CC BY
38
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2013. № 5
Е.Н. Глазунова
(канд. ист. наук, доцент кафедры новой и новейшей истории исторического
факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПРОГРАММЫ
«ЧЕТВЕРТОГО ПУНКТА» Г. ТРУМЭНА (1949-1950 гг.)
В статье анализируется процесс законодательного оформления первой американской программы технической помощи развивающимся странам — «Четвертого пункта» Г. Трумэна, положившей начало новому направлению теории и практики мировой политики — содействию международному развитию (СМР). Подробный анализ дискуссии в сенате и палате представителей конгресса США позволяет проследить эволюцию нового для американской внешней политики либерально-реформистского концепта от оригинальной идеи до «Закона о зарубежной экономической помощи» 1950 г.
Ключевые слова: содействие международному развитию, концепция технической помощи, «холодная война», «сдерживание коммунизма», либеральный реформизм, программа «Четвертого пункта» Г. Трумэна, конгресс США, Институт по межамериканским делам Н. Рокфеллера.
The process of shaping of the legislation of the first American program for technical assistance to developing countries is the subject of this article. The so called Point Four of President Truman's inaugural address initiated a new direction for the theory and practice of international development assistance in world politics. A detailed analysis of the discussion and debate in the U.S. Senate and the House of Representatives makes it possible to trace the evolution of a new foreign policy for America. The liberal reformist concept from an original idea up to the enactment of the Foreign Economic Assistance Act of 1950 is chronicled.
Key words: development assistance, technical assistance concept, cold war, containment of communism, liberal reformism, H. Truman Point Four Program,
US Congress, Institute of Inter-American Affaires.
* * *
В последнее время в мире наблюдается актуализация политического и научного дискурса по проблемам содействия международному развитию (СМР). Для России эта проблема приобрела особую актуальность после того как несколько лет назад наша страна после почти двадцатилетнего перерыва вернулась в мировое сообщество финансово-экономических доноров. Сегодня перед нашей страной стоят задачи выработки нового системного подхода по организации деятельности в рамках содействия международному развитию на основе принятой в 2007 г. государственной концеп-
* Глазунова Елена Николаевна, тел.: 8-916-697-95-69; e-mail: lng@fmp.msu.ru
ции1. Это означает, что помимо выбора приоритетных направлений СМР важно уделять внимание проблемам организации практической деятельности, созданию законодательной базы российских программ помощи, вопросам привлечения к ним российского бизнеса и т.д. Работа по созданию эффективной национальной системы СМР уже началась, и российское научно-академическое сообщество, безусловно, не должно оставаться в стороне. Настоящая статья обращается к самым истокам проблемы — первой американской программе технической помощи развивающимся странам,
декларированной администрацией демократов в 1949 г.
* * *
Инаугурационную речь Г. Трумэна 20 января 1949 г. американская пресса назвала самой амбициозной за всю историю внешней политики США. Такой оценки выступление президента было удостоено благодаря декларированному в ее четвертом пункте намерению правительства оказывать техническую помощь всем (!) «слаборазвитым» странам мира. По замыслу американских либералов, содействие развитию регионов, которые французский социолог и публицист А. Сови чуть позже объединил универсальной метафорой «третий мир», должно было стать «мягким», реформистским вариантом доктрины «сдерживания коммунизма»2. Без малого полтора года разделяли момент провозглашения программы (для которой впоследствии так и не нашлось подходящего названия и которая так и вошла в историю под бесцветным именем «Четвертый пункт») и день, когда президент подписал «Закон о зарубежной экономической помощи». Процесс законодательного оформления программы был длительным и сложным, а вступивший 5 июня 1950 г. в законную силу «Четвертый пункт» был уже не таким, каким его поначалу видели творцы усовершенствованной версии «сдерживания». Для того чтобы определить, в какой мере идеологам реформистского курса в отношении развивающегося мира удалось воплотить в жизнь свои замыслы, важно проанализировать позиции задействованных в процессе подготовки закона политических сил, а также выявить факторы, влиявшие на процесс принятия решений. Конгресс США, игравший ключевую роль в процессе законодательного становления программы технической помощи, в этой связи представляет наиболее значительный интерес.
1 Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию 14 июня 2007 г. // http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f289bea62097 f9c325787a0034c255/00cc9154529e1c7fc32575bc002c6bb5!Open Document
2 Подробнее о рождении концепта «Четвертого пункта» см.: Глазунова Е.Н. У истоков содействия международному развитию: американская программа технической помощи развивающимся странам // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. 2012. № 2. С. 126—157.
Помощник президента К. Клиффорд, активно участвовавший в подготовке инаугурационной речи, понимая, что долгие отсрочки не пойдут на пользу программе, направил в госдепартамент запрос с обоснованием необходимости незамедлительной детальной разработки проекта еще до официального вступления нового президента в должность. Однако главное внешнеполитическое ведомство США не принадлежало к числу сторонников технической помощи. В те дни сотрудники госдепартамента с энтузиазмом работали над воплощением идеи Североатлантического пакта и, по более позднему признанию руководителя ведомства Д. Ачесона, не осознавали значимость «Четвертого пункта» и не торопились ввести программу в действие3. Чтобы задать импульс процессу законодательного оформления программы, 21 февраля президент передал на рассмотрение конгресса законопроект о продлении полномочий Института по межамериканским делам, срок деятельности которого истекал в июле 1950 г. Обращаясь к конгрессу, Г. Трумэн характеризовал институт как «жизненно важный инструмент» американской долгосрочной политики4 и таким образом старался сориентировать конгресс на рассмотрение законопроекта в качестве одного из компонентов программы технической помощи.
В сенате билль был встречен без особого интереса. Результат слушаний в комитете по иностранным делам весьма примечателен: запрошенную президентом на финансирование Института сумму — 50 млн долл. — рекомендовалось сократить вдвое. Уже этот факт свидетельствовал о том, что ни о каком расширении деятельности не могло быть и речи.
