CC BY
267
И.О. Агапов*
Американская модель правового регулирования лоббирования
Аннотация. США по праву считается родиной лоббизма как политико-правового явления, поэтому изучение американского законодательства, регулирующего лоббистские отношения, представляет собой особую ценность в перспективе использования полученных знаний для легализации лоббирования в России. Ретроспективный анализ проводится с использованием оригинальных текстов законов США, как непосредственно регулирующих лоббирование, так и косвенно затрагивающих проблемы взаимодействия общества и государства по политико-правовым вопросам. Кроме того, автор обращается к большому количеству работ американских исследователей феномена лоббизма, как положительно характеризующим данное явление, воспринимая его в качестве нетрадиционной формы представительной демократии, так и критикующих его за преимущественную реализацию узкокорпоративных экономических интересов. Осуществляется попытка продемонстрировать развитие представлений американского законодателя о формах и способах наиболее эффективной и адекватной правовой регламентации лоббистской активности, с одной стороны, позволяющей гражданам реализовывать свое право на обращение к органам публичной власти, с другой — нередко сводящейся к оказанию незаконного давления на лиц, принимающих государственно-властные решения.
Ключевые слова: лоббирование, правовое регулирование, американская модель, группа давления, право на обращение, незаконное влияние.
001: 10.17803/1994-1471.2015.59.10.200-208
Лоббирование в США возникло одновременно с государством, а его активному развитию способствовала сама демократия, означающая частые выборы и, как следствие, зависимость политиков от общественности и коллег.
По словам Н. Г. Зяблюка, одного из первых отечественных исследователей этого явления, на американской земле существовали наиболее благоприятные условия для возникновения лоббирования и превращения его в мощный механизм влияния на процесс принятия решений органами публичной власти.
«У католической церкви есть лоббисты, — говорит профессор Д. Тербер, соавтор доклада о реформе лоббирования, подготовленного для Американской ассоциации лоббистов, и преподаватель курса по лоббированию в Американском университете в Вашингтоне, округ Колумбия. — У бойскаутов есть лоббисты. У АФТ-КПП [Американская федерация
труда и Конгресс производственных профсоюзов] есть лоббисты. У «Эппл» тоже. У всех есть лоббисты»1.
По данным Центра общественной политики, сумма расходов на лоббирование в США в 2014 г. составила 3,21 млрд долларов. В 1998 г. эта сумма составляла 1,45 млрд, т.е. в два раза меньше. При этом количество зарегистрированных лоббистов в 2014 г. составило 11 761 человек, в 1998 г. «активных» лоббистов было 10 405 человек, т.е. всего на 1356 человек мень-ше2. Другими словами, за 16 лет количество
1 Attkisson S. Behind the closed doors of Washington lobbyists // CBS News. October 7, 2012. URL: http:// www.cbsnews.com/news/behind-the-closed-doors-of-washington-lobbyists/ (дата обращения: 20 февраля 2015 г.).
2 OpenSecrets.org. Center of Responsive Politics. Lobbying Database. URL: http://www.opensecrets.org/ lobby/ (дата обращения: 20 февраля 2015 г.).
© Агапов И.О., 2015
* Агапов Игорь Олегович — адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России [aio350@mail.ru]
620057, Россия, г. Екатеринбург, ул. Таганская, д. 6а
американских лоббистов практически не изменилось, а их расходы выросли вдвое.
Одним из первых о лоббировании в США заговорил Дж. Мэдисон, четвертый президент и соавтор Конституции. В частности, в статье «К народу штата Нью-Йорк», опубликованной в «Записках Федералиста» № 10 от 22 ноября 1787 г., он критикует деятельность различных групп, оказывающих давление на законодателей по вопросу образования союза.
Слова «лоббирование» и «лоббист» в США обрели популярность и политический смысл благодаря У. С. Гранту, генералу, снискавшему славу в период Гражданской войны 1861— 1865 гг. и президенту страны в 1869—1877 гг., который имел привычку проводить вечера в лобби — вестибюле отеля «Уиллард» в Вашингтоне, округ Колумбия, где каждый желающий мог обратиться к нему с просьбой о содействии в решении той или иной проблемы. Такие просьбы часто подкреплялись «звонкой монетой». Грант называл таких просителей «лоббистами»3.
