CC BY
59
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2013. № 5
А.С. Соколов
(аспирант кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки
исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ПОИСК АДМИНИСТРАЦИЕЙ КЛИНТОНА ПУТЕЙ
УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТОВ НА БАЛКАНАХ
В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг.
В статье рассматривается позиция администрации президента Клинтона и американского конгресса в отношении событий, происходивших на территории бывшей Югославии. Исследуются дебаты в конгрессе по вопросу участия США в разрешении конфликта в регионе. Автор приходит к выводу о наличии в Соединенных Штатах двух основных позиций по решению проблемы и связанных с этим серьезных противоречиях между Белым домом и конгрессом.
Ключевые слова: конгресс США, распад Югославии, война в Боснии, межнациональные конфликты.
The article considers the position of the Clinton administration and the US Congress over the events occurring at the territory of the former Yugoslavia. The debates in the Congress on the participation of the USA in the resolution of conflict in the region are investigated. The author comes to the conclusion that there were two basic viewpoints on the problem and therefore serious contradictions between the White house and US Congress occured.
Key words: US Congress, breakup of Yugoslavia, Bosnian war, ethnic conflicts.
* * *
В 1991 г., незадолго до распада СССР, начался распад другого оплота социалистического блока — Союзной Республики Югославия. 25 июня хорватские и словенские власти по результатам национальных референдумов объявили о своем выходе из состава Югославии и провозгласили себя независимыми государствами. Первоначально этот шаг не нашел поддержки у мирового сообщества: односторонние действия не поддержали ни Соединенные Штаты, ни представители Европы, ни Россия. 31 июля 1991 г. американский президент Джордж Буш старший, находясь с визитом в Москве, заявил о необходимости сохранения единого государства на Балканах как гаранта стабильности в регионе. Еще раньше государственный секретарь США Джеймс Бейкер в Белграде заявил, что Соединенные Штаты не намерены признавать новые государства на Балканах1. Но даже такая международная солидарность
* Соколов Андрей Сергеевич, тел.: 8-926-477-11-85; e-mail: [email protected]
1 New York Times. 15.05.1992.
уже не могла остановить процесс разрушения Союзной Республики Югославии, который повлек с собой череду кровавых конфликтов на Балканах: сначала десятидневная война в Словении (27 июня 1991 — 6 июля 1991 г.), затем военный конфликт в Хорватии (1991—1995) и наконец Боснийская война (1992—1995).
Цель данной работы — проанализировать обсуждаемые в США планы прекращения военных конфликтов и территориальных споров на территории бывшей Югославии, определить степень участия США в их реализации. Кроме того, не маловажным остается изучение взаимодействия исполнительной и законодательной власти по этим вопросам в США, наличие или отсутствие консенсуса по Балканам в конгрессе и Белом доме. Это дает исследователям возможность изучить механизм принятия внешнеполитических решений в США в наши дни. Хронологические рамки исследования охватывают период с января 1993 г., когда Билл Клинтон вступил в должность президента США, по конец 1995 г., когда было подписано и начало реализовываться Дейтонское соглашение.
Еще в ходе избирательной кампании на пост президента США Клинтон настаивал на вмешательстве в войну на Балканах, причем с использованием силовых методов. В своих предвыборных выступлениях он достаточно часто критиковал своего оппонента — действующего президента республиканца Джорджа Буша старшего, за пассивность на Балканах2 и обещал в случае своего избрания дать оружие боснийцам3, которых считал жертвами сербской агрессии, и нанести авиаудары по сербам4. При этом Клинтон постоянно путался с формулировками, называя войну в Боснии то актом агрес-сии5, то гражданской войной. Чем он при этом руководствовался, — это отдельный вопрос, который нам едва ли удастся рассмотреть в рамках данной статьи. Но, скорее всего, он ориентировался на принципы гуманизма, считая, что США обязаны выступить в данной ситуации миротворцем и силой принудить боснийских сербов к миру. В данном случае он действовал на волне сочувствия рядовых американцев боснийским мусульманам, участь которых, судя по американским СМИ, была ужасна и только одна сторона была повинна в этом — сербская. Остановить кровавый конфликт любой ценой — вот чего он хотел. Дальнейшее устройство бывших югославских республик американскую сторону не волновало.
В программных документах как демократической, так и республиканской партий накануне выборов 1992 г., проблемы, связанные
2 New York Times. 28.07.1992.
3 25 сентября 1991 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 713, устанавливающую эмбарго на поставки вооружений на всю территорию бывшей Югославии.
4 New York Times. 10.08.1992; 2.10.1992.
5 New York Times. 19.05.1993.
с ситуацией в бывших республиках Югославии, не упоминались6. То есть лидеры предвыборной гонки от обеих партий пользовались в этом вопросе определенной самостоятельностью.