Несмотря на то что в сравнении с обсуждением в сенате дебаты в нижней палате конгресса прошли живее и динамичнее, их результаты для «Четвертого пункта» не были более обнадеживающими. Материалы слушаний позволяют сделать вывод, что обсуждение законопроекта о продолжении деятельности Института по межамериканским делам по-прежнему велось с позиций политики «доброго соседа». Латинская Америка оставалась сферой особых интересов США, и вопреки рекомендациям президента, конгресс не собирался рассматривать ее как часть единой стратегии «борьбы за слаборазвитые страны». Красноречивым подтверждением этому могло быть выступление одного из конгрессменов, горячо поддерживавшего институтские программы, — республиканца из Иллинойса Р. Чиперфилда. «Мое собственное видение проблемы, — сказал он, — позволяет заявить: лучше бы взять те 400 млн долл., которые мы собираемся выбросить в крысиную корейскую нору, и
3 Acheson D. Present at the creation. My years in the State Department. N.Y., 1970. P. 337.
4 Ibid. P. 350.
ежегодно, в течение 40 лет, тратить по 10 млн в Латинской Америке — толку было бы больше»5». В итоге объединенный комитет конгресса утвердил продление полномочий Института по межамериканским делам до 30 июня 1955 г. и принял компромиссный финансовый вариант — 35 млн долл. Единственной данью «Четвертому пункту» была содержавшаяся в докладе комитета фраза о том, что Институту следует «с особым вниманием изучить возможности сотрудничества в области образования»6. 3 сентября 1949 г. законопроект был подписан президентом. Сокращение ассигнований явилось симптоматичным проявлением отношения законодательной власти к «Четвертому пункту»: фактически оно было негативным. Шестимесячные дебаты показали, что американские законодатели не были склонны к предложенной Г. Трумэном углубленной трактовке содержания законопроекта.
На наш взгляд, это объясняется рядом причин. Отчасти ответственность за подобные итоги дискуссии лежит на самих сторонниках президента, не проявивших достаточного рвения для достижения желаемых результатов. Проект закона был подготовлен в очень абстрактной форме: он не давал представления о том, как должны соотноситься программы Института и «Четвертый пункт»; не содержал веских аргументов, позволяющих концептуально вписать латиноамериканскую помощь в общую модель «сдерживания». Теоретическая слабость авторов проекта в свою очередь объяснялась тем фактом, что у американских либералов в то время не было единства во взглядах на политику в развивающихся странах: для многих из них понимание опасности «неуправляемого» национально-освободительного движения пока еще не дозрело до понимания необходимости конкретных политических шагов. Помощь латиноамериканским странам была приемлема для них в силу традиционной «добрососедской» политики, остальной же «третий мир» (в условиях доминирования европейских проблем) виделся в качестве второстепенного объекта7.
В значительной степени по причине недостаточной подготовленности авторов предложения дебаты в конгрессе затянулись, за-
5 House Special Subcommittee on Foreign Affaires. Hearings on H.R. 2957. P. 8.
6 U.S. Congress. House. Committee of Conference. Extending the Institute of Inter-American Affaires. 81st Congr. 1st Sess. 1949. H. Rept. 1303 to accompany S. 1250. P. 3.
7 Настроения этой части американского либерального спектра, например, выразил видный специалист в области международных отношений У. Липпманн, который еще во время Первой мировой войны в качестве «главного мотива демократической внешней политики» предлагал модернизацию экономики «слабых народов» (Lippmann W. Early writings. N.Y., 1970. P. 28—29), а теперь писал: «Хорошо продуманная и грамотно спланированная политика должна быть ориентирована не на борьбу с идеологией, ...социализмом или коммунизмом, а на факт присутствия Красной Армии в Европе» (Idem. The Cold War. A Study in U.S. Foreign Policy. N.Y., 1947. P. 29).
конопроект не удалось провести на гребне либеральной волны начала 1949 г. Уже с весны в стране начали активизироваться консервативные силы. И хотя их сопротивление реформам «справедливого курса» было нацелено в первую очередь на внутриполитическую сферу, общая тенденция «поправения», конечно, сказывалась и на процессе формирования внешней политики. Следует сказать, что антикоммунистические лозунги американских либералов, даже тех из них, кто находился на левых позициях, в немалой степени способствовали усилению этой тенденции. Безусловно, самым ярким и конкретным примером воплощения антисоветских и антикоммунистических идей стала ратификация американским сенатом Североатлантического договора. Это событие, продемонстрировавшее «еще более прочное усвоение даже леволиберальными демократами худших стереотипов "холодной войны"»8, произошло 21 июня 1949 г. На таком фоне завершился первый этап законодательного оформления «Четвертого пункта» — обсуждение в конгрессе деятельности Института по межамериканским делам. Его финал был для программы весьма бесславным.
Пока в конгрессе неспешно обсуждались перспективы латиноамериканской помощи между Белым домом и госдепартаментом в столь же неторопливой манере велась переписка, в которой решалась судьба самого «Четвертого пункта». 4 марта Д. Ачесон направил президенту подготовленный госдепартаментом меморандум «Цели и сущность программы "Четвертого пункта"». По оценкам сторонников программы, это был плохо подготовленный и бесполезный проект. «Ни в коем случае нельзя давать ход этому документу, — писал помощник президента Д. Ллойд К. Клиффорду, — поскольку он неизбежно вызовет обвинения в том, что программа "Четвертого пункта" более, чем через два месяца работы над ней, увязла в трясине слов и обещаний»9.
Между тем в американских деловых сферах обсуждение «Четвертого пункта» шло полным ходом. Оживление, охватившее мир бизнеса после декларации «новой и смелой» программы, существенно контрастировало с обстановкой растерянности и медлительности, царившей в стане политиков. В апреле—мае деловыми кругами США было подготовлено несколько документов по проблеме участия бизнеса в проекте технической помощи, в частности два пространных доклада — американского отделения Международной торговой палаты и Национальной ассоциации промышленников. Доклады содержали не столько рекомендации, сколько
8 Маныкин А.С. «Эра демократов»: партийная перегруппировка в США 1933— 1952. Москва, 1990. С. 214.
9 Memorandum. David D. Lloyd to Clark Clifford. March 29, 1949. Clark Clifford Papers. Point Four File. Truman Library. Independence, Missouri.
