CC BY
1
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-5-93-97 EDN: https://elibrary.ru/yaelte NIION: 2003-0059-5/23-785 MOSURED: 77/27-003-2023-05-984
Проблема дублирования полномочий органов, осуществляющих надзор за соблюдением обязательных требований при перевозках пассажиров автобусами
Максим Михайлович Исаев
Научный центр БДД МВД России, Москва, Россия
Аннотация. Рассматривается проблема дублирования контрольно-надзорных полномочий МВД России и Ространснад-зора, реализуемых в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами. Подчеркивается существенное различие последствий для нарушителя в зависимости от режима, в рамках которого выявлено нарушение обязательных требований. На основе изучения опыта смежных сфер предлагаются возможные способы решения проблемы.
Ключевые слова: дублирование полномочий, контроль (надзор), контрольное (надзорное) мероприятие, лицензирование, перевозка пассажиров автобусами, предписание
Для цитирования: Исаев М. М. Проблема дублирования полномочий органов, осуществляющих надзор за соблюдением обязательных требований при перевозках пассажиров автобусами // Вестник Московского университета МВД России. 2023. № 5. С. 93-97. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-5-93-97. EDN: YAELTE.
Original article
Problem of duplication of powers of bodies supervising compliance with mandatory requirements for passenger transportation by buses
Maxim M. Isaev
Scientific Center for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia
Abstract. The problem of duplication of control and supervisory powers of the Ministry of Internal Affairs of Russia and Ros-transnadzor, implemented in relation to economic entities engaged in the transportation of passengers by buses, is considered. The essential difference of consequences for the violator depending on the regime within which violation of mandatory requirements is revealed is emphasized. Based on the study of the experience of related fields, possible ways to solve the problem are proposed.
Keywords: duplication of powers, control (supervision), control (supervisory) event, licensing, transportation of passengers by buses, prescription
For citation: Isaev M. M. Problem of duplication of powers of bodies supervising compliance with mandatory requirements for passenger transportation by buses. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(5):93-97. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-5-93-97. EDN: YAELTE.
Соблюдение обязательных требований, предъявляемых к осуществлению перевозок пассажиров и иных лиц автобусами, на сегодняшний день фактически обеспечивается тремя относительно самостоятельными направлениями государственного контроля (надзора):
1) федеральный государственный контроль (надзор) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве (далее — транспортный надзор);
2) государственный контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований (далее — контроль за соблюдением лицензионных тре-
© Исаев М. М., 2023
бований), который осуществляется в рамках транспортного надзора1;
3) федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения (далее — надзор в области БДД).
Одним из видов решений, принимаемых должностными лицами контрольного (надзорного) органа
1 В соответствии с ч. 9 ст. 19.2 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) и п. 25(1) Положения о лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1616.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
в случае выявления нарушений обязательных требований, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 90 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о контроле (надзоре) является выдача контролируемому лицу предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения.
Транспортный надзор. Право выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований предоставлено уполномоченному должностному лицу лицензирующего органа в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона о лицензировании.
Неисполнение в установленный срок предписания об устранении нарушений лицензионных требований, в том числе грубых2, по общему правилу подлежит квалификации по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ3. По этой же норме квалифицируется неисполнение предписания, выданного в рамках транспортного надзора4. Санк-
НАРУШЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ
* *
транспортный надзор надзор в области БДД
* *
0
предписание предписание
НЕВЫПОЛНЕНИЕ ПРЕДПИСАНИЯ В УСТАНОВЛЕННЫЙ СРОК
Рис. 1. Последствия невыполнения в установленный срок предписания об устранении нарушений обязательных требований в зависимости от надзорного органа, выдавшего предписание
цией ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении юридических лиц (далее — ЮЛ) предусмотрен административный штраф в размере от 10 до 20 тыс. руб.
Привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований закреплено в п. 1 ч. 1 ст. 20 Закона о лицензировании в качестве основания для приостановления действия лицензии.
В случае, если грубое нарушение не устранено, и в срок, установленный новым предписанием, возникают основания для аннулирования лицензии и последующего прекращения ее действия5.
Надзор в области БДД. Предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований выдается на основании ч. 9 ст. 30 Закона о БДД.
Невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего надзор в области БДД, образует квалифицированный состав данного правонарушения, предусмотренный ч. 27 ст. 19.5 КоАП РФ. В таком случае в отношении ЮЛ назначается административный штраф уже в размере от 100 до 200 тыс. руб.
Если в течение года ЮЛ вновь не выполняет предписание, выданное, в том числе, повторно за одно нарушение, ему в соответствии с ч. 28 ст. 19.5 КоАП РФ назначается административный штраф в размере от 200 до 300 тыс. руб.6.
Таким образом, фактически одно и то же нарушение, создающее угрозу охраняемым ценностям, может повлечь для нарушителя разные последствия в зависимости от правового режима, в рамках которого оно выявлено.
2 См., например, постановление Арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 24 марта 2021 г. № Ф04-607/2021 по делу № А70-8962/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
3 См., например, постановления: Верховного Суда РФ от 22 ноября 2019 г. № 81-АД19-9; Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 октября 2016 г. № Ф01-3869/2016 по делу № А28-10787/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
4 См., например, постановления: Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июля 2022 г. № 16-4669/2022; Верховного Суда РФ от 22 сентября 2014 г. № 34-АД14-5; Верховного Суда РФ от 5 декабря 2017 г. № 74-АД17-10; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2013 г. по делу № А45-5819/2013 // СПС «КонсультантПлюс».
5 Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
JURISPRUDENCE
В случае выдачи предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований в рамках транспортного надзора в отношении нарушителя могут применяться меры лицензионного воздействия, позволяющие временно или окончательно исключить его из сферы деятельности.
