. Например, Национальный комитет Джеймса Рузвельта за социальное обеспечение и здравоохранение известен тем, что рассылает письма, которые выглядят как корреспонденция ведомства социального обеспечения. Все это снижало эффективность Закона, призванного сделать открытой деятельность лоббистов, информацию об их затратах и доходах. Общее количество национальных ассоциаций быстро увеличивалось (4900 - в 1956 г., 8900 - в 1965 г., 12900 - в 1975 г., 23000 - в 1989 г.), удваиваясь каждые 15 лет. В то же время количество зарегистрированных лоббистов росло гораздо медленнее (с 3000 - в 1976 г. до 8500 - в 1992 г.), что свидетельствовало в том числе и об изъянах в действующем законодательстве [15].
Кроме того, этот Закон не распространялся на непрямой лоббизм и на лоббирование исполнительных органов власти. Вот почему после долгих дебатов в декабре 1995 г. в США был принят новый Федеральный «Закон о раскрытии лоббистской деятельности» (а два года спустя - Закон о технических поправках). Президент Б. Клинтон назвал его «жестким, хорошим законом для Америки», способным снять завесу с мира вашингтонского лоббизма и помочь восстановить веру американского народа в свое правительство. Новый Закон установил дополнительные правовые критерии, позволяющие определить, кто именно относится к лоббистам и, следовательно, подлежит регистрации.
Закон 1995 г. содержит юридическое определение лоббиста, которое отличается от определения, содержащегося в Законе 1946 г. В соответствии с последним лоббистом является любое лицо, которое само или через агента, служащего или других лиц, прямо или косвенно, за денежное или иное вознаграждение способствует принятию или отклонению закона в Конгрессе. В Законе
1995 г. под лоббистом понимается любое лицо, которое нанято клиентом за денежное
или иное вознаграждение оказывать услуги, заключающиеся в осуществлении более чем одного лоббистского контакта. Клиентом (заказчиком) может быть любое лицо (лоббистская деятельность от имени иностранных клиентов регулируется отдельно). Исполнителем (лоббистом, лоббистской фирмой) может быть юридическое или физическое лицо. Юридическое лицо может быть создано с целью оказания лоббистских услуг. В такой фирме должен быть один сотрудник или несколько нанятых работников, осуществляющих лоббистскую деятельность от имени клиента, а не лоббистской фирмы [16].
Предмет договора составляет выполнение лоббистских контактов в устной и письменной (в том числе электронной) форме. В новом Законе вводится понятие «охваченное должностное лицо». Критерием, по которому должностное лицо попадает в число «охваченных», является его возможность принимать решения или реально влиять на их принятие. К категории «охваченных должностных лиц» по новому Закону относятся: президент и вице-президент США; должностные лица (кроме канцелярских работников) исполнительного аппарата Президента США; руководители министерств и ведомств, их заместители, помощники, советники и другие лица (перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей); должностные лица и служащие (занимающие должности конфиденциального характера); высшие служащие Вооруженных Сил; члены Конгресса США; выборные должностные лица любой палаты Конгресса США; сотрудники аппарата членов Конгресса США; руководство палат и комитетов Конгресса США, а также рабочих групп, создаваемых для оказания законодательных услуг или иной помощи членам Конгресса США.
Закон 1995 г. четко отграничивает собственно лоббистские контакты от иных видов контактов с «охваченными должностными лицами». В качестве цели лоббистских контактов Закон 1995 г. определяет принятие или изменение федерального законо-
Руденкин В.Н.
дательства (включая законодательные инициативы), федеральных актов исполнительных органов, программ, политики, позиции правительства США; исполнение федеральной программы и политики, включая переговоры, премии или исполнение федерального контракта, гранта, назначение или выдвижение лица на должность, утверждаемую Сенатом США.