совершенно конкретные требования: максимум свободы действий для частного предпринимательства и минимум контроля со стороны правительства10. Первоочередной задачей, требующей решительных действий правительства, являлось обеспечение гарантий безопасности частных капиталовложений в условиях повышенного риска11. Несмотря на то что многих сторонников «Четвертого пункта» радовала активность, проявленная бизнесом на первых порах, содержание этих документов едва ли позволяло оценить их как поддержку программы — во всяком случае, в том ее виде, как она задумывалась изначально. Ядро «Четвертого пункта», его социально-психологический аспект, работа непосредственно с людьми «отсталых» стран — отодвигались на задний план, уступая место второму, с точки зрения авторов проекта, элементу программы — капиталовложениям.
Помимо необходимости учитывать интересы американского бизнеса, на процесс законодательного оформления программы «Четвертого пункта» влияли и другие факторы. За годы, прошедшие с начала «холодной войны», конгрессом США уже был накоплен определенный опыт обсуждения различных программ помощи. Нельзя сказать, что все они встречали единодушное одобрение американских законодателей — и доктрина Трумэна, и план Маршалла имели своих недоброжелателей. И все же залогом успеха ранних послевоенных программ зарубежной помощи была идея «двухпартийности» американской внешней политики, не допускавшая серьезных партийных разногласий там, где речь шла об угрозе безопасности страны. «Четвертому пункту», который с момента инаугурации преподносился как демократическое (в смысле партийной принадлежности) изобретение, в этом плане повезло меньше: расстановка сил в составе 81-го конгресса США менялась в неблагоприятном для программы направлении. Руководство республиканской партии, тяжело переживавшей поражение на выборах 1948 г., едва придя в себя, приступило к скрупулезному изучению причин неудачи. Серьезному анализу подверглась и партийная линия в области внешней политики. Многие республиканцы задумались о том, какое влияние на исход выборов оказала поддержка ими внешнеполитических программ демократической администрации. «Четвертому пункту» предстояло стать не просто удобной мишенью для критики демократов с самых различных позиций.
10 The Bold New Plan. A Program for Underdeveloped Areas with Statement of Principles Prerequisite to the Free Flow of Foreign Investment Capital. Report of the International Relations Committee of the National Association of Manufactures. Clark Clifford Papers. May 20, 1949. Point Four File. Truman Library.
11 Program for Implementing Point IV of the January 20, 1949 Inaugural Address of President Truman. Report of the Committee on Business Participation in Foreign Economic Development. Clark Clifford Papers. April 6, 1949. Point Four File. Truman Library.
В ответственный и сложный для республиканцев момент он стал своеобразным подиумом для их самобичевания и раскаяния, возможностью для реабилитации внешнеполитических взглядов партии. Залогом будущего успеха, по мнению многих из них, было размежевание с демократами по основным вопросам внешней политики.
Необходимо отметить и еще один немаловажный фактор, заметно воздействовавший на идеологический климат в конгрессе: с американской внешнеполитической сцены уходила колоритная и очень влиятельная фигура председателя сенатского комитета по иностранным делам А. Ванденберга, долгое время олицетворявшего собой идею «двухпартийности», — тяжелая и неизлечимая болезнь сенатора в это время уже не была секретом. Факторы, влиявшие на расстановку политических сил в высшем законодательном органе, в конечном счете и определили содержание дальнейшей дискуссии: «Четвертому пункту» предстояло стать лишь поводом для обсуждения проблемы внешней помощи вообще и целесообразности применения экономических, невоенных рычагов «сдерживания коммунизма».
Специальное обращение президента, содержавшее рекомендации по оказанию технической помощи слаборазвитым странам, первоначально планировалось передать в комитеты по иностранным делам обеих палат конгресса. Однако отозвалась на него лишь палата представителей — американский сенат во время первой сессии конгресса так и не приступил к рассмотрению «Четвертого пункта». Результаты сессии для программы в целом были незначительны. Внимания заслуживали лишь приложения к протоколам конгресса, материалы которых позволяли оценить итоги «встречи» программы американскими законодателями и сделать первые прогнозы относительно ее будущего. Они свидетельствовали, во-первых, об отсутствии должного интереса к предложению президента; во-вторых, об очевидном проявлении «партийности» в подходах к проблеме; и, наконец, о том, что на пути законодательного оформления «Четвертого пункта» уже наметились серьезные препятствия.
Весной и летом 1949 г., т.е. в период, предшествовавший началу слушаний в палате представителей, к публикации было предложено около двух десятков документов (газетных и журнальных статей, публичных выступлений политических и общественных деятелей). В наиболее полном и концентрированном виде точка зрения оппонентов «Четвертого пункта» была представлена в статье, напечатанной в "Saturday Evening Post" под названием «Давайте рассмотрим наш Санта-Клаусов комплекс»12. Наряду с общим призывом
12 US Congress. Congressional Record. 81st Congr. 1st Sess. 1949. Vol. 95. P. A5024.
в адрес руководителей республиканской партии быть более «твердыми» при обсуждении различных, бессмысленных, с точки зрения автора, программ помощи, она содержала последовательную критику непосредственно плана Трумэна. Суммируя выводы этой статьи и аргументы, приведенные в других опубликованных в приложении к протоколам конгресса материалах, можно обозначить наиболее крупные проблемы, которые наметились на начальном этапе дискуссии.
Первой и самой важной из них была проблема безопасности капиталовложений. Проблема инвестиционных гарантий поднимала другой вопрос — о структуре финансирования программы, т.е. о том, какими должны быть доля частных капиталовложений, условия государственных займов, соотношение займов и безвозмездных субсидий. Очень серьезно в конгрессе была воспринята проблема взаимоотношений с ООН. В то время пока в Вашингтоне начиналась разработка собственной программы, в Женеве ждал одобрения международный проект помощи развивающимся странам. Опасения, что «Четвертый пункт» станет лишь составной частью одной из программ, осуществляемых под эгидой ООН и, следовательно, попадет под ее контроль, тревожили конгресс: перспектива участия Советского Союза в проекте помощи слаборазвитым странам не входила в планы США. Не менее чувствительным оказался конгресс к упрекам в империалистической сущности плана помощи отсталым странам. Упоминания президентом их «неисчерпаемых природных богатств», приглашение туда американского капитала способствовало тому, что не только за рубежом, но и многими американскими общественными и политическими деятелями «Четвертый пункт» воспринимался как попытка США заменить там потерпевших поражение европейских предшественников. Наконец, сомнения по поводу целесообразности растрачивания «денег американских налогоплательщиков» на внешнюю помощь, вполне традиционные для подобного рода дискуссий, замыкали ряд основных проблем, обозначившихся на начальном этане обсуждения программы.