После выборов предложения нового президента США Клинтона, озвученные в ходе предвыборной компании, об отмене эмбарго на поставки оружия боснийским мусульманам и об авиаударах по сербским позициям, получили в американской печати название тактики "lift and strike", т.е. «отменить (эмбарго) и нанести удар». Более дальновидные европейцы высмеяли такой подход, предложив свой вариант предполагаемой военной концепции США на Балканах — "lift and pray" и "stay and pray", т.е. «отменить и молиться» и «стоять и молиться» соответственно7. Для американцев такая политика была не лишена смысла, так как позволяла отказаться от использования наземных сил, что было крайне не популярно в США из-за возможных жертв со стороны американских военнослужащих.
Обсуждение предложенного варианта событий американский президент начал практически сразу после своего избрания. В конце января 1993 г. в Белом доме состоялось первое совещание8, в котором помимо президента приняли участие вице-президент Альберт Гор, государственный секретарь Кристофер Уоррен, министр обороны Лэс Аспин, председатель Объединенного комитета начальников штабов Колин Пауэл, помощник президента по национальной безопасности Энтони Лейк и посол США в ООН Мадлен Олбрайт. Первые трудности с реализацией стратегии президента на Балканах выявились именно на этом совещании. Подобная политика не нашла единодушной поддержки у собравшихся. За нее высказались Олбрайт, Лейк и Гор. Аспин и Пауэл выступили против. Уоррен не смог определиться с решением9. Собравшиеся понимали, что нескольких авиаударов недостаточно для изменения ситуации. В итоге, после нескольких совещаний, Кристофер Уоррен озвучил официальную линию политики США на Балканах10. Подтверждалось намерение соблюдать бесполетную зону над Боснией, санкции в отношении Сербии11 и добиваться мира в регионе. То есть активиза-
6 Republican Party Platform of 1992 // http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index. php?pid=25847#axzz1eR5bSeJF. Democratic Party Platform // http://www.presidency. ucsb.edu/ws/index.php?pid=25847#axzz1eR5bSeJF
7 McQueen C. Humanitarian Intervention And Safety Zones Iraq, Bosnia And Rwanda. N.Y., 2005. P. 70.
8 Powell C.L. My American Journey. N.Y., 1995. P. 575.
9 McQueen C. Op. cit. P. 66.
10 U.S. Department of State. 93/02/10 New Conference on Former Yugoslavia. Office ofthe Spokesman// http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/dossec/1993/9302/930210dossec. html
11 Санкции экономического характера, связанные с поставками невоенных товаров в республику.
ции политики США на Балканах, а тем более военного участия не намечалось.
Несмотря на разногласия в своей команде, президент Клинтон не оставлял намерений принять активное участие в разрешении ситуации на территории бывшей Югославии. 1 мая 1993 г. Совет национальной безопасности все-таки выработал единое мнение о более активном участии США в Боснии. После этого государственный секретарь вылетел в Европу на переговоры. По-видимому, эти переговоры поставили крест, как минимум на год, на планах Клинтона по проведению тактики "lift and strike". Европейцы опасались, что под авиаудары могут попасть сами союзные войска, включая миротворцев ООН. Кроме того, они могли оказаться заложниками у сербов. Такие опасения подтверждали и сами американские военные12. Более того, политика снабжения боснийских мусульман оружием могла привести к разрастанию конфликта, включая соседние страны. Так считали, в частности, Англия и Франция13. Подобный способ решения проблемы был неприемлем и для России, которая отказалась поддержать эту инициативу в Совете безопасности ООН. Да и сама идея, по мнению многих партнеров США, не могла в принципе обеспечить мир и спокойствие в регионе14. В итоге Клинтон понял, что в проведении операции можно рассчитывать только на свои силы, что вряд ли найдет поддержку в самих Соединенных Штатах15.
Таким образом, после победы на президентских выборах представителя демократической партии Клинтона политика Белого дома в отношении войны в Боснии едва ли изменилась, несмотря на то, что демократы сохранили большинство в новом конгрессе и президент мог воспользоваться этим для принятия важных решений. Клинтон, несмотря на свои предвыборные обещания, до февраля 1994 г. практически не предпринимал никаких действий в этом направлении16, официально объясняя это желанием дать возможность объединенной Европе проявить себя17. Об этом заявил и новый государственный секретарь Кристофер Уоррен18. Однако, по словам исследователя Дж. Гоу, американцы всегда считали, что остановить войну могут только их войска, европейцы же на это не способ-
12 Situation in Bosnia: Hearing before the Comm. on armed services US Senate. 104d Congr., 1st sess. Dec. 1. 1994. Washington, 1995. P. 18.