Важным достоинством Закона 1995 г. является то, что во избежание расхождений в правоприменительной практике он дополнительно оговаривает, какие контакты, по характеру близкие к лоббистским и, вероятно, соответствующие их политическому значению, с правовой точки таковыми не являются. Так, под понятие «лоббистский контакт» не подпадает деятельность СМИ по сбору материалов; свидетельские показания в комитетах палат Конгресса США; деятельность должностных лиц в пределах их компетенции; материал, предоставленный должностному лицу или агентству на основе судебного предписания или в ходе расследования; контакты от имени лица для его личной пользы, решения других частных вопросов, затрагивающих данную персону. Не рассматриваются в качестве лоббистов и не подлежат регистрации чиновники международных организаций (ООН, НАТО).
Впервые в официальном государственном документе введено понятие «лоббистская фирма». Согласно новому Закону, платность услуг профессиональных лоббистов оправдывает само требование раскрывать их деятельность. Не подлежит раскрытию лоббистская деятельность, не преодолевшая 20-процентный «порог» времени, затраченного на оказание лоббистских услуг. В то же время правовой характер имеют лоббистские контакты, если общий доход от лоббистской деятельности не превышает 5 тыс. долл. или если затраты на лоббистскую деятельность (если лоббисты действуют самостоятельно, а не как служащие соответствующей фирмы) не превы-
шает 20 тыс. долл. Если затраты таких людей в ходе выполнения ими своих профессиональных задач не превышают указанных сумм, то они не считаются лоббистами и не обязаны регистрироваться.
Новый Закон устанавливает существенные различия между правами и ответственностью сотрудников аппарата, членов Конгресса. Лоббистские компании обязаны отныне отчитываться за использование средств, затраченных на лоббистскую деятельность в обеих палатах, где имеются отделы, в штат которых входят сотрудники аппарата, ведающие контролем, отчетностью и регистрацией лоббистских организаций [17]. Новый Ракон принял в «наследство» от старого 6500 зарегистрированных лоббистов. Введение в действие нового Закона привело к тому, что число зафиксированных государственными органами лоббистов к весне
1996 г. достигло 40 тыс. человек. Новый Закон позволяет четче отслеживать методы фальсифицирования в лоббировании, когда, например, в Конгресс США посылаются письма от несуществующих адресатов (такие действия подвергаются штрафу в 50 тыс. долл.); регламентировать лоббирование в пользу иностранных государств; ставить ряд ограничений лоббистской активности бывших конгрессменов (особенно попавшихся на злоупотреблениях).
Отдельный вопрос - правовое регулирование деятельности иностранных лоббистов. Контроль над ними осуществлялся на основе Закона о регистрации иностранных агентов 1938 г., однако уже к середине XX века механизм действия данного Закона стал устаревать, и к нему было принято несколько поправок, направленных на более четкое разграничение политической пропаганды и деятельности зарубежных партнеров в сфере экономики. В то же время иностранные лоббисты проявляли все большую активность: так, в 1974 г. лоббистской деятельностью в США занимались около 750 лиц и организаций от имени 1400 зарубежных политических партий, правительств, частных компаний.
В качестве примера приведу деятельность Американо-Израильского комитета по общественным связям (АИКОС) - одной из наиболее влиятельных лоббистских организаций, созданной в 1951 г. под названием «Американский сионистский комитет по общественным связям». АИКОС решает две основные задачи: во-первых, воздействовать на Конгресс США при решении вопросов, находящихся в компетенции американских законодателей (прежде всего это касается оказания экономической и военной помощи Израилю), во-вторых, противодействовать принятию политических решений, не отвечающих интересам Израиля. В конце прошлого века в АИКОС насчитывалось около 100 тыс. членов. В год комитету удается проводить через Конгресс США до 100 различных законодательных инициатив, касающихся разнообразных аспектов отношений США и Израиля. Для этого активисты АИКОС регулярно проводят встречи с членами Конгресса США (в общей сложности до 2 тыс. встреч в год). АИКОС опирается на поддержку Конференции президентов ведущих американских еврейских организаций, состоящей из лидеров 55 различных организаций; задачей этого органа является формулирование «еврейской позиции» по основным внешнеполитическим вопросам. Считается, что эта организация обладает огромным влиянием в Вашингтоне, особенно в органах исполнительной власти.