Рейтинг этих проблем обусловил порядок и содержание дискуссии: первая сессия, отложив обсуждение программы в целом, обратилась к вопросу гарантий безопасности капиталовложений. В сущности, это было значительным отклонением от первоначальной идеи. Фрагментарность и дробность подхода стали бичом процесса законодательного оформления программы. Сначала решением о продлении полномочий Института по межамериканским делам из нее был вырван и обособлен один регион — Латинская Америка. Теперь для обсуждения был выбран отдельный пласт — проблема инвестиций, уводившая дискуссию в иное русло и под-
час заставлявшая забыть об истинном смысле и назначении технической помощи. В определенной степени в этом были виноваты сами сторонники реформирования развивающихся стран. Далеко не все из них сумели разглядеть главную ценность, ядро идеи — ее психологический, образовательный аспект. Влиятельный либеральный журнал "New Republic", например, без особого сожаления писал о том, что обсуждение первого раздела «Четвертого пункта» — непосредственно технической помощи — блокировано в конгрессе республиканцами, признавая вторую часть программы — капиталовложения — «значительно более важной и необходимой»13.
6 июля 1949 г., когда в сенатский комитет по банковскому делу и денежному обращению была передана резолюция, подготовленная сенатором Б. Мэйбэнком, можно считать началом следующего этапа законодательного оформления «Четвертого пункта». Этот документ был ответом конгресса на рекомендации, содержавшиеся в заключительной части специального послания президента. Затронув вопрос о капиталовложениях, Г. Трумэн назвал главным препятствием на пути необходимого увеличения их объема отсутствие у американских инвесторов уверенности в безопасности своих вкладов. Политическая и экономическая нестабильность в развивающихся странах постоянно создавала угрозу экспроприации собственности, трудности с конвертированием прибыли. По словам президента, правительство уже занималось подготовкой двусторонних соглашений со странами-получателями помощи. Однако это в полной мере не решало проблемы. Поэтому Г. Трумэн рекомендовал возложить обязанности по обеспечению гарантий безопасности капиталовложений на Экспортно-импортный банк США14.
Двухдневные слушания в сенатском комитете прошли без каких-либо неожиданностей. Члены комитета были единодушны в поддержке идеи о том, что Экспортно-импортный банк наилучшим образом может справиться с ролью гаранта. Несмотря на сомнения, высказывавшиеся отдельными членами комитета по поводу того, что комплексные мероприятия правительства по обеспечению гарантий безопасности капиталовложений в слаборазвитых странах могли, во-первых, значительно способствовать обострению конкуренции в американской промышленности, а во-вторых, вовлечь Соединенные Штаты во внутренние дела других стран15, заключительный доклад в целом был благоприятен для решения
13 New Republic. 14.11.1949. P. 30.
14 U.S. Congress. House. Committee on Foreign Affaires. Point Four. Background and Program. July, 1949. Wash., 1949. P. 24.
15 U.S. Congress. Senate. Committee on Banking and Currency. Hearings on S. 2197. Foreign Investment Guarantees. 81st Congr. 1st Sess. 1949. P. 49.
проблемы гарантий. Однако в сенате он сразу же был встречен в штыки. Решительный настрой республиканской оппозиции предопределил судьбу законопроекта: возвращенный в комитет по банковскому делу и денежному обращению для доработки и полгода спустя вновь представленный на рассмотрение уже второй сессии конгресса, он так никогда и не был утвержден в сенате.
Если в сенате обсуждение гарантий безопасности капиталовложений все же шло в контексте программы «Четвертого пункта», то сущность аналогичной дискуссии в комитете палаты представителей можно было бы определить словами министра финансов Дж. Снай-дера, принимавшего активное участие в слушаниях. «Я не знаю, что будет означать этот законопроект для нашей внешней политики, — сказал он. — Я думаю исключительно о поддержании высокого уровня занятости и производства в этой стране. ...Наш главный интерес [в законопроекте] заключается в повсеместном создании новых рынков для американской продукции...»16. На заключительном этапе слушаний с решительной критикой законопроекта выступил К. Гертер, на тот момент один из наиболее компетентных во внешнеполитических вопросах представителей республиканской партии. Выдвинутые им предложения фактически оставляли проблему гарантий нерешенной. Критикуя намерение правительства возложить заботу о безопасности инвестиций на Экспортно-импортный банк, конгрессмен решительно выступил против подобной формы «правительственной интервенции». По его мнению, благоприятный инвестиционный климат мог быть создан только двусторонними межправительственными соглашениями17. Поскольку сторонники законопроекта подчеркивали, что без твердых правительственных гарантий частный капитал привлечь невозможно, и постоянно апеллировали к политической нестабильности в странах — потенциальных получателях помощи, предложение Гертера, в сущности, заставляло дискуссию циркулировать по одному и тому же кругу. 6 октября 1949 г. комитет по банковскому делу и денежному обращению палаты представителей, подкорректировав текст законопроекта, одобрил его. В подготовленном докладе четко определялись формы риска, т.е. конкретные случаи, в которых американское правительство брало на себя обязательства компенсировать ущерб инвестора. Во-первых, правительство гарантировало возмещение убытков, понесенных в результате экспроприации, конфискации или «других действий» местной власти, во-вторых, брало на себя решение проблемы конвертирования местных ва-
16 CR. Vol. 95. P. 13352.
17 U.S. Congress. House. Committee on Banking and Currency. 81st Congr. 1st Sess. On H.R. 5594. P. 125—130.
лют18. Обычные форс-мажорные обстоятельства (например, стихийные бедствия), так же как и потери, явившиеся результатом «плохого бизнеса», законодательством предусмотрены не были — во внимание принимались лишь политические риски. На этом этапе первая сессия конгресса прекратила дискуссию. Обсуждение законопроекта о гарантиях безопасности американских инвестиций было отложено до второй сессии. Однако критическая линия республиканцев нашла логическое продолжение на следующем, третьем, этапе законодательного оформления программы, когда в сентябре 1949 г. к обсуждению непосредственно «Четвертого пункта» приступил комитет по иностранным делам палаты представителей.