13 Wesley M. Casualties Of The New World Order: The Causes Of Failure Of UN Missions To Civil Wars. N.Y., 1997. P. 34.
14 Friedman F. Bosnia And Herzegovina. A Polity On The Brink. N.Y., 2004. P. 47.
15 McQueen C. Op. cit. P. 71.
16 Bass W. The Triangle of Dayton // Foreign Affairs. Sept.-Oct. 1998. P. 96; Hendrickson R.C. Op. cit. P. 73.
17 New York Times. 16.07.1995.
18 Warren C. Capitoll Hill hearing with Defense Department Personnel, confirmation hearing for Warren Cristopher. Federal information systems corporation. 13.01.1993.
ны19. На самом деле, как мы видим, реальной причиной политики нового президента было то, что у Клинтона по-просту были связаны руки. Конгресс США не утверждал его плана действий, против выступали и европейские партнеры20.
По мнению государственного секретаря Уоррена, определенную роль в установлении «выжидательной» политики президента сыграл тот факт, что в это время Клинтон прочитал весьма популярную в США книгу «Балканские призраки: путешествие через историю» журналиста Роберта Д. Кэплена. В ней народы полуострова представлены дикими и необразованными, между ними веками царила вражда и взаимные обиды. После этого, писал Уоррен в своих мемуарах, Клинтон решил, что война в Боснии представляет собой исторический конфликт, в регионе правят националисты и вмешиваться в это не стоит21. Однако сложно себе представить, что американский президент был настолько впечатлительным. В любом случае, американская администрация вынуждена была тогда заняться иными проблемами и отказаться от планов активного участия в разрешении конфликтов на Балканах.
Тем временем вопрос об отмене эмбарго на поставку оружия и нанесения ракетно-бомбовых ударов, озвученный президентом в конце зимы 1993 г., начал активно обсуждаться в американском конгрессе, многие его члены эту идею одобряли. Они полагали, что раз боснийцы, атакуемые сербами, имеют полное право защищать себя и свою территорию, то США необходимо обеспечить им это право путем переброски в регион различных видов вооружения. Совершенно очевидно, что сербская армия лучше обучена, мобильнее и гораздо лучше вооружена, чем армии хорватов и боснийцев. На вооружении сербской армии были танки и крупные артиллерийские орудия, боснийцы же располагали только стрелковым оружием. По оценке сенатора Джо Байдена, это обошлось бы американскому бюджету минимум в 50 млн долларов22.
Американские военные утверждали, что граница между Сербией и сербскими районами Боснии практически не контролировалась международной коалицией, что давало возможность «режиму Милошевича» перебрасывать в регион все новые и новые партии вооружения. Установлена была только блокада побережья Хорватии и Сербии23, которая, по мнению американских генералов, лишена
19 Gow J. The new strategic concept of NATO // Stratified Stability. 1999. March-Apr. P. 14.
20 Friedman F. Op. cit. P. 47; Halberstam D. War In Tine Of Peace. Bush, Clinton And The Generals. London, 2002. P. 196.
21 Warren C. In The Stream Of History: Shaping Foreign Policy In The New Era. Stanford, 1998. P. 347.
22 Congressional Record. 102nd Congress (1991-1992). 2nd sess. Senate. 08.10.1992.
23 По-видимому, Черногория отождествлялась с Сербией, так как у последней нет и не было выхода к морю.
смысла. Поставки этим путем были крайне малочисленны, за время блокады было пресечено всего несколько попыток поставки оружия, и то предназначавшегося вооруженным силам Хорватии.
На заседании Комитета по вооруженным силам сената США его председатель, сенатор Сэм Нанн, спросил у американского генерала Эстеса, какие именно виды вооружений направляются боснийским мусульманам. Ответ на этот вопрос нам неизвестен, так как он удален из общей стенограммы заседания. Но наличие самого вопроса свидетельствует, что сенаторы имели основания его задавать. Скорее всего, американские конгрессмены владели информацией о том, что несмотря на оружейное эмбарго, установленное на всей территории бывшей Югославии решением Совета безопасности ООН, оружие в Боснию поступало. Более того, генерал Эстес отметил, что он ощущает давление со стороны американского конгресса, некоторые члены которого требуют от него негласно отказаться от выполнения условий оружейного эмбарго в отношении боснийцев24. О нарушениях эмбарго в пользу боснийцев писал в своих мемуарах и президент Клинтон25. Насколько нам теперь известно, поставки вооружений хорватским и боснийским формированиям осуществлялись через бывших американских военных, действовавших в горячих точках в качестве консультантов. Однако пока решение официально не было принято, такие поставки нельзя было считать серьезной помощью мусульманам Боснии. Против отмены эмбарго вынужден был выступить и президент Клинтон, который несколько раз накладывал вето на попытки конгресса снять эмбарго26. Отмена эмбарго без авиаударов по сербам и тем более без поддержки европейцев мало что меняла. Президент США понимал это и откладывал решение до более благоприятной ситуации. У противников отмены эмбарго, коих тоже было достаточно в американском конгрессе, был весомый аргумент, что поставки вооружений в зону боевых действий может и уравняют шансы сторон, но уж точно никак не принесут мир и стабильность в регион.