Большинство сотрудников АИКОС имеют солидный опыт работы в Конгрессе США и структурах исполнительной власти. Не удивительно поэтому, что они сохранили нужные и полезные связи, это дает им немалые конкурентные преимущества перед другими лоббистами. В 1998 г. американский журнал «Форчун» провел опрос среди конгрессменов и вашингтонских лоббистов, по результатам которого АИКОС занял второе место среди самых влиятельных лоббистских организаций США, уступив только Американской ассоциации пенсионеров,
членами которой в 1998 г. были 33 млн. американцев (т.е. более 10% населения страны), и опередив американские профсоюзы, Ассоциацию практикующих адвокатов, Национальную оружейную ассоциацию, Христианскую коалицию, Американскую медицинскую ассоциацию, Национальную образовательную ассоциацию и др. При этом АИКОС насчитывал тогда лишь около 50 тыс. членов, имел годовой бюджет в 15 млн. долл. и штат из 150 сотрудников.
По оценке экспертов журнала «Форчун», столь впечатляющих успехов АИКОС добился благодаря щедрым пожертвованиям на проведение избирательных кампаний кандидатов в Конгресс США, а также способности оперативно мобилизовать электоральные ресурсы американской еврейской общины и использовать их для поддержки нужных кандидатов. Правда, официально считается, что АИКОС не участвует в финансировании избирательных кампаний; тем не менее эта организация активно использует этот мощный инструмент лоббирования. По данным Центра открытой политики, в 2000 г. расходы АИКОС на лоббистские цели составили 1120 тыс. долл., в 2001 г. - 80 тыс., в 2002 г. - 1160 тыс., в 2003 г. - 1280 тыс., в 2004 г. - 820 тыс. долл. В начале XXI в. АИКОС располагал бюджетом в 20 млн. долл. в год, имел штаб-квартиру в Вашингтоне с постоянным штатом в 130 человек и 60 тыс. членов по всей стране [18].
Деятельность иностранного лобби вызывает понятную обеспокоенность у правительства любой страны, поскольку всегда таит в себе опасность «утечки кадров» из госаппарата в структуры иностранного лобби, а также «покупки лояльности» местного чиновничества представителями зарубежных государств или компаний, т.е. политической коррупции. Собственно, именно это обстоятельство, а именно - принявшее достаточно массовый масштаб увольнение с госслужбы федеральных чиновников для того, чтобы действовать в качестве лоббис-
Руденкин В.Н.
тов иностранных интересов - и побудило президента Б. Клинтона в 1993 г. издать приказ, ограничивающий право сотрудников, занимающих ряд высоких постов, после увольнения работать на иностранные государства или частных лиц в течение 5 лет. Выходя в отставку, бывшие высокопоставленные чиновники вообще лишались права работать лоббистами, представляя иностранные интересы.
В соответствии с Законом 1995 г., Закон о регистрации иностранных агентов 1938 г., в немалой степени способствовавший укреплению позиций «агентов» (т.е. лобби) в США, стал распространяться только на агентов иностранных правительств и политических партий. Иностранные корпорации, ассоциации и те, кто лоббировал от своего имени, должны отныне руководствоваться Законом 1995 г. Это означает, что к зарубежным компаниям, получающим помощь от США, должны применяться такие же требования, что и к американским фирмам [19].
Закон 1995 г. устанавливает порядок обязательной регистрации лоббистов, во многом аналогичный тому, который содержится и в Законе 1946 г. В отчете кроме общих сведений лоббист обязан указать перечень особых вопросов, по которым осуществлялась лоббистская деятельность, в том числе номера биллей, действия исполнительных органов, ставшие целью лоббирования. Важную роль в контроле над лоббистами играют секретарь Сената и клерк Палаты представителей. Они помогают лоббистам составлять отчеты и проверяют содержащуюся в них информацию; отвечают за то, чтобы информация о зарегистрированных лоббистах была доступна широкой общественности, обязаны хранить зарегистрированную информацию в течение 6 лет. Однако никаких иных полномочий, кроме контрольных, у данных должностных лиц нет. Закон 1995 г. непосредственно указывает, что они не вправе проводить расследования. В случае обнаружения правонарушения они обязаны письменно информировать
лоббистов о нарушении законодательства. Если в течение 60 дней не последует ответ, то они обязаны поставить в известность об имевшем место правонарушении прокурора федерального округа Колумбия. Кроме того, Закон 1995 г. изменил ответственность за его нарушение. Так, деятельность лоббистов не может быть запрещена (ранее допускался запрет на срок до трех лет). В то же время в десять раз возросли штрафные санкции - с 5 тыс. до 50 тыс. долл.