Впоследствии лоббированием в США стала называться практика покупки голосов избирателей, чему в значительной мере способствовало отсутствие соответствующего законодательства.
«Конгресс США всегда имел и всегда будет иметь лоббистов и лоббирование, — сказал сенатор Р. Берд в своем выступлении в 1987 г. — Мы не могли бы адекватно воспринимать объем нашей работы без них... В то же время история этого института демонстрирует необходимость контроля за тем, чтобы лоббисты не злоупотребляли своей ролью»4.
Юридической основой лоббирования в США является первая поправка к Конституции 1787 г., которая гласит: «Конгресс не должен издавать законов... ограничивающих... право граждан на обращение в правительство для удовлетворения жалоб»5. Эта поправка вместе с
3 Simpson D. B. Ulysses S. Grant: triumph over adversity, 1822—1865. New York : Houghton Mifflin, 2000. P. 287.
4 Grier P. The lobbyist through history: villainy and virtue // The Christian Science Monitor September 28, 2009. URL6 http://www.csmonitor.com/USA/Politics/2009/0928/ the-lobbyist-through-history-villainy-and-virtue (дата обращения: 20 февраля 2015 г.).
5 The Constitution of the United States. National
Constitutional Center. Philadelphia, 2014. P. 11.
девятью другими была внесена в Конституцию США Биллем о правах 1791 г. Т. Джефферсон (президент США в 1801—1809 гг.] по этому поводу писал следующее: «Билль о правах — это противопоставление человека любому правительству на Земле. та сфера, куда власть либо вовсе не должна вмешиваться, либо должна максимально снизить свое вмешательство»6.
Большинство реформ в США было проведено под давлением общественности. Например, сомнительная деятельность лоббистов, представляющих интересы компаний, участвующих в строительстве железной дороги после Гражданской войны 1861—1865 гг., привела к правовому регулированию стоимости такого строительства в современной Америке.
Еще в 1852 г. Палата представителей США принимает резолюцию, согласно которой в помещение законодательного органа запрещается пускать тех, кто «нанят в качестве агента для решения какой-либо проблемы через Конгресс». В 1854 г. в Конгрессе США создается специальный комитет для выяснения, «действительно ли членам Конгресса предлагались деньги. для обеспечения принятия или отклонения законопроектов». В 1876 г. Палатой представителей принимается еще одна резолюция, согласно которой «все лица, нанимающие агентов для представления их интересов в связи с любым законопроектом, рассматриваемым данной палатой или ее комитетом, должны сообщать клерку палаты фамилию и объем полномочий такого агента»7.
В том же году на рассмотрение Палаты представителей впервые поступает законопроект, содержащий требование об обязательной регистрации лоббистов, однако этот законопроект моментально отклоняется. Начиная с 1911 г. вопрос о правовом регулировании лоббирования вносился в повестку практически каждой сессии Конгресса США.
Начало формирования законодательства о лоббировании в США в его современном виде было положено в 1935 г. В сфере электроэнер-
6 Rakove J. N. James Madison and the Bill of Rights: A Broader Context // Presidential Studies Quarterly. Vol. 22. №. 4. America's Bill of Rights, Market Economies and Republican Governments, 1992. P. 667.
7 Part IA. The Lobbying Disclosure Act of 1995: Reform Efforts and Current Law. Chapter I. Eskridge W.N., Jr. Federal Lobbying Regulation: History Through 1954. P. 6.
гетики тогда был принят Закон о холдинг-компаниях в коммунальном хозяйстве, который содержал требование о направлении специальных отчетов в Комиссию по ценным бумагам и биржам как условие предоставления возможности холдинг-компаниям влиять на Конгресс и Федеральную комиссию по энергетике. Это был первый законодательный акт, принятый Конгрессом, непосредственно регулирующий лоббирование. Затем в ответ на скандалы в морских отраслях промышленности, связанные с оплатой контрактов по оказанию услуг морской почты, а также с субсидированием данных отраслей, Конгресс включил положение об обязательной регистрации лоббистов в Закон о морской торговле 1936 г. Разделом 807 этого закона установлено, что лоббисты судоходных корпораций и верфей обязаны ежемесячно отчитываться о своих доходах, расходах и лоббируемых интересах (направлениях этих расходов]8. Эти первые нормативные акты регулировали лоббирование только в электроэнергетической и торгово-морской сферах и не предусматривали механизма контроля за соблюдением соответствующих правовых предписаний.