Эти и другие вопросы участия США в прекращении войны в Боснии обсуждались на заседаниях комитетов конгресса США. Чаще всего проблема урегулирования ситуации поднималась на
24 Situation in Bosnia: Hearing before the Comm. on armed services US Senate. 104d Congr. 1st sess. Dec. 1, 1994. Washington, 1995. P. 17.
25 Клинтон У. Моя жизнь. М., 2005. С. 570.
26 В частности, это произошло 26 июля 1995 г., тогда обсуждался законопроект, приостанавливающий участие США в эмбарго на поставку оружия балканским странам, инициированный сенаторами Доулом и его помощником по вопросам внешней политики, хорваткой Мирой Баратта, которая способствовала созданию многих антисербских законопроектов. Данный законопроект был принят подавляющим большинством голосов — 69 против 29. Но в тот же день президент воспользовался своим правом вето.
заседаниях Комитета по вооруженным силам и Комитета по международным делам обеих палат конгресса, возглавляемых как представителями демократической партии, так и республиканской. Помимо них в этом участвовал Комитет по национальной безопасности палаты представителей США, а также ряд комиссий и подкомитетов конгресса США. На одном из первых подобных заседаний, состоявшемся еще 11 августа 1992 г. в Комитете по вооруженным силам сената, сенаторы впервые подняли вопрос об использовании Соединенными Штатами силы на Балканах. Об этом, в частности, говорил председатель комитета, демократ Нанн. Но в ходе обсуждения ситуации в бывшей Югославии сенаторы пришли к выводу, что для принятия какого-либо решения у них недостаточно информации и нет какого-либо плана действий. Звучали опасения и о возможных потерях с американской стороны в случае участия в конфликте. Присутствовавший на заседании генерал Маккафрей из Генерального штаба тем не менее заявил, что американские войска готовы и у них есть опыт участия в миротворческих операциях, в частности на территории Израиля и Палестины. Помощник государственного секретаря и помощник Министра обороны выразили надежду на то, что конфликт все еще можно погасить с помощью дипломатических усилий. Итогом данного заседания можно считать слова сенатора-демократа Эдварда Кеннеди, который сказал, что для урегулирования мирным путем сделано далеко не все27. Таким образом, сенаторы продолжали надеяться, что война в скором времени прекратится и без участия США.
После президентских выборов 1992 г. обсуждение положения в Боснии на заседаниях различных комитетов конгресса продолжилось гораздо более активно. Членам конгресса было очевидно, что конфликт затянулся, и надежды на дипломатов практически не осталось. На повестке дня, уже с подачи президента, стоял конкретный план военного вмешательства — "lift and strike". Эти заседания были наредкость схожи. Комитет по международным делам палаты представителей очень любил приглашать на них бывшего представителя США в ООН Джин Киркпатрик, которая всячески старалась убедить конгрессменам принять военный план, представленный президентом Клинтоном. Но непосредственно дебатов по Боснии, как ни странно, практически не было. Слушания проводились далеко не в полном составе. К началу встречи присутствовало обычно не больше половины членов комитета. Противники участия, такие как сенатор-республиканец Джон Маккейн, высказывались на заседаниях редко. Сторонники вмешательства обру-
27 Situation in Bosnia and appropriate US and Western responses: Hearing Before the Committee on armed services United States Senate. 102d Congr. 2nd sess. Aug. 11, 1992. Washington, 1992.
шивали на приглашенных экспертов множество вопросов, особенно касающихся положения дел в регионе: какая там обстановка? Какие военные средства применяют стороны конфликта? Как ведет себя мирное население? Какие американские силы уже есть в регионе? Но главным вопросом всегда было — как изменится ситуация в случае американского присутствия или участия? Американские военные отвечали скептически, журналисты и политики наоборот призывали к этому28. Сами же конгрессмены колебались, ни у сторонников, ни у противников военного вмешательства не хватало аргументов. С одной стороны, конгрессмены понимали, что ситуация в Боснии крайне напряженная, СМИ сообщали о многочисленных жертвах конфликта, а значит, и общественное мнение близко к тому, чтобы поддержать американское вмешательство. С другой стороны, новая война и возможные потери среди американских солдат обязательно настроили бы общественное мнение против конгресса. Тем временем ситуации в Боснии постоянно менялась, конгрессменам и сенаторам приходилось откладывать слушания, чтобы точнее узнать, что именно происходит в регионе. Только после этого они вновь начинали взвешивать шансы на успех военного вмешательства США. Обсуждение в конгрессе США продолжалось два года, но сенаторам и конгрессменам так и не удалось договориться о военном участия США в Югославии.