В текущем законодательстве сохраняется запрет на лоббирование государственных структур с целью получения грантов, а также усиливается контроль над совершением подобных действий. Очень детально регулируется лоббирование общественных организаций, имеющих льготное налогообложение. Благотворительные, религиозные, образовательные организации не должны заниматься лоббированием, если хотят сохранить налоговые льготы и получать федеральные гранты [20]. Закон 1995 г. регулирует деятельность лоббистов только в федеральных органах законодательной и исполнительной власти. Однако это вовсе не означает, что судебная власть США свободна от влияния лоббистов. Да и как может быть иначе, если американские суды не только разрешают те или иные правовые споры, но и активно участвуют в политическом процессе? В свое время судья Федерального апелляционного суда М. Уилки жаловался на то, что «Конгресс вынуждает юристов законодательствовать в судах, поскольку у него не хватает мужества точно объяснить подробности принимаемых им законов». Комментируя слова М. Уилки, Н.Г. Зяблюк уточняет: «Строго говоря, дело не только в мужестве, но здесь важно подчеркнуть, что суды, решая вопрос о «подробностях», по сути осуществляют квазизаконодательную функцию, а это такая деятельность, которой заинтересованные группы объективно должны уделять не меньше внимания, чем деятельности Конгресса» [21].
Есть много свидетельств того, что судебные органы США испытывают на себе сильное давление лоббистов. Последние используют самые различные методы отстаивания своих интересов - от организации рекламных кампаний и кампаний по рассылке писем и телеграмм с целью оказать влияние на то или иное решение Верховного суда до оказания воздействия на назначение членов федеральных судов, в том числе членов Верховного суда США. Например, во время слушания Верховным судом США в конце апреля 1989 г. дела «Уэбстер против Службы воспроизводства здоровья» (в этом деле Генеральный атторней штата Миссури У! Уэбстер оправдывал принятый штатом закон, ограничивающий право на аборты; представитель Министерства юстиции настаивал, чтобы суд отменил решение 1973 г., а юрист, выступавший от имени Службы воспроизводства здоровья, стремился убедить судей в том, чтобы они признали большинство положений закона штата Миссури противоречащим Конституции и оставили в силе упомянутое решение) заинтересованные группы с обеих сторон провели масштабные лоббистские акции.
В частности, они направили в Верховный суд США беспрецедентное на тот момент количество записок «друга суда», в которых излагались правовые аргументы «за» аборты и «против» абортов. Кроме того, они прибегли к лоббированию «вне судебного процесса»: используя политическую рекламу и другие средства, они стали целенаправленно формировать общественное мнение, надеясь с его помощью повлиять на решение судей Верховного суда США. Кроме того, те и другие организовали кампанию «давления с мест», т.е. поток писем и телеграмм в адрес судей от рядовых граждан. Если обычно Верховный суд США получает до 1 тыс. почтовых отправлений в день, то в данном случае в некоторые дни их поступало до 40 тыс. В этой лоббистской кампании участвовало более 400 организованных групп. По методам организации, ве-
дения и средствам воздействия эта кампания мало чем отличалась от классических кампаний давления на законодательные и исполнительные органы власти. Не случайно американский политолог Л. Эпстайн заметил, что и сторонники, и противники абортов «относились к Верховному суду так, как будто это был Конгресс, рассматривавший какой-то законопроект, а не судебный орган, обсуждавший вопросы права». Что касается лоббирования при назначении/не-назначении членов федеральных верховных судов, то во многом благодаря активной лоббистской деятельности профсоюзов и организаций, отстаивающих гражданские права этнических и других ущемленных групп, в 1969 г. не стали членами Верховного суда США К. Хейнсуорт и Г. Карсуэлл, кандидатуры которых выдвинул президент Р. Никсон. Такая же участь постигла в 1987 г. судью Р. Борка, консерватора по убеждениям, против кандидатуры выступили либеральные заинтересованные группы, проведшие успешную «анти-борковскую» кампанию [22].