На рассмотрение комитета было представлено два билля, предметом которых являлась техническая помощь. Автором одного из них был председатель комитета демократ Дж. Ки, другого — К. Гертер. Законопроект Дж. Ки выражал точку зрения администрации. Аргументы, к которым обращались во время слушаний сторонники программы, выстраивались в следующем порядке: «Четвертый пункт», во-первых, является отражением общечеловеческих интересов; во-вторых, обеспечивает большую безопасность демократии; в-третьих, укрепляет Объединенные Нации; в-четвертых, предоставляет США новые рынки; в-пятых, способствует развитию мировой торговли; в-шестых, открывает возможности в приобретении необходимого природного сырья, и, наконец, в-седьмых, не требует для всего этого больших затрат19. Подобная аргументация встретила холодный, а временами и откровенно враждебный прием со стороны республиканской оппозиции. Главным, цементирующим все возражения оппонентов программы стержнем было принципиальное неприятие консервативным крылом конгресса «ньюдилерских» методов реформирования внешней политики. Применительно к «Четвертому пункту» камнем преткновения стал вопрос о вмешательстве правительства США в экономические процессы, происходившие далеко за пределами страны. По мнению некоторых конгрессменов, приборы, фиксирующие все допустимые показатели участия правительства в программах внешней помощи, и без того уже давно «зашкаливали», поэтому забота об экономическом развитии должна быть возложена на частное предпринимательство, в честной конкурентной борьбе завоевывающее себе
18 U.S. Congress. House. Committee on Banking and Currency. Export-Import Bank Foreign Investment Guarantees. 81st Congr. 1st Sess. 1949. H. Rept. 1384 to accompany H.R. 5594. P. 1.
19 U.S. Congress. House. Committee on Foreign Affaires. Hearings on H.R. 5615. International Technical Cooperation Act of 1949 ("Point IV Program"). 81st Congr. 1st Sess. 1949. P. 7.
право участия в мероприятиях «по улучшению условий жизни во всем мире»20.
Второй вариант законодательства — билль К. Гертера — в определенной степени устраивал оппозицию. В тексте законопроекта не было возражений против самой идеи технической помощи, однако в качестве «компенсации» за содействие в экономическом развитии развивающимся странам предлагалось обеспечить полную безопасность американской предпринимательской деятельности21. Таким образом, ситуация, сложившаяся в комитете по иностранным делам палаты представителей осенью 1949 г., свидетельствовала не в пользу президентской программы. Становилось совершенно очевидно, что обсуждение «Четвертого пункта» откладывается до второй сессии конгресса. Итоги 1949 г. для «новой и смелой программы» были неутешительны. В меморандуме, подготовленном для Г. Трумэна специально по проблеме «Четвертого пункта», его помощник Дж. Элси писал: «Надежды, порожденные предложением президента, увядают с каждым днем...»22.
В январе 1950 г. вторая сессия конгресса дала старт заключительному этапу законотворческого марафона. На очередном заседании комитета по иностранным делам палаты представителей конгрессмены приступили к обсуждению нового текста законопроекта — билля Ки—Гертера. Это был результат компромисса двух подходов к проблеме технической помощи, достигнутого в процессе многочисленных встреч сотрудников госдепартамента с представителями бизнеса, которые по инициативе К. Гертера проводились между сессиями конгресса. В результате этих встреч были выявлены главные пункты недовольства первоначальным текстом билля Дж. Ки: сильный акцент непосредственно на технической помощи и слишком гибкие полномочия по руководству программой, предоставляемые администрации. Новый законопроект был уступкой консерваторам: изменения, внесенные в текст билля, в основном были заимствованы из предложений К. Гертера. За этот компромисс Дж. Ки подвергся серьезной критике со стороны многих приверженцев новой концепции. Во время слушаний с наиболее ярким и теоретически развернутым «обличением» выступил представитель вашингтонского отделения профсоюза работников автомобильной промышленности Д. Монтгомери. Билль К. Гертера он идентифицировал с полным непониманием республиканцами идеи технической помощи, более того, с ее разрушением.
20 U.S. Congress. House. Committee on Foreign Affaires. Hearings on H.R. 5615. P. 128, 161, 225.
21 Ibid. P. 175—177.
22 Memorandum. "Measures to Implement President Truman's Point IV". September 11, 1949. Jeorge M. Elsey Papers. Point Four File. Truman Library.
«Билль Гертера требует гарантий, но не дает ничего, — сказал Д. Монтгомери. — ...Мы не можем согласиться с главным положением билля о том, что все слаборазвитые страны нуждаются в инвестициях американских корпораций. Люди этих стран хотят научиться понимать новые идеи, по-новому осознать свою роль в мире, а потому нуждаются в нашей поддержке и образовательной помощи»23.
Однако сторонники президентской программы в конгрессе сочли компромисс необходимым: на пути законодательного оформления «Четвертого пункта» новый вариант законопроекта был заметным шагом вперед. Во-первых, значительно весомее в нем был пункт о капиталовложениях, что по сути являлось требованием конгресса. Во-вторых, включенный в текст билля пункт о необходимости обеспечения безопасности инвестиций, в том числе обязательности предварительных межправительственных соглашений, отчасти успокоил оппозицию. В-третьих, существенные изменения, касающиеся организационных вопросов, в частности, структуры руководства программой, облегчали задачу сторонников программы — теперь им было легче удержать дискуссию от сползания на обсуждение бесчисленных мелких деталей.