Тем временем специальный представитель США в Совете Безопасности ООН Сайрус Вэнс и специальный представитель Европы на переговорах по мирному урегулированию ситуации в Боснии сэр Девид Оуэн выработали к началу 1993 г. совместный американо-европейский план действий, который начал обсуждаться в американском обществе как альтернатива президентскому предложению "lift and strike". Очевидно, он был согласован с Белым домом. Нужно отметить, что данный международный план мирного урегулирования был не первым. Ранее в рамках деятельности Международной конференции по бывшей Югославии, объединившей усилия ООН, ЕС, СБСЭ и Организации исламская конференция, существовал план португальского дипломата Кутильеро29. Основную сложность вызывало государственное устройство послевоенной Боснии. Конфликтующие стороны никак не могли прийти к соглашению, будет ли Босния единой либо будет разделена на части по национальному признаку. Вариант конфедерации, предложенный Кутильеро, был отвергнут мусульманами. На смену этому плану
28 The crisis in Former Yugoslavia and US role: Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives. 103d Congr. 1st sess. Sept. 29, 1993. Washington, 1993.
29 План Кутильеро (февраль—апрель 1992 г.) предполагал создание конфедерации, разделенной на национальные кантоны.
пришел план Венса—Оуэна, где Босния делилась на 10 национальных кантонов. Для поддержания порядка в них мировому сообществу необходимо было направить в эту страну 75 тысяч миротворцев, из их числа на долю США по плану приходилось 25 тыс. человек, т.е. треть. Данный пункт плана вызывал открытое недовольство у многих американских политиков. Боязнь любого наземного участия аналитики в США называли «вьетнамским синдромом»30. Еще были свежи и воспоминания о военных неудачах в Сомали и Гаити. Об этом говорил, в частности, конгрессмен Тоби Рот, представлявший Висконсин31.
Сама по себе отправка американских солдат в горячую точку — крайне непопулярная мера, но при этом возникал вопрос — зачем это нужно самим Соединенным Штатам? Разве от Балкан исходит угроза национальной безопасности страны? А ведь только в этом случае Конституция США разрешает отправку американских солдат в другую страну. Об этом же говорилось и в действовавшей на тот момент внешнеполитической доктрине США32. Возможная угроза национальной безопасности выглядела крайне неубедительно. По мнению западных экспертов33, единственной причиной можно было назвать только вероятность дестабилизации ситуации в Европе, что, как считали американцы, является угрозой всему миру и, в частности, интересам США в данном регионе. Другой причиной исследователи называли близость Балкан к Турции и Ирану, что делало данный регион, по мнению американцев, ключевым. Кроме того, американцы отмечали, что соседи республик бывшей Югославии, прежде всего Болгария и Венгрия, из-за войны в регионе несут большие расходы. Австрия и Германия в условиях войны не могут торговать со своими соседями. Но в конце концов, по мнению экспертов, американское руководство пошло на участие в разрешении конфликта ради укрепления своей роли в Европе, а также поддержания престижа европейских союзников и структуры НАТО.
Одобрению плана Вэнса—Оуэна мешала и неуверенность американской стороны в своих европейских партнерах по миротворческой операции. Кто предоставит остальные 50 тыс. размещаемого контингента? Греция отказалась от участия, Россия выступила против создания столь крупных международных сил. Германия объявила, что собирается только наблюдать за событиями на Балканах.
30 Halberstam D. Op. cit. P. 37.
31 The crisis in Former Yugoslavia and US role: Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives. 103d Congr. 1st sess. Sept. 29, 1993. Washington, 1993. P. 23.
32 Hendrickson R.C. The Clinton Wars. The Constitution, Congress And War Powers. Nashville, 2002. P. 71.
33 Проблема Боснии и трансатлантическая дискуссия. M., 1998. С. 1—20.
Великобритания и Франция также не выразили желания принять участие. А нести всю полноту ответственности за миротворческую операцию в Боснии американцы не хотели. Генерал Гервин, один из командующих американскими силами на Балканах, приглашенный на одно из заседаний палаты представителей, прогнозировал в этом случае ежедневную потерю одного-двух человек34. На что конгрессмен Флойд Спенс ответил, что такая ситуация вызовет в народе настроения подобные тем, что царили во время войны во Вьетнаме. Более того, такое участие обходилось бы американскому бюджету в 10 млрд долларов ежегодно. Поэтому максимум, на что готовы были власти, — это увеличить американский контингент в составе «голубых касок». Но и оставлять своих миротворцев дольше положенного США не планировали. Если командование других стран примет решение вывести своих солдат, Штаты готовы были незамедлительно поступить так же.