Наряду с федеральным законодательством о лоббизме в США действует ряд смежных законодательных актов, косвенно контролирующих эту сферу, например, федеральные законы об этике служащих государственных органов (1978 г.), о федеральных избирательных кампаниях (1972 г.) и др. Кроме того, штаты имеют свои законы о регулировании лоббизма, а также законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Например, в штате Калифорния существует весьма подробно прописанный и жесткий закон о регулировании лоббизма (1974 г.), обязывающий лоббистские фирмы и группы давления, нанимающие лоббистов, регистрироваться у Секретаря штата и периодически представлять ему отчеты о своей деятельности. Сфера действия этого Закона распространяется не только на законодателей, но и на должностных лиц органов исполнительной власти штата. Собственно, калифорнийский статут о регулировании лоббизма не является самостоятельным, а представляет
Руденкин В.Н.
собой один из разделов закона о политической реформе, который также регулирует финансирование избирательных кампаний и некоторые аспекты служебного поведения должностных лиц штата. Во Флориде закон разграничивает политические и экономические интересы, поскольку не позволяет лицам, сделавшим взносы в фонды кандидатов на выборные должности, впоследствии заключать контракты с штатом. Смысл данного закона в том, что финансирование избирательных кампаний является одним из основных стимулов в лоббировании, а государственные подряды - наиболее доступная и ожидаемая форма «благодарности» [23].
В последние десятилетия XX в. наблюдался заметный рост численности лоббистов в штатах. Так, в штате Нью-Йорк в 1980 г. было 1379 лоббистов, в 1994 г. - уже 1854. В легислатуре штата Техас до середины 1980-х гг. обычно регистрировалось несколько сотен лоббистов, однако в 1985 г. произошел скачок: зарегистрировались 600 организаций и 1100 физических лиц. В 1994 г. штат Техас имел уже 1937 лоббистов. В том же году в 50 штатах действовали 39468 лоббистов. Больше всего - в штате Иллинойс (4222), меньше всего - в штате Нью-Гэмпшир (190). Таким образом, количество лоббистов в законодательных собраниях нескольких крупных штатов превысило десятитысячную отметку и сравнялось с количеством лоббистов в Конгрессе США. В действительности лоббистов еще больше, поскольку не все из них регистрируются, так как действующие в штатах законы позволяют уклоняться от этой процедуры [24].
Группы интересов
Особенно заметную роль лоббизм в американской политике стал играть в последние десятилетия. Во многом это связано с принятием в 1974 г. Федерального закона, регламентирующего расходы на избирательные кампании. Установив ограничения для индивидуальных и коллективных доноров (доминирующую роль среди последних играют комитеты политического действия -
КПД) избирательных кампаний на финансовые пожертвования отдельным кандидатам и партиям, Закон превратил КПД в главный канал финансирования избирательных кампаний. Согласно Закону, отдельный индивидуум мог пожертвовать кандидату в депутаты не более 1 тыс. долл., а КПД мог перечислить на счет одного кандидата не более 5 тыс. долл., на счет партии - от 15 тыс. до 20 тыс. долл. Не удивительно поэтому, что в стране начался быстрый рост числа КПД, создаваемых не только корпорациями и профсоюзами, но и разнообразными ассоциациями, представлявшими по преимуществу интересы среднего класса. Всего к середине 1990-х годов было зарегистрировано около 4 тыс. КПД - в 6,5 раз больше, чем их было в 1974 г.