Слушания начались с выступления главы Администрации по экономическому сотрудничеству в Китае, что, конечно, было неслучайно: для обоснования необходимости смены политического курса в отношении слаборазвитых стран более подходящий пример в тот момент найти было трудно. С сожалением констатировав несомненные успехи коммунистической пропаганды в Китае, П. Хоффмани его коллеги призвали США и западные демократии «продемонстрировать свой собственный ответ на проблемы, возникающие в результате национального возрождения этих стран»24. Такой ответ, по их мнению, как раз и предлагался в президентском «Четвертом пункте». «...Начни мы такую программу в Китае 5 лет назад — коммунистов не было бы там сегодня», — заявил глава Администрации25. Таким образом, уже в первых выступлениях был поднят и выдвинут на первый план изначально важный, по замыслу инициаторов программы технической помощи, аспект — «образовательный». В узком смысле это означало обучение населения отсталых стран грамоте, передачу технологий, в широком — это была (ни больше — ни меньше) «битва за доверие и лояльность мира», «тотальную» преданность идеалам демократии, следовательно, их оплоту — Соединенным Штатам26. Выступавшие старались подвести под про-
23 U.S. Congress. House. Committee on Foreign Affaires. Hearings on H.R. 5615, H.R. 6026, H.R. 6834, H.R. 6835 and H.R. 7346. Act for International Development ("Point IV" Program). 81st Congress, 2nd Sess. 1950. P. 441—445.
24 Ibid. P. 356.
25 Ibid. P. 429.
26 Ibid. P. 383.
грамму прочный политико-идеологический фундамент и настроить комитет именно на такую тональность. Однако пункт о капиталовложениях оставался неотъемлемой частью обсуждаемого законопроекта, и как ни старались сторонники программы обойти его молчанием, для конгресса он оставался главным камнем преткновения.
Тем не менее в результате слушаний в комитете по иностранным делам палаты представителей дело законодательного оформления программы «Четвертого пункта» продвинулось дальше. Комитет одобрил законопроект Ки—Гертера.
Следующим компромиссным шагом стало включение программы в общий «Закон о зарубежной экономической помощи на 1950 г.», состоявший из пяти крупных разделов: продолжение плана Маршалла, Китай, помощь палестинским беженцам, участие США в детской программе ООН и, наконец, последним, под названием «Закон о международном развитии», был «Четвертый пункт» Г. Трумэна. Перед тем как законодатели обратились непосредственно к разделу о помощи слаборазвитым странам, в конгрессе было зачитано письмо президента спикеру палаты представителей С. Рэй-берну. Г. Трумэн вновь пытался убедить конгресс в необходимости принятия программ технической помощи слаборазвитым странам27. Однако особенного резонанса в конгрессе послание президента не имело. Реакция была скорее негативной: в тот же день техасский конгрессмен демократ О. Барлсон предложил сократить финансирование не только «Четвертого пункта», но и любого проекта иностранной помощи, внесенного администрацией28. Чтобы понять столь резко выраженное недоверие к исполнительной власти, необходимо вспомнить, какие события оказывали в тот момент наиболее существенное влияние на формирование общественно-политического климата в стране. Дело в том, что письмо С. Рэйберну было написано президентом 28 марта, т.е. почти через два месяца после того как 9 февраля 1950 г. началась история, о которой многие американцы впоследствии не могли вспоминать без боли и стыда. В этот день в г. Уилинге в Западной Виргинии висконсинский сенатор Дж. Маккарти публично обвинил демократическую администрацию в нежелании бороться за победу в «холодной войне», в симпатиях к коммунизму и в предательстве всего «демократического мира»29. Обвинения Дж. Маккарти прежде всего адресовывались госдепартаменту, а это означало, что под подозрением оказалась вся внешняя политика администрации, в том числе и зарубежная помощь. Наиболее консервативная часть республиканцев поддер-
27 CR. Vol. 96. P. 4232.
28 Ibid. P. 4413.
29 Melvyn P. Leffler. Preponderence of Power. National Security, Truman Administration and the Cold War. Stanford, 1992. P. 343.
жала Маккарти. Сенатор Тафт назвал его «отважным борцом, рискующим жизнью во имя свободы страны»30.
Характеризуя ситуацию, сложившуюся в эти дни в высшем законодательном органе США, либеральный журнал "Nation" писал, что «большинство влиятельных республиканцев в конгрессе поощряют и содействуют Маккарти». Оценивая возможные последствия такого положения для внешнеполитических программ администрации, например для плана экономического восстановления Европы и «Четвертого пункта», журнал высказывался следующим образом: «Главное — в том, что правое крыло республиканцев, т.е. именно те силы, которые в течение последних семнадцати лет с наибольшим ожесточением стремились свести на нет достижения "Нового курса", теперь полностью контролируют партию»31. Благосклонно восприняло выступления маккартистов и южное крыло демократов, имевших свои счеты с президентом. Его призыв оказать помощь отсталым народам являло собой особенно благодатную почву для выплескивания расистских настроений дикси-кратов, с удовольствием подхвативших презрительно переиначенное кем-то из финансистов название программы — «молоко для готтентотов». Конечно, общая политическая ситуация в стране не могла не сказываться и на процессе законодательного оформления «Четвертого пункта».
Обсуждение «Закона об иностранной помощи» началось с предложения оппозиции поставить на голосование вопрос о полном изъятии раздела о помощи развивающимся странам из текста общего билля. Это предложение объединило как законодателей, принципиально не принимавших идею технической помощи в качестве оружия против коммунизма, так и тех, кто был недоволен отдельными положениями законопроекта. Поправка не была принята, но ее голосование выявило четкое партийное разделение по проблеме технической помощи: за изъятие проголосовало 118 республиканцев и 31 демократ, против — 191 демократ и 29 республиканцев32. В процессе дальнейшего обсуждения наибольшее внимание законодателей привлекли три вопроса: соотношение двусторонних и многосторонних договоров о техническом сотрудничестве США с развивающимися странами, размер ассигнований и, наконец, проблема «коммунистов» в госдепартаменте. Наибольшее количество откликов в палате представителей вызвало внесенное К. Гертером предложение об уменьшении размера запрошенной президентом
30 Ibid. P. 344.
31 The Nation. 8.04.1950. P. 313—314.
32 U.S. Congress. House. Committee on Foreign Affaires. Foreign Assistance: Title III. Act for International Development. H.R. 1802. Pt 4. P. 4552.