Следующими составляющими законодательства о лоббировании в США стали: Закон о регистрации иностранных агентов 1938 г. (ЗРИА) и Закон о законодательной реорганизации 1946 г.9
ЗРИА стал первой попыткой американского законодателя провести полноценную реформу лоббирования на федеральном уровне. Его основная цель заключалась в том, чтобы ограничить влияние иностранных агентов и пропаганды на американскую государственную политику. Хотя не имелось очевидных доказательств, президент Ф. Рузвельт и многие члены Конгресса считали, что А. Гитлер финансировал нацистское движение в США.
8 См.: Chari R., Murphy G. Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany: A Report for the Department of the Environment, Heritage and Local Government. Dublin : Department of the Environment, Heritage and Local Government/Trinity College, 2006. P. 30—31.
9 FARA Index and Act (22 U.S.C. § 611 et seq.). U.S.
Department of Justice. URL: http://www.fara.gov/indx-
act.html (дата обращения: 20 февраля 2015 г.).
ЗРИА был разработан в ходе слушаний по «антиамериканской деятельности», проведенных специальным комитетом Конгресса, известным как «комитет МакКормака». Он определяет «иностранного агента» как любое лицо, действующее в качестве лоббиста, представителя или защитника интересов иностранного принципала или любой отечественной организации, финансируемой иностранным принципалом. Иностранный принципал — это иностранное правительство, политическая партия, корпорация, юридическое или физическое лицо, действующие по законам или имеющие основное место деятельности в иностранном государстве.
ЗРИА стремился уменьшить влияние иностранных пропагандистов, требуя, чтобы:
1] все «агенты иностранного принципала» сообщали свои имена, адреса и представляемых иностранных клиентов при регистрации у Государственного секретаря;
2] любая литература или информация, распространяемая иностранным агентом, имели специальную отметку;
3] иностранные агенты сохраняли полный отчет обо всех лоббистских контактах, дате их совершения, полученном вознаграждении и потраченных средствах, предмете обсуждения и лицах, с которыми совершались контакты, и сообщали эту информацию Государственному секретарю.
В ЗРИА несколько раз вносились изменения. В 1966 г. Конгресс США превратил его из антипропагандистского инструмента в средство регулирования лоббирования Конгресса иностранными агентами. Самой большой угрозой для Конгресса в то время было не стремление иностранных правительств влиять на американскую внешнюю политику, но попытки иностранных экономических субъектов влиять на американский бизнес и налоги.
Так называемый Федеральный закон о регулировании лоббизма 1946 г. (ФЗРЛ) в действительности являлся дополнением к Закону о законодательной реорганизации.
Основная цель ФЗРЛ заключалась в создании системы регистрации лоббистов и идентификации тех, кто пытается влиять на Конгресс. Как и ЗРИА, он не регулировал поведение лоббистов или их финансовую деятельность.
Цель ФЗРЛ также состояла в том, чтобы обеспечить общественность информацией о политическом давлении, влиянии на законодательство. Данный закон декларировал, что «полная реализация американского идеала правления, осуществляемого избранными представителями, в немалой степени зависит от их способности правильно оценивать» политическое давление, которому они регулярно подвергаются. Без этого «голос народа может быть слишком легко заглушен голосом заинтересованных групп, стремящихся к реализации своих интересов и маскирующихся под сторонников общественного блага»10.
ФЗРЛ требовал от любого, чьей «основной целью» является стремление повлиять на принятие или отклонение какого-либо законопроекта Конгрессом США, регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и подавать ежеквартальные финансовые отчеты. Финансовые отчеты должны были содержать ряд сведений: имя и адрес лоббиста и всех его клиентов; сумму заработанных средств; спонсоров лоббирования и общую сумму их взносов; детализированные расходы лоббиста; название любых публикаций, сделанных самим лоббистом или с его помощью; и конкретное лоббируемое законодательство. Нарушения требований отчетности могли наказываться штрафом в размере до 5000 долларов США или лишением свободы на срок до одного года и трехлетним запретом на занятие лоббированием11.