Резкое возрастание политической роли КПД отразило общую тенденцию возрастания в политике роли групп интересов. «Собственно говоря, и сами КПД явились креатурами групп интересов, то есть корпоративных, профессиональных и общественных объединений американских граждан, которые с помощью сложения своих индивидуальных усилий хотят более эффективного достижения общих для той или иной социальной группы целей» [25]. На смену доминировавшим в 1930 - 1960-е гг. в американской политике общественно-политическим движениям стали приходить институционализированные группы интересов -объединения с четкой организационной структурой, собирающие взносы с участников и создающие постоянные лоббистские представительства в Вашингтоне. Только за два последних десятилетия XX века их число увеличилось в 1,5 раза - с 14,7 тыс. до почти 23 тыс. В ведущую тройку вошли: группы бизнеса - 3,7 тыс. объединений, образования и культуры - 3,2 тыс. и ассоциации врачей и медицинских работников - 2,35 тыс. Особенно активными и эффективными среди них являются те, которые занимаются лоббистской деятельностью, создавая для этой цели профессиональные подраз-
деления. По официальной статистике, лоббистской деятельностью занимаются около
3,5 тыс. организаций, то есть от 15 до 20% от общего числа групп интересов.
Ведущими группами интересов являются предпринимательские, профессиональные, фермерские и профсоюзные объединения. Предпринимательские группы интересов, имеющие наиболее мощные и высокооплачиваемые лоббистские подразделения, традиционно принадлежат к числу наиболее влиятельных. Наряду с традиционными предпринимательскими союзами в 1960
- 1970-е гг. возникли чисто политические (лоббистские) организации монополистического капитала, ведущей из которых является «Круглый стол бизнеса» (объединяющий руководителей около 200 крупнейших корпораций). Кроме того, в политический процесс стали активно включаться сами корпорации от собственного имени, обретая тем самым качества заинтересованных групп. Если в 1961 г. вашингтонские представительства имели всего 50 корпораций, то в 1982 г. в Вашингтоне функционировало уже 545 таких представительств. Впрочем, во второй половине XX века существенно усилили свои позиции и иные, особенно профессиональные (например, медиков) группы интересов, которые по численности намного превосходят предпринимательские объединения, а потому не могут быть проигнорированы ни одним из политиков. Важную роль в структуре политического плюрализма играют различного рода однопроблемные группы, сосредоточивающие свои усилия на решении какой-то конкретной проблемы (например, Национальный комитет сторонников права на жизнь, Американское лобби за право на жизнь, Национальная лига действий за право на аборты и т.д.) [26].
По оценкам специалистов, США значительно опережают все страны мира по количеству организаций, представляющих различные групповые интересы. Точное количество таких организаций назвать трудно, поскольку здесь имеет место чрезвычай-
но подвижный, динамичный процесс: одни организации прекращают существование, другие появляются и т.д. Однако в целом общее количество таких организаций постоянно растет. Так, в Энциклопедии ассоциаций, фиксирующей только те из них, которые она считает национальными, в 1983 г., были названы 17 664 организации, а в издании 1993 г. - уже 22 708. Как видим, прирост за 10 лет составил 5064 организации. Ускоренными темпами количество заинтересованных групп растет с начала 1960-х гг. Так, если в 1941 - 1960 гг. появились 907 предпринимательских союза, то в 1961 - 1980 гг. -1280; научных и инженерно-технических ассоциаций - соответственно 285 и 609; организаций в сфере образования - 248 и 550; в сфере культуры - 368 и 825; в сфере социального вспомоществования - 200 и 766; в сфере здравоохранения - 454 и 837; в сфере общественных дел - 203 и 1074 [27].
В последней трети XX века самой многочисленной группой интересов, увеличившей за годы существования свою численность с 1 до 33 млн. членов и зарегистрировавшей влиятельное лобби в Вашингтоне, стала Американская ассоциация пенсионеров (возникла в 1958 г.). О масштабах ее влияния и роли в общественно-политической жизни страны красноречиво свидетельствуют, например, такие факты. Ассоциацией были подготовлены тысячи законопроектов по улучшению пенсионного и социального обеспечения, многие из которых одобрены; она выступает надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся системы помощи пожилым американцам. В частности, в 1980-е гг. Ассоциация активно и успешно противодействовала попыткам администрации Р. Рейгана снизить уровень отдельных социальных выплат пожилым американцам, а также увеличить возраст выхода мужчин на пенсию с 65 до 68 лет. На конференциях, проводимых Ассоциацией, присутствуют представители Конгресса США, которые внимательно выслушивают мнение участников. Именно Ассоциация пенсионеров ста-
Руденкин В.Н.
ла главным и надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся в США системы пенсионного и социального обеспечения пожилых людей [28].