суммы до 25 млн долл.33 Принятие этой поправки в значительной степени способствовало тому, что конечным результатом дебатов в палате представителей стало одобрение законопроекта. Легко увидеть, что сокращение затрагивало прежде всего именно образовательный аспект, т.е. то, ради чего программа и задумывалась, и оставляло в целости и сохранности привлекательный для многих оппонентов пункт о капиталовложениях. 31 марта 1950 г. нижняя палата американского парламента отклонила предложение об «изъятии» «Четвертого пункта» из законопроекта и 287 голосами против 86 одобрила билль об иностранной помощи целиком34.
30 марта 1950 г. к программе впервые обратился сенатский комитет по иностранным делам. Техническая помощь рассматривалась в качестве поправки к закону об экономическом сотрудничестве, одобренному комитетом ранее. Ход слушаний в сенатском комитете мало отличался от обсуждения программы в палате представителей. Тем более интересно поэтому, что он привел к неожиданно острой развязке событий. Говоря о задачах проекта, госсекретарь подчеркнул, что это мера, которая диктуется соображениями национальной безопасности «в широком понимании, т.е. безопасности свободного и демократического образа жизни», и что ответственность за экономическое развитие слаборазвитых стран «впервые становится национальной политикой США»35. В том же ключе, подчеркнув, в частности, образовательный аспект «Четвертого пункта», необходимость «борьбы за улучшение ментальных и духовных стандартов» людей, населяющих эти страны, в начале слушаний выступили члены комитета сената, активно поддерживавшие программу, — Дж.У. Фулбрайт, А. Уили36. Однако далее главным вопросом повестки дня вновь стали капиталовложения, и дискуссия в основном продолжилась между представителями администрации и сторонниками свободного предпринимательства. Вновь, только в гораздо более эмоциональной форме, возник вопрос о «засевших в госдепартаменте коммунистических агентах»: В одном из свидетельских выступлений «Четвертый пункт» был назван «международным красным заговором», а его творцов предлагалось немедленно арестовать37. 4 апреля сенатский комитет по иностранным делам, потратив значительное время на обсуждение возможностей и перспектив участия в программе «свободных предпринимателей», единогласно одобрил поправку к «Закону об экономическом
33 Ibid. P. 4531, 4539.
34 Ibid. P. 4552—4553.
35 U.S. Congress. Senate. Committee on Foreign Relations. Hearings on S. 3304. Act for International Development. 81st Congress, 2nd Sess. 1950. P. 4—5.
36 Ibid. P. 14—15.
37 Ibid. P. 105.
сотрудничестве». Ее содержание практически полностью соответствовало первоначальному тексту проекта, предложенному Г. Трумэном конгрессу почти год назад. Помощь экономически отсталым странам декларировалась в качестве важной политической задачи США; президенту предоставлялись полномочия руководить участием Соединенных Штатов как в международных проектах технического сотрудничества, так и заключать двусторонние договоры на срок до 30 июня 1952 г., причем стране-получателю предписывалось брать на себя «достаточную» часть финансовых расходов; президент назначал руководителя программы, о деятельности которого конгрессу ежегодно должен был представляться отчет; срок всех полномочий истекал 30 июня 1955 г.; и, наконец, на осуществление всего проекта предлагалось ассигновать 45 млн долл.38 Как явствует из текста одобренной поправки, в сенатском комитете было принято решение не акцентировать внимание на проблеме капиталовложений. Фактически законодатели обошли этот вопрос, сочтя, вероятно, пункт о межправительственных соглашениях и фразу о поощрении частных фирм достаточными.
20 апреля в сенате началось обсуждение проекта «Закона о зарубежной экономической помощи на 1950 г.», в который была включена и программа «Четвертого пункта». Несмотря на призыв председателя комитета по иностранным делам Т. Коннелли к двухпартийной поддержке законопроекта, республиканская оппозиция, объединившаяся вокруг сенатора Р. Тафта, выступила с требованиями сократить общий объем этих видов помощи. 5 мая законопроект был одобрен подавляющим большинством сенаторов, только 8 самых твердых оппонентов экономической помощи (не считая Дж. Маккарти, который не принимал участия в голосовании) сказали «нет»39.
Таким образом, по завершении дебатов в обеих палатах конгресса были отработаны два варианта будущего закона (в той его части, которая касалась «Четвертого пункта»), существенным образом отличавшиеся друг от друга: близкая оригинальному предложению президента сенатская версия и более модифицированная и компромиссная — палаты представителей. Главные расхождения в них проходили по нескольким направлениям. Во-первых, в разных редакциях неодинаково было представлено соотношение двух элементов программы — технического сотрудничества и капиталовложений: сенат отдавал предпочтение политическому аспекту технической помощи, палата представителей в большей степени рассматривала ее лишь как важное условие для создания благопри-
38 Ibid. P. 1—3.
39 CR. Vol. 96. P. 6490.
ятного инвестиционного климата. Во-вторых, с разной степенью требовательности законодатели подходили к вопросу об условиях участия США в двусторонних и международных программах — палата представителей уделяла этой проблеме намного больше внимания. В-третьих, оставался несогласованным вопрос о руководящих органах: сенат предлагал более простой вариант, не предусматривающий создания новых правительственных структур, тогда как палата представителей настаивала на необходимости специального ведомства — Института международного технического сотрудничества. И, наконец, последнее расхождение касалось размера ассигнований. Окончательный текст законопроекта, утвержденный на заседании объединенного комитета конгресса, соответствовал варианту палаты представителей. Фактически комитет отклонил лишь предложение о создании специального органа по руководству программой, в остальном версия палаты представителей, включая сокращение финансирования «Четвертого пункта», была признана более совершенной40.