Основным недостатком рассматриваемого закона являлось то, что он определял субъекта, обязанного регистрироваться и направлять финансовые отчеты, через «основную цель». Решение вопроса о том, что является основной целью их деятельности оставалось за лоббистами. Юристы, бизнесмены и другие лица, лоббирующие Конгресс, как правило, считали, что лоббирование не является основной целью их деятельности. Поэтому регистрация и отчетность были, по сути, добровольными. Лоббисты сами решали, подавать ли им отчеты, что затрудняло расследование правонарушений и в целом применение закона. Кроме того,
10 United States v. Harriss. 347 U.S. 612 (1954). P. 625.
11 The Federal Lobbying Act of 1946 // Columbia Law Review. 1947. Vol. 47. № 1. Pp. 98—109.
положения данного закона распространялись только на лоббирование в Конгрессе, не охватывали лоббирование в органах исполнительной власти, регулирующих агентствах и других правительственных организациях.
Исследование, проведенное Счетной Палатой США в 1991 г., показало, насколько плохо Федеральный закон о регулировании лоббизма справлялся со своей задачей. Исследование было направлено на сравнение списка из 13 500 физических лиц и организаций, называющих себя ключевыми фигурами Капитолийского холма в книге под названием «Справочник представителей Вашингтона», с теми, кто был зарегистрирован в качестве лоббистов. Оно показало, что около 10 000 из них не были зарегистрированы. Среди тех, кто был зарегистрирован: 60 % не отчитывались о расходах вообще, 90 % не отчитывались о расходах на оплату труда лоббистов, 95 % не отчитывались о расходах на встречи с должностными лицами и рекламу и только 32 % указывали титул или номер лоббируемого законопроекта. Исследование также показало, что 75 % «представителей Вашингтона» лично встречались с членами обеих палат Конгресса и их подчиненными12.
В 1989 г. сенатор Р. Берд внес поправку в Закон о внутренних ассигнованиях, запрещающую использование любой частной организацией федеральных средств с целью повлиять на заключение федерального контракта, получение гранта или займа13. Согласно этой поправке частные получатели государственных ассигнований могут использовать для этого неправительственные фонды, но при этом они должны раскрывать свою деятельность. В частности, требуется сообщать о каждом контакте с должностным лицом, совершенным частной организацией с помощью «внешних лоббистов». Внутренние лоббисты (т.е. лоббисты при Конгрессе США] и сотрудники клиентов лоббистских фирм от этой обязанности освобождены.
Отчеты о раскрытии должны подаваться в соответствующее агентство (например, агентство, с которым заключен контракт].
12 Federal Regulation of Lobbying Act of 1946 Is Ineffective. U.S. Government Accountability Office. URL: http://www.gao.gov/products/T-GGD-91-56 (дата обращения: 20 февраля 2015 г.).
13 31 U.S.C. 1352.
Агентство компилирует отчеты и представляет их клерку Палаты представителей и секретарю Сената два раза в год. Контролем соблюдения поправки занимается соответствующее агентство, а применением наказаний за ее нарушение — Министерство юстиции США в соответствии с Законом о программе гражданско-правовой защиты от мошенничества 1986 г.
Федеральным служащим Минюста запрещается заниматься лоббированием14. При этом им разрешено выполнять следующие действия:
1] общаться с членами Конгресса и их персоналом, отстаивая позицию ведомства, или по административным вопросам;
2] обращаться к общественности через публичные выступления и публикации;
3] лично встречаться с гражданами при условии, что эти встречи не являются частью грассрутс лоббирования (т.е. лоббирования через местное сообщество];
4] лоббировать Конгресс по отдельным вопросам, не связанным с законодательством и ассигнованиями.
На смену ФЗРЛ в 1995 г. пришел Закон о раскрытии лоббирования (ЗРЛ). Он был принят 19 декабря и вступил в силу 1 января 1996 г.