Заметную роль в американской политике играют так называемые «гражданские лобби», или группы в защиту общественных интересов. Наиболее влиятельными из них являются экологические, потребительские организации, а также выступающие за структурные реформы законодательных и исполнительных органов власти. В активе этих организаций успешная лоббистская деятельность в пользу принятия законов и подзаконных актов о защите окружающей среды, о стандартах безопасности автомобилей, о создании Комиссии по безопасности потребительских товаров, о технике безопасности и охране здоровья на производстве, о финансировании президентских избирательных кампаний из государственных фондов, об усилении отчетности и гласности в деятельности правительственных ведомств.
Весьма активно и успешно действуют в США объединения, защищающие права потребителей, в частности, Американская федерация потребителей, основанная в 1967 г., и организация «Гражданин-общественник», созданная в 1971 г. Эти организации практикуют судебные иски против недобросовестных компаний и правительственных органов, ущемляющих права массового потребителя. Влиятельными группами интересов стали экологические объединения (численность «Гринпис» составляет сегодня в США порядка 15 млн. человек). Эффективными лоббистскими политическими структурами стали объединение «Общее дело», инициировавшее принятие серии законов, направленных на демократизацию деятельности Конгресса США, а также женские организации (в первую очередь Национальная организация женщин) [29].
Конечно, последствия лоббистской деятельности не всегда являются положительными. Нередко наиболее влиятель-
ные, «эгоистичные» группы интересов, имеющие лоббистские подразделения, навязывают свою волю обществу. Например, ставя во главу угла собственные корпоративные интересы, предпринимательские объединения часто добиваются от властей выгодных для себя решений, одновременно ущемляющих интересы других групп, и тем самым дают повод рядовым гражданам усомниться в демократическом характере политической системы, в декларируемом ею принципе «равенства возможностей». Однако нельзя отрицать и того, что при соответствующей активности и принципиальности других групп интересов и их лоббистских организаций подобный «перекос» в политике можно существенно выправить и добиться (как это хорошо видно на примере с Ассоциацией пенсионеров и другими упомянутыми выше организациями социального характера) более внимательного и заинтересованного отношения к себе властей различных уровней.
Немаловажную роль в предотвращении коррупции в сфере деятельности лоббистов наряду с ее законодательным регулированием играет этический кодекс поведения лоббиста. Как отмечалось выше, лоббизм в США - это весьма доходный и престижный бизнес. А в любом серьезном бизнесе деловая репутация - далеко не пустой звук. С лоббистом, имеющим репутацию нечистого на руку человека, вряд ли кто-то из серьезных клиентов захочет иметь дело - слишком велик риск. Таким образом, потеря лоббистом доброго имени и деловой репутации фактически ставят крест на его бизнесе. Да и стоит ли рисковать, если у квалифицированного лоббиста имеются в распоряжении многочисленные и весьма эффективные -притом вполне законные - способы воздействия на политиков, а в случае раскрытия совершаемых им незаконных действий его ждет тюремное заключение?
К тому же на рынке лоббистских услуг в США применяется ряд неписаных правил,
упорядочивающих взаимоотношения лоббиста со своим клиентом. Эти правила впредусматривают юридическую обоснованность любого действия лоббиста; его безусловную лояльность и открытость своему клиенту; недопустимость использования лоббистом имеющейся у него информации во вред своему клиенту; быстрое и эффективное выполнение лоббистом взятых на себя обязательств - независимо от размера и формы вознаграждения [30]. И хотя эти неписаные правила поведения лоббиста не в состоянии полностью исключить вероятность использования им неправовых практик, все же они существенно снижают подобную опасность.
В целом можно сказать, что лоббизм в США воспринимается как неизбежное явле-
ние современной политики, имеющее немало достоинств, но одновременно порождающее и ряд негативных последствий. Отсюда ориентация на то, чтобы сделать лоббизм легальным, официально признанным и регулируемым законодательством, чем «теневым», криминальным. Сам факт институционализации лоббизма означает, что общество соглашается с его существованием, но при этом берет его под свой контроль. Официальный статус лоббизма дает ему право на защиту закона. Практика показывает, что прямой запрет на лоббистскую деятельность не дает положительного результата, а лишь выталкивает ее в «теневую» сферу, делает лоббизм менее подконтрольным, а потому - более опасным для общества. Именно «теневой» лоббизм и порождает коррупцию.