Окончательная интерпретация технической помощи (теперь это был четвертый раздел билля) встретила ледяной прием в верхней палате конгресса. На сей раз сенату предстояло стать ареной настоящих баталий, развернувшихся вокруг предложения президента. Таким образом, заключительный этап длившейся почти год законодательной эпопеи стал для «Четвертого пункта» наиболее драматичным. В потоке захлестнувших сенат эмоций на первый план стала выдвигаться антикоммунистическая аргументация Дж. Мак-карти. К ней подключился ряд сенаторов, заявивших, что цель программы «Четвертого пункта» — смертельно истощить Америку экономически, финансируя революции в слаборазвитых странах41. Сколь абсурдными бы ни были выпады этой части оппозиции, элементы страха и истерии, внесенные в атмосферу дискуссии сенатором Дж. Маккарти, безусловно, возымели действие. В результате окончательного голосования законопроект был все же принят, но теперь «против» проголосовали не 8, как прежде, а 27 сенаторов. Многие из них, скорее всего, поступили таким образом из опасений, что их поддержка программы, воспринимавшейся в качестве «детища» госдепартамента, с такой щедростью окрашенного дискуссией в красный цвет, будет неверно истолкована42.
5 июня 1950 г. Г. Трумэн подписал «Закон о зарубежной экономической помощи». Главным итогом завершившихся в конгрессе
40 U.S. Congress. Committee of Conference. Foreign Economic Assistance Act of 1950. 81st Congress, 2nd Sess. 1950. Conf. Rept. 2117 to accompany H.R. 7797. P. 31.
41 CR. Vol. 96. P. 7724.
42 Ibidem.
дебатов было не только принятие закона о технической помощи слаборазвитым странам, что само по себе, безусловно, явилось очень значительным событием. Более скрытой, но не менее важной стороной процесса законодательного оформления «Четвертого пункта» было фактическое непризнание идеи технической помощи в качестве единой, целостной и самостоятельной внешнеполитической концепции США. В чем же были причины неприятия программы? Почему в то время, когда в политических кругах США пришли к твердому убеждению, что центр борьбы с коммунизмом следует перенести в так называемый «третий мир», концепция, предлагавшая, казалось бы, доступные и отчасти уже опробованные методы этой борьбы — социально-экономические реформы, — даже в том выхолощенном виде, который был придан ей в стенах конгресса, на долгие годы оказалась загнанной на периферию американских внешнеполитических приоритетов и, по выражению Д. Ачесона, осталась «Золушкой в семье программ зарубежной помощи»43? Что это — политическая недальновидность американских законодателей? Результат недостаточной разработанности идеи? Или проявление кризиса либерального реформизма, вызванного изменениями во внутриполитической жизни страны?
По всей видимости, на каждый из этих вопросов можно дать утвердительный ответ. И все же наиболее полным из них представляется последний: предложение президента содействовать реформам в развивающихся странах пришлось на тот момент, когда американский либерализм переживал далеко не лучшее в своей истории время. Рожденная на волне победы демократов 1948 г., в обстановке «эйфории либерализма»44 идея технической помощи, возможно, имевшая большие шансы на успех в конгрессе в первые месяцы 1949 г., в силу нерешительности и недостаточной подготовленности ее авторов, с одной стороны, и в силу очевидной «гуманитарности» и «мягкости» — с другой, становилась все менее уместной на фоне общего «поправения» политической ситуации в стране. Она все больше диссонировала с настойчиво звучавшими призывами от «сдерживания русских экспансионистских тенденций перейти к более жестким и решительным действиям и преподать им "хороший урок", а также наглядно продемонстрировать всему миру американскую военную мощь»45. Атмосфера подозрительности и подстрекательства к жестким, прямолинейным действиям, возраставшая чуть ли не с каждым днем степень представлений о внешней угрозе, над чем усердно работали маккартисты, конечно же, не могли
43 Acheson D. Op. cit. P. 351.
44 Маныкин А.С. Указ. соч. С. 217.
45 Цит. по: там же. С. 222.
не оказывать влияния и на настроения американских либералов, чьи ряды, как известно, и без того отличались большой неоднородностью. В сущности, будущее программы зависело от того, как сложится соотношение сил в самом либеральном лагере (консервативная коалиция южных демократов и республиканцев, напомнившая о себе при обсуждении «Четвертого пункта», была в меньшинстве, и в конечном счете не она определяла его судьбу).
В создавшейся обстановке сторонникам программы становилось все труднее включить леволиберальную идею гуманитарной помощи в концепцию «национальной безопасности», представления о которой традиционно связывались с методами военной и военно-экономической поддержки, доказать, что содействие развитию стран «третьего мира» и обеспечение собственной безопасности — это не две отдельные проблемы, а различные грани одной и той же. Это в значительной степени облегчило задачу консервативной оппозиции, которая с первых дней дискуссии сумела организовать эффективное сопротивление программе. Во-первых, «Четвертый пункт» надолго стал лишь поводом для обсуждения проблемы внешней помощи в глобальном плане. Во-вторых, по настоянию конгресса основное внимание было сконцентрировано на проблеме инвестиционных гарантий, что само по себе уже ущемляло главный, «образовательный» аспект технической помощи. Но и это направление программы было обречено на неудачу: проблема обеспечения безопасности частных капиталовложений, так и нерешенная на законодательном уровне, серьезно дискредитировала «Четвертый пункт» в глазах бизнеса. Поводом для оптимизма могла оставаться лишь убежденность его сторонников в том, что работа по осуществлению программы, непосредственно связанная с оказанием технической помощи, выправит негативные последствия деятельности конгресса. Однако разразившаяся война в Корее вскоре развеяла и эти иллюзии.
Список литературы
1. Глазунова Е.Н. У истоков содействия международному развитию: американская программа технической помощи развивающимся странам // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 2. Международные отношения и мировая политика. 2012. № 2.
2. Маныкин А.С. «Эра демократов»: партийная перегруппировка в США 1933—1952. М., 1990.
3. Leffler Melvyn P. Preponderance of Power. National Security, Truman Administration and the Cold War. Stanford, 1992.
Поступила в редакцию 6 марта 2013 г.