Один из главных сторонников его принятия, сенатор К. Левин, в своем выступлении перед Палатой представителей говорил: «Десятилетие за десятилетием Конгресс пытался закрыть лазейки в законах о лоббировании, и десятилетие за десятилетием эти усилия терпели неудачу. Этот Конгресс имеет возможность стать другим»15.
Условно положения ЗРЛ можно разделить на несколько частей:
1] группа норм, регламентирующая общий порядок регистрации;
2] группа норм, регламентирующая порядок регистрации при особых обстоятельствах;
3] группа норм, регламентирующих подачу ежеквартальных отчетов;
4] группа норм, регламентирующих подачу полугодовых отчетов;
14 18 U.S.C. 1913.
15 Hearing before the House Committee on the Judiciary, Overhauling the Lobbying Disclosure Law, Testimony of Sen. Carl Levin (September 7, 1995).
5] группа норм, регламентирующих порядок прекращения регистрации;
6] группа норм, регламентирующих условия и размер наказаний за нарушение требований ЗРЛ16.
О содержании ЗРЛ отечественными исследователя написано достаточно много17. Поэтому, не вдаваясь в подробности, остановимся на достоинствах и недостатках данного закона, проявившихся в первые годы его существования.
Первое и главное: ЗРЛ разъяснил основные концепции правового регулирования лоббирования. Например, определения лоббиста и лоббистской активности ранее были настолько неоднозначными, что наказать лоббиста, преступившего закон, было практически невозможно.
Были определены не только субъекты, обязанные регистрироваться, но и количественные пороги регистрации (например, лоббистская фирма должна зарегистрироваться, если ее доход от конкретного клиента в течение трех месяцев превысил сумму в 3 000 долларов США]. Обязанность подавать отчеты, с одной стороны, была непосредственно связана с активным состоянием регистрации, с другой — была возложена на индивидов, которые регистрантами не являются, но соответствуют определению лоббиста согласно ЗРЛ.
Требования о регистрации и отчетности были предъявлены не только к «стандартным» (лоббистские фирмы и организации, использующие своих сотрудников в качестве лоббистов], но и к специфическим субъектам лоббирования (например, церкви или правительства штатов], а также охватили различные ситуации организационно-штатных изменений зарегистрированных организаций (например, была определена последовательность действий в случае слияния двух компаний, одна из которых является регистрантом, а другая нет].
16 Lobbying Disclosure Act of 1995. U.S. Senate. URL: http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_ Disclosure_Act/TOC.htm (дата обращения: 20 февраля 2015 г.).
17 См., напр.: Сиротоненко С. П. Нормативно-право-
вое регулирование лоббизма (российский и зарубежный опыт) : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. СПб., 2010. С. 74—89.
Во избежание коллизий норм права была проведена четкая грань между ЗРЛ и другими законами, регулирующими сходные отношения. Наиболее тесно ЗРЛ связан с ЗРИА, Налоговым кодексом США 1986 года. и Законом об ответственности за ложные заявления 1996 года.
Технические поправки, внесенные в ЗРЛ в 1998 г., содержат положение о том, что стандарты раскрытия ЗРИА распространяются на случаи лоббирования от имени иностранного правительства или иностранной политической партии, а стандарты раскрытия ЗРЛ применяются в случаях лоббирования любыми другими иностранным субъектами.
Раздел 15 ЗРЛ предоставляет некоторым регистрантам право на «безопасное укрывательство», т.е. право использовать определения Налогового кодекса вместо аналогичных определений ЗРЛ в целях регистрации и отчетности. В том же разделе определяются условия и порядок правильного использования данных определений. Кроме того, некоторым регистрантам разрешается запрашивать финансовую информацию у Внутренней налоговой службы для составления ежеквартальных отчетов.
Закон об ответственности за ложные заявления содержит определения преступлений, связанных с умышленной фальсификацией, подменой или укрывательством информации при составлении официальных документов, к которым в том числе относятся регистрационная форма LD-1 и отчетные формы LD-2 и LD-203, заполняемые во исполнение ЗРЛ.