Администрация Белого дома оценила план Венса—Оуэна крайне сдержано. В официальном заявлении Белого Дома от 10 мая 1993 г. говорилось, что устанавливать мир нужно не только на бумаге, но и практическими действиями, коими, по всей видимости, виделась тактика "lift and strike"35. Таким образом, можно сделать вывод, что президент не был против данного плана, но продолжал считать все подобные мирные планы неэффективными без силового принуждения. В своих мемуарах Клинтон впоследствии писал, что в феврале 1993 г. решил не поддерживать данный план36.
В итоге весь 1993 г., когда шла война в Боснии, в США обсуждали два представленных плана мирного урегулирования — президентский (только с американским участием) и международный, план Вэнса—Оуэна. Хотя в американской трактовке план "lift and strike" виделся как способ заставить сербов пойти на переговоры, в частности, по плану Вэнса—Оуэна. Обсуждение последнего продолжалось даже после того, как сербская сторона летом 1993 г. отвергла его и переговоры вместо американского представителя возглавил министр иностранных дел Швеции Турвальд Столтенберг. План предполагал создание особого государственного образования, в основе которого лежала бы уния трех боснийских республик. Другие положения, такие как военное участие, которые и волновали аме-
34 The policy implications of U.S. involvement in Bosnia. Hearing before the Comm. on armed services, House of representatives. 103d Congr. 1st sess. May 25—26, 1993. Washington, 1993. P. 8.
35 Reaction to Vance-Owen peace plan — Cyrus Vance, Lord Owen — President Bill Clinton speech; joint statement by U.S. and United Kingdom — Transcript // http:// findarticles.com/p/articles/mi_m1584/is_n19_v4/ai_13180845
36 Клинтон У. Указ. соч. С. 571.
риканскую сторону, остались неизменными. Только поэтому, видимо, конгрессмены и сенаторы и продолжили его обсуждение.
Обсуждение могло продлиться долго: Клинтон не имел достаточной поддержки для проведения своего плана, американские конгрессмены, похоже, только составляли свое мнение об этой войне. Но все поменялось в одночасье. После взрыва 5 февраля 1994 г. на центральном рынке в столице Боснии Сараево, в котором обвинили сербов, американская сторона добилась в Совете безопасности ООН права наносить авиаудары по боснийским сербам для защиты боснийских мусульман. Президент Клинтон не преминул этим воспользоваться, несмотря на то что немного ранее сенат и палата представителей приняли резолюцию, обязывающую президента предварительно получать разрешение от конгресса США на все военные действия в Боснии. Авиаудары без согласия конгресса противоречили данному еще в 1949 г. президентом Трумэном (вместе с государственным секретарем) обещанию не отдавать указаний по участию американских войск в каких бы то ни было операциях блока НАТО без предварительного одобрения операции конгрессом США37.
Первый бомбовый удар по позициям боснийских сербов был нанесен 28 февраля 1994 г. За год самолеты НАТО еще трижды наносили бомбовые удары. В этот период США несколько усилили свой контингент присутствия за счет военных наблюдателей и служб, обсуживающих боевые самолеты и летчиков. В акватории Адриатического моря на кораблях США в запасе находились еще 2000 морских пехотинцев, на случай наземных операций. После каждого из авиаударов президент Клинтон направлял в конгресс отчет, где указывал их причины, цели и задачи, которые сводились к препятствованию проведения боснийскими сербами своих военных операций. Однако президент так и не получил ни одного согласия на авианалет. Среди конгрессменов зрело недовольство самостоятельностью Клинтона. После гибели в Сомали 18 американских солдат 3 октября 1993 г. и общего провала американской операции в этой стране, американское общественное мнение высказалось крайне негативно в отношении военного участия США в Боснии38. Даже использование только воздушных сил в регионе оценивалось негативно, а президент еще продолжал обещать европейским партнерам отправку 25-тысячного американского контингента в качестве натовских миротворцев. Некоторые американские конгрессмены быстро стали на сторону общественного мнения, ввязываясь в по-