ЛИТЕРАТУРА
1. В США по делу о коррупции арестован чиновник администрации Буша http:// www.jewish.ru/news/world/2005/09/news994225444.php
2. Взяточник должен сидеть в тюрьме http://www.rg.ru/2008/07/04/korrupciya.html
3.Сенат США принял законопроект, запрещающий законодателям получать подарки от лоббистов http://www.prime-tass.ru/news/show.asp-id=708335&ct=news
4. Зяблюк Н.Г. Политический плюрализм: контуры американской модели // США ? Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 5. С. 9-10; Согрин В.В. США: общественнополитический портрет на исходе XX в. // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 9. С. 63; Согрин В.В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 6. С. 72.
5. Зяблюк Н.Г. Политический плюрализм: контуры американской модели // США - Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 5. С. 10.
6. Зяблюк Н.Г. Судебная система США и лоббизм // Право и политика. 2002. № 4. С. 46.
7. Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1. С. 51-56.
8. Богдановская И.Ю. Правовое регулирование лоббизма в США // Право и политика. 2002. № 3. С. 44-45.
9. Цит. по: Аравина Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования. 2000. № 9. С. 60.
10. Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1. С. 51-53.
11. Костяев С.С. Формы бюджетного лоббизма в США // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 10. С. 51-52.
12. Иванов Н.Б. Современная организация лоббистских кампаний (на примере США) // Власть. 1999. № 3. С. 41?42; Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельно-
Руденкин В.Н.
сти: природа, функции, современные виды // Вестник Моск. ун-та. Серия 12. Политические науки. 2003. № 4. С. 32.
13. Костяев С.С. Формы бюджетного лоббизма в США // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 10. С. 51.
14. Богдановская И.Ю. Правовое регулирование лоббизма в США // Право и политика. 2002. № 3. С. 46.
15. См.: там же. С. 47.
16. См.: там же. С. 47-48.
17. См.: там же. С. 48.
18. Сурков Н.Ю. Произраильское и арабское лобби в США // США - Канада: экономика, политика, культура. 2007. № 10. С. 114-116, 127.
19 Подробнее см.: Аравина Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования. 2000. № 9. С. 61; Богдановская И.Ю. Правовое регулирование лоббизма в США // Право и политика. 2002. № 3. С. 48-49; Зяблюк Н.Г. Судебная система США и лоббизм // Право и политика. 2002. № 4. С. 45-53; Иванов Н.Б. Организация наиболее влиятельных иностранных лобби в США // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 3. С. 24-31; Косопкин А.С. Нефедова Т.И. Президент, Конгресс, законодательство (Опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в Соединенных Штатах Америки) // Государство и право. 1998. № 1. С. 79-91; Костяев С.С. Формы бюджетного лоббизма в США // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 10. С. 46-52.
20. Богдановская И.Ю. Правовое регулирование лоббизма в США // Право и политика. 2002. № 3. С. 48-49.
21. Зяблюк Н.Г. Судебная система США и лоббизм // Право и политика. 2002. № 4. С. 46.
22. См.: там же. С. 47, 51.
23. Иванов Н.Б. Лоббизм в легислатурах американских штатов // США - Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 2. С. 119-120.
24. См.: там же. С. 118.
25. Согрин В.В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 6. С. 70.
26. Зяблюк Н.Г. Политический плюрализм: контуры американской модели // США -Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 5. С. 14.
27. См.: там же. С. 11.
28. Согрин В.В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 6. С. 70=71; Согрин В.В. Управляемая демократия: американский вариант // Общественные науки и современность. 2004. № 6. С. 117-121.
29. Согрин В.В. Двухпартийная система США: преемственность и обновление // Политические исследования. 2003. № 3. С. 170; Зяблюк Н.Г. Политический плюрализм: контуры американской модели // США - Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 5. С. 13-14.
30. Зубков С.А. Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал. 1996. № 5. С. 140.