В целом ЗРЛ на момент принятия представлял собой комплексную реформу лоббирования по сравнению с предыдущими законами. Однако с точки зрения его разработчиков он получился слишком ограниченным для полного решения проблем, связанных с лоббированием.
Например, республиканец К. Шэйс, один из разработчиков ЗРЛ, на слушаниях в Конгрессе заявил: «Можно было написать билль получше. но я не уверен, что мы могли это сделать...»18
18 Hearing before the Subcommittee on the Constitution, House Committee on the Judiciary, Lobbying Reform Proposals (September 7, 1995).
Критики ЗРЛ, в свою очередь, отмечали следующее19:
1. Неадекватная форма раскрытия информации о лоббировании.
Хотя ЗРЛ требовал от секретаря Сената и клерка Палаты представителей развития «компьютеризированных систем, чтобы максимально облегчить прохождение процедуры регистрации и обеспечить открытый доступ к материалам», лоббисты подавали финансовые отчеты на бумаге, и, как следствие, эти отчеты трудно было назвать доступными для общественности.
Частично эта проблема была решена благодаря усилиям одного из служащих офиса секретаря Сената П. Гэвина, когда отчеты о лоббировании стали доступными в Интернете в формате pdf. Управление государственных архивов Сената (УГАС] после каждого отчетного периода получало большое количество бумажных отчетов, которые, если их сложить вместе, образовывали стопку высотой около 36 метров. Сотрудники Управления сканировали отчеты и загружали их скан-копии на веб-страницу Сената. Это утомительное занятие выглядело забавно, если учесть, что большинство организаций и лоббистов готовили свои отчеты с помощью программного обеспечения, распечатывали и направляли их клерку Палаты представителей и секретарю Сената в бумажном виде, а секретарь Сената затем должен был преобразовать бумажные отчеты обратно в электронный формат.
2. Неадекватный контроль за соблюдением
правовых предписаний.
Другим недостатком ЗРЛ являлась нехватка контроля за правильной реализацией положений и выявлением допущенных нарушений. Другими словами, никто не следил за исполнением требований ЗРЛ. Клерк Палаты представителей и секретарь Сената отвечали только за получение финансовых отчетов о лоббировании. Но никто не проверял своевременность прохождения процедуры регистрации, полноту и точность сведений о регистранте. Если клерк или секретарь имели «разумное основание полагать, что лицо нарушает требования ЗРЛ», они могли сообщить об этом Министерству юстиции для
19 См., напр.: Claybrook J. History of the Lobbying Disclosure Act // Public Citizen. July 23, 2005. Pp. 6—7.
дальнейшего разбирательства. На практике такое происходило крайне редко, если вообще происходило.
3. Неадекватное регулирование поведения лоббистов.
Множество методов лоббирования связано с «неправильным» (почти незаконным] влиянием: практика «вращающихся дверей», когда бывшие охваченные должностные лица становятся лоббистами, и наоборот; члены семей законодателей, работающие лоббистами; подарки должностным лицам и взносы на избирательные кампании федеральных кандидатов. Эти и другие методы лоббирования не нашли своего отражения в тексте ЗРЛ.
ЗРЛ был рассчитан в первую очередь на создание режима раскрытия информации о лоббировании, чтобы выявлять потенциальные коррупционные отношения между лоббистами и законодателями. К 2005 г. стало очевидным, что ЗРЛ не в полной мере справляется со своей задачей и должен быть усовершенствован. Коррупционные скандалы, которые потрясли Капитолийский холм, сделали очевидным тот факт, что в регулировании нуждается не только регистрация и отчетность субъектов лоббирования, но и поведение лоббистов. Конгресс отреагировал на «абрамовгейт» Законом о честном лидерстве и открытом правительстве 2007 г.
Этот закон внес в ЗРЛ следующие основные изменения20 :
1. Требование о направлении отчетов о лоббировании в электронной форме. Было совершенно нелепо, когда профессиональные лоббисты, которые хранили записи о своей финансовой деятельности в электронной форме на своих компьютерах, распечатывали эти записи и подавали их в бумажном виде. Новый закон обязал всех лоббистов направлять отчеты в электронной форме.
2. Создание электронной базы данных, содержащей информацию о лоббировании, в Интернете.