37 Memorandum of conversation by Acheson. 13 April 1949.
38 Foreign policy in focus (Think tank). Somalia. 1.01.1997 // http://www.fpif.org/reports/ somalia
литическую конфронтацию с Биллом Клинтоном, среди них сенатор Маккейн, конгрессмены Роберт Дорнан и Ренди Каннингем39. Президент же настаивал, что подобная волокита с согласием конгресса на военные операции сильно ограничивает его в правах как Верховного главнокомандующего. Были у президента и свои сторонники в парламенте — сенаторы Роберт Доул, Диана Фейнштейн, Оррин Хетч, а также конгрессмен Дэвид Бониор. Некоторые члены конгресса, такие как сенатор Джо Байден и конгрессмен Френк МакКлоске, пошли дальше, считая, что ввод военного контингента и авиаудары являются недостаточными мерами для достижения необходимого результата40. Интересно отметить, что обе группы — сторонников и противников президента в вопросе использования военной силы на Балканах — были двухпартийными, т.е. состояли как из представителей демократической партии, так и республиканской. Если участие американской авиации оценивалось негативно, то идея с отменой оружейного эмбарго в отношении боснийских мусульман находила достаточное число сторонников. Но Клинтон, сдерживаемый европейцами и ООН, вынужден был одну за другой отклонять резолюции конгресса по отмене эмбарго.
Новый виток борьбы можно отметить после очередных выборов в конгресс в ноябре 1994 г., когда большинство в обеих палатах захватили республиканцы. Данный период отмечен противостояниям между спикером палаты представителей республиканцем Ньютом Гингричем и американским президентом по многим принципиальным вопросам, в том числе и по Боснии. Клинтон искал возможность отправки американского контингента миротворцев на Балканы. Конгрессмены же, ведомые Гингричем, отказывались давать разрешение на это. Не устраивало их и то, что в данном случае американские миротворцы находились бы не под американским командованием. Клинтон писал Гингричу41, встречался с ним42 и пытался договориться — безрезультатно. Тем временем авиация НАТО, в основном состоявшая из американских самолетов, продолжала наносить удары по сербским позициям — вновь без одобрения конгресса. Но как и год назад, никаких последствий это не имело. Райн Хендриксон, профессор политологии Восточного уни-
39 Congressional Record. 103rd Congress (1993—1994). 2nd sess. House of Representatives. 2.03.1994; Congressional Record. 103rd Congress (1993—1994). 2nd sess. Senate. 5.08.1994.
40 Congressional Record. 103rd Congress (1993—1994). 2nd sess. Senate. 4.08.1994; Congressional Record. 103rd Congress (1993—1994). 2nd sess. House of representatives. 5.08.1994.
41 Congressional Record. 104th Congress (1995—1996). 1st sess. Senate. 10.07.1995.
42 Public Papers of the Presidents of the United States. 1995. Book I & II. William J. Clinton // http://frwebgate1.access.gpo.gov/cgi-bin/TEXTgate.cgi?WAISdocID=emfMq 0/1/1/0&WAISaction=retrieve
верситета штата Иллинойс, изучавший этот вопрос, считает: такое молчание говорит о том, что конгрессмены просто не хотели брать ответственность за возможные жертвы с американской стороны. Но и останавливать авиаудары они не собирались. Такая политика, возможно, была связана с тем, что в середине лета ВВС США потеряли один из своих самолетов43.
Увеличение численности авиаударов летом 1995 г. было связано с нарушением сербскими силами границ зоны безопасности ООН вокруг города Сребреницы и насилием над местным населением, большинство которого было мусульманским. Тогда вся мировая общественность осудила эти действия, что стало хорошим поводом для проведения НАТО операции «Обдуманная сила» в августе-сентябре 1995 г. Газета "Washington Post" насчитала в этот промежуток времени 3500 боевых вылетов самолетов стран НАТО44. Конгрессменам было сложно скрыть свою поддержку операции, хотя официально она также не была одобрена ими.
После проведения операции «Обдуманная сила» лидеры боснийских сербов, а также ранее не сговорчивых хорватов, были вынуждены сесть за стол переговоров и подписать Дейтонское соглашение. Данное соглашение стало результатом работы пятерки международных посредников — США, Германии, России, Франции и Великобритании, объединившихся в так называемую Контактную группу, орган, пришедший на смену Международной конференции по бывшей Югославии. Босния разделялась на два образования — Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербска. Для поддержания мира, как и в других мирных планах, требовался миротворческий контингент численностью 75 тыс. человек, треть которого приходилась на долю США. Администрация Белого дома при каждом удобном случае давала понять, что Клинтон, в отличие от Буша старшего в операции «Буря в пустыне», будет терпеливо дожидаться разрешения американского конгресса на участие США в реализации плана. Но уже два дня спустя после подписания Дей-тонского соглашения (23 ноября 1995 г.) палата представителей приняла резолюцию Байера—МакХейла, где 315 конгрессменов (против 103) отказались одобрить отправку войск, а в случае неповиновения грозились не выделить деньги на эту операцию45. 27 ноября президент выступил с телевизионным обращением к нации, посвященным теме отправки солдат в конфликтный регион, где подчеркивал, что на территории бывшей Югославии наконец-то наступил
43 Washington Post. 9.07.1995.
44 Washington Post weekly. 7.11.1995.
45 Hendrickson R.C. Op. cit. P. 87.
мир и американским солдатам ничего не угрожает46. Общественное мнение поддержало президента47, и конгрессмены пошли на попятную. 3 декабря палата представителей с большим перевесом одобрила отправку войск48. 6 декабря на Балканы были отправлены 1500 солдат, 21 декабря еще 20 тыс., при этом в официальном заявлении Белого дома отмечалось, что подобные действия являются конституционным правом президента, давая понять, что президент Клинтон в принципе не нуждается в одобрении данных действий конгрессом. Это были заключительные события, связанные с противостоянием американского президента и конгресса в вопросе участия страны в урегулировании ситуации на Балканах в первой половине 90-х гг. XX в.
Причин того, почему США и президент Клинтон так активно взялись за наведение порядка в Югославии, видится несколько — это и демонстрация силы и своего авторитета в новом мире, и помощь европейцам, союзникам по блоку НАТО, которые без США расписались в своем бессилии остановить конфликт. Среди прочего сами американцы называли поводом для участия угрозу дестабилизации обстановки во всей Европе, которая продолжала называться регионом жизненных интересов США, а также необходимость остановить насилие и этнические чистки.
Перед конгрессом США и американским президентом стоял один очень важный вопрос — каковы будут способы участия страны в разрешении конфликта. Наземное участие не рассматривалось в принципе. Активно прорабатывался вариант с дистанционным влиянием на ход войны, отменой эмбарго на оружие и нанесением авиаударов. Однако у такой позиции было много противников как в самих Соединенных Штатах, так и за их пределами. Другой вариант остановки кровопролития при участии широкого миротворческого корпуса опять же упирался в нежелание американцев рисковать жизнями своих солдат. Администрация президента на протяжении всего рассмотренного периода отстаивала свою точку зрения на более активное решение проблемы — снабдить боснийских мусульман оружием и нанести авиаудары по сербам, при этом в отношении послевоенного устройства балканского государства Белый дом планов не предлагал. Американские конгрессмены в свою очередь чутко следили за изменениями общественного мнения, политической обстановки и информационными поводами,
46 The US Government Printing Office // http://frwebgate1.access.gpo.gov/cgi-bin/ TEXTgate.cgi?WAISdocID=C1rJBq/1/1/0&WAISaction=retrieve; http://edition.cnn.com/ US/9511/bosnia_speech/speech.html
47 По результатам опроса проведенного Gallup Poll 75% американцев поддержали президента: http://www.rand.org/pubs/technical_reports/2005/RAND_TR167.pdf
48 За — 287, против — 141.
чтобы в нужный момент выбирать самую удобную для себя позицию, и рассматривали в том числе и международные планы остановки кровопролития дипломатическими средствами. Формирование тактики военного вмешательства и разработка мирных планов проходили без какого бы то ни было участия американского конгресса, и конгрессмены использовали единственный свой шанс повлиять на внешнюю политику Белого дома путем одобрения или неодобрения принимаемых президентской администрацией решений.
Изучение материалов заседаний комитетов конгресса, где поднимался вопрос об участии США в разрешении ситуации на Балканах, показывает, что сенаторы и конгрессмены так и не выработали единой позиции по этому вопросу. Максимум, о чем можно говорить, это о существовании в конгрессе активных сторонников военного участия США, а также общей обеспокоенности ситуацией в регионе среди членов парламента, что сводилось к твердой убежденности большинства членов конгресса в необходимости участия США в событиях на Балканах, но без какого-то определенного плана действий. В итоге Белый дом после нескольких лет бесплодных обсуждений решился на нанесение точечных авиаударов по позициям боснийских сербов, а после подписания перемирия все-таки уговорил американский конгресс принять решение об отправке в зону конфликта американских миротворцев.
Список литературы
1. Проблема Боснии и Трансатлантическая дискуссия. М., 1998.
2. Bass W. The Triangle of Dayton // Foreign Affairs. Sept.—Oct. 1998.
3. Friedman F. Bosnia and Herzegovina a polity on the brink. N.Y, 2004.
4. Gow J. The new strategic concept of NATO// Stratified Stability. 1999. March-Apr.
5. Halberstam D. War in a time of peace. Bush, Clinton and the generals. London, 2002.
6. Hendrickson R.C. The Clinton wars. The Constitution, Congress and war powers. Nashville, 2002.
7. McQueen C. Humanitarian intervention and safety zones Iraq, Bosnia and Rwanda. N.Y., 2005.
8. Warren C. In The Stream Of History: Shaping Foreign Policy In The New Era. Stanford. 1998.
9. Wesley М. Casualties of the new world order: The causes of failure of UN missions to civil wars. N.Y, 1997.
Поступила в редакцию 6 июня 2012 г.