Клерк Палаты представителей и секретарь Сената теперь имеют возможность развивать Интернет-систему раскрытия информации о лоббировании. Режим раскрытия больше не основывается на формате pdf. В 2005 г. сто-
20 Cm.: The Honest Leadership and Open Government Act of 2007 // Public Law 110—81. September 14. 2007. 42 p.
ронники создания электронной системы раскрытия информации о лоббировании в Европейском Союзе, ALTER-EU, однажды захотели продемонстрировать членам Европейского парламента, как хорошо функционирует аналогичная система в США. Они набрали «НСА» (Национальная стрелковая ассоциация], наименование одной из крупнейших американских лоббистских фирм, в интернет-системе УГАС и не обнаружили записей об этой фирме в базе данных. Когда они позвонили создателям системы, чтобы выяснить, что случилось, им объяснили, что они должны были набрать наименование в точности так, как это делает сама НСА в своих отчетах: «Нац Стрелковая Ассоциация». Теперь в такой аутентичности набора необходимости нет.
3. Требование о том, чтобы информация о финансировании избирательных кампаний была доступной для общественности и с этой целью размещалась в Интернете.
Одним из самых важных инструментов лоббистов всегда являлись и являются взносы на избирательные кампании федеральных кандидатов как от самих лоббистов, так и от лиц, к которым лоббисты обращаются за содействием, с этой целью также проводятся специальные мероприятия по сбору средств для законодателей. До тех пор пока такие действия разрешены законом, информация о финансирование лоббистом кандидата, политического комитета, комитета партии и даже комитета президентской библиотеки должна раскрываться и размещаться в Интернете каждые шесть месяцев.
4. Запрет на вручение подарков и оплату поездок.
Распространенным инструментом влияния, который широко использовался Д. Абрамовым, было дарение подарков, оплата питания и поездок законодателей и их персонала. Бывший лоббист Д. Абрамов занимался тем, что «бесплатно» предоставлял членам Конгресса стол в своем ресторане.
Бесплатные поездки часто включали полеты на корпоративном самолете, в ходе которых лоббист напрямую контактировал с законодателем. В целом с 1989 г. организации потратили около 50 млн долларов США на бесплатные путешествия по планете представителей власти и их подчиненных.
По новому закону лоббистам и даже компаниям и организациям, которые используют лоббистов (таким как «Боинг»], теперь запрещено дарить подарки любой стоимости членам и служащим Конгресса. Единственным исключением являются подарки минимальной стоимости, такие как закуска на событии «широкого участия», т.е. событии, на которое приглашено большое количество человек и которое является образовательным или научным (например, конференция].
Оплата поездок тоже была несколько ограничена. Лоббистские организации могут оплатить только однодневную поездку законодателя. Считается, что этого времени достаточно для того, чтобы законодатель долетел до места проведения конференции, чтобы произнести там речь (допускается оплата двух дней поездки, если это обусловлено большим расстоянием]. Оплачиваемые лоббистами поездки должны быть одобрены Комитетом по этике Конгресса. Более того, информация о спонсорах поездки, ее стоимости и маршруте размещается в Интернете. Полеты законодателей на корпоративных самолетах полностью запрещены. Зарегистрированным лоббистам не разрешается организовывать или оплачивать такие поездки, им даже не
разрешается быть в сопровождении охваченного должностного лица.
Стоит отметить, что ЗРЛ регулирует лоббирование только на федеральном уровне, каждый штат США имеет свой собственный «лоббистский» закон, причем законы штатов имеют совершенно разные подходы к регламентации лоббистских отношений, разную сте -пень жесткости, объем и содержание. Вместе с тем нельзя не отметить фундаментальность ЗРЛ в части, касающейся подробности (серьезности] регламентации всевозможных лоббистских ситуаций, стремления охватить лоббирование во всем его разнообразии и исключить возможность неправомерного воздействия на охваченных должностных лиц, что, в конечном счете, означает законность принимаемых государственно-властных решений.
Подводя итог, можно сказать, что на сегодняшний день с точки зрения мировой практики правовой регламентации лоббистских отношений ЗРЛ и в целом американская модель правового регулирования лоббирования если не идеальна, то довольно успешно справляется с задачей раскрытия (обеспечения открытости и прозрачности] деятельности как лоббистов, так и стоящих за ними групп давления.
Библиография:
1. Claybrook J. History of the Lobbying Disclosure Act. Public Citizen. July 23, 2005. — 8 p.
2. Chari R., Murphy G. Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany: A Report for the Department of the Environment, Heritage and Local Government. — Dublin : Department of the Environment, Heritage and Local Government/Trinity College, 2006. — 170 p.
3. Grier P. The lobbyist through history: villainy and virtue. September 28, 2009. The Christian Science Monitor // URL: http://www.csmonitor.com/USA/Politics/2009/0928/the-lobbyist-through-history-villainy-and-virtue.
4. Simpson D. B. Ulysses S. Grant: triumph over adversity, 1822—1865. — New York : Houghton Mifflin, 2000. — 533 p.
5. Attkisson S. Behind the Closed Doors of Washington Lobbyists. October 7, 2012. CBS News // URL: http://www. cbsnews.com/news/behind-the-closed-doors-of-washington-lobbyists/.
6. Rakove J. N. James Madison and the Bill of Rights: A Broader Context // Presidential Studies Quarterly. Vol. 22, No. 4. America's Bill of Rights, Market Economies and Republican Governments, 1992. — Pp. 667-677.
7. Сиротоненко С. П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма (российский и зарубежный опыт) : дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2010. — 214 с.
References (transliteration):
1. Claybrook J. History of the Lobbying Disclosure Act. Public Citizen. July 23, 2005. — 8 p.
2. Chari R., Murphy G. Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions, and Germany: A Report for the Department of the Environment, Heritage and Local Government. — Dublin : Department of the Environment, Heritage and Local Government/Trinity College, 2006. — 170 p.
3. Grier P. The lobbyist through history: villainy and virtue. September 28, 2009. The Christian Science Monitor // URL: http://www.csmonitor.com/USA/Politics/2009/0928/the-lobbyist-through-history-villainy-and-virtue.
4. Simpson D. B. Ulysses S. Grant: triumph over adversity, 1822—1865. — New York : Houghton Mifflin, 2000. — 533 p.
5. Attkisson S. Behind the Closed Doors of Washington Lobbyists. October 7, 2012. CBS News // URL: http://www. cbsnews.com/news/behind-the-closed-doors-of-washington-lobbyists/.
6. Rakove J. N. James Madison and the Bill of Rights: A Broader Context // Presidential Studies Quarterly. Vol. 22, No. 4. America's Bill of Rights, Market Economies and Republican Governments, 1992. — Pp. 667-677.
7. Sirotonenko S. P. Normativno-pravovoe regulirovanie lobbizma (rossijskij i zarubezhnyj opyt) : dis. ... kand. jurid. nauk. — SPb., 2010. — 214 s.
Материал поступил в редакцию 23 февраля 2015 г.
American model of legal regulation of lobbying.
AGAPOV, Igor Olegovich — associate of the Department of Theory and History of State and Law, the Ural Law Institute of the
Russian Interior Ministr
[aio350@mail.ru]
620057, Russia, Ekaterinburg, ul. Taganskaya, 6a
Review. The United States is considered to be the birthplace of lobbying as a political and legal phenomenon, that is why the study of American legislation governing lobbying relations is of particular value in the long term use of the knowledge gained for the legalization of lobbying in Russia. A retrospective analysis was performed using the original texts of US laws governing lobbying, directly and indirectly affected by the problem of interaction between society and the state of political and legal issues. The author also refers to a large number of works by American researchers of the phenomenon of lobbying, as positively characterizing this phenomenon, seeing it as a non-traditional form of representative democracy, and criticizing it for preferential implementation of narrow corporate economic interests. The authors attempts to demonstrate the development of concepts of US lawmakers about the forms and methods of the most efficient and adequate legal regulation of lobbying activity, which, on the one hand, allows citizens to exercise their right to appeal to the public authorities, and on the other hand, often reduces to the provision of illegal pressure on individuals making authoritative decisions. Keywords. lobbying, legal regulation, American model, pressure group, right to appeal, illegal influence.