Если же по факту того же нарушения предписание выдано в рамках надзора в области БДД, нарушитель ограничится административным штрафом и беспрепятственно продолжит осуществление своей деятельности (рис. 1).
Несмотря на десятикратное различие в размерах административных штрафов, предусмотренные на сегодняшний день санкции за невыполнение предписания, выданного в рамках надзора в области БДД, могут не оказать эффективного воздействия на нарушителя, поскольку для некоторых перевозчиков и такой размер штрафа может быть незначительным.
Так, например, в г. Москве цена контракта на осуществление регулярных перевозок пассажиров автобусами составляет более 7 млрд руб.7. Назначение перевозчику максимально возможного административного штрафа по ч. 28 ст. 19.5 КоАП РФ (300 тыс. руб.) составит в таком случае лишь 0,004 % от цены контракта.
Заслуживает внимания, что МВД России играет существенную роль в производстве по делам об отдельных административных правонарушениях, находящихся в совместной компетенции с Ространснад-зором и соответствующих нарушениям некоторых лицензионных требований.
Так, например, в 2022 г. по фактам нарушения требования о проведении предрейсового контроля технического состояния ТС (ч. 3 ст. 12.31.1 КоАП РФ), соответствующего лицензионному требованию подп. «д» п. 8 Положения о лицензировании, дела об административных правонарушениях возбуждались в равных долях должностными лицами МВД России и Ространснадзора. При этом дела, возбужденные сотрудниками полиции по фактам нарушения требований о проведении предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей (ч. 2 ст. 12.31.1 КоАП РФ), составили превалирующую долю (52 %) среди всех возбужденных по указанной статье [1].
Следовательно, Ространснадзор и МВД России имеют практически одинаковую потенциальную возможность выдачи предписаний по фактам отдельных нарушений установленных требований.
Изложенное предопределяет необходимость решения вопроса о разграничении обязательных требований и компетенций надзорных органов, поскольку противоречит, в частности, принципу правовой определенности и системности обязательных требований, закрепленному в ст. 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».
Согласно указанному принципу содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом. Обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними8.
Проблема дублирования обязательных требований и полномочий органов, осуществляющих надзор за их соблюдением, неоднократно отмечалась на страницах научной литературы [2; 3; 4; 5].
Ранее аналогичная проблема существовала в сфере гражданской авиации, на что указано в Обзоре правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Ространснадзора, утвержденном приказом Ространснадзора от 25 августа 2017 г. № ВБ-774фс9.
При проведении проверок Ространснадзором могли выявляться нарушения обязательных требований в сфере гражданской авиации, а также тождественные им, либо связанные с ними нарушения лицензионных требований, которые подлежали проверке Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиацией)10. При выявлении таких наруше-
7 Документация о закупке № 0173200001421000322. Заказчик: Департамент города Москвы по конкурентной политике // Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок // URL://https://zakupki.gov.ru/
8 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5006.
9 Приказ Ространснадзора от 25 августа 2017 г. № ВБ-774фс «Об утверждении Обзора правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3343.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ний Ространснадзор выдавал предписания и (или) привлекал нарушителей к административной ответственности в рамках своих полномочий.
Однако, в случае неисполнения предписаний об устранении в том числе грубых нарушений Ространснадзор мог лишь возбудить производство по ст. 19.5 КоАП РФ, санкции в пределах которой не являлись существенными для авиакомпаний, в результате чего такие предписания зачастую игнорировались поднадзорными субъектами.
Росавиация, в свою очередь, в случае неисполнения выданного ей предписания, применяла меры лицензионного воздействия в виде приостановления действия и аннулирования лицензии, а также прекращения ее действия, что более эффективно по сравнению с санкциями имущественного характера.
Решение обозначенной проблемы виделось в совершенствовании взаимодействия Росавиации и Рос-транснадзора11.
На сегодняшний день лицензирование перевозок пассажиров и грузов воздушным транспортом отменено12 с целью устранения дублирования процедур сертификации авиаперевозчиков процедурами лицензирования их основной деятельности. Это также позволило снять избыточную административную нагрузку с субъектов воздушного транспорта, осуществляющих перевозки воздушным транспортом пассажиров и грузов13.
Для осуществления коммерческих воздушных перевозок хозяйствующие субъекты должны получить в Росавиации сертификат эксплуатанта, подтверждающий соответствие хозяйствующего субъекта стартовым требованиям14.
Проверка соблюдения установленных требований непосредственно в процессе деятельности осуществляется Ространснадзором, который в данном аспекте руководствуется Законом о контроле (надзоре) и уполномочен принимать решения о выдаче предписания об устранении нарушений обязательных требований, а также о привлечении нарушителя к административной ответственности15.
Исходя из содержания п. 7 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396, Росавиация перечисленными административными полномочиями не наделена16.
Вместе с тем, на основании раздела XIII Федеральных авиационных правил, утвержденных прика-
зом Минтранса России от 12 января 2022 г. № 10, Росавиация при поступлении из Ространснадзора информации о выявленных нарушениях, в том числе касающихся неисполнения требования об устранении в установленные сроки нарушения, вводит ограничения в действие сертификата эксплуатанта, а также принимает решение о приостановлении его действия и аннулировании17.
Концептуально принимаемые Росавиацией меры соответствуют мерам лицензионного воздействия. При этом дублирование полномочий Ространснадзора и Росавиации нивелировано.
Таким образом, на сегодняшний день при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере перевозок пассажиров автобусами имеет место дублирование полномочий надзорных орга-
11 Приказ Ространснадзора от 25 августа 2017 г. № ВБ-774фс «Об утверждении Обзора правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» // СПС «КонсультантПлюс».
12 Федеральный закон от 18 февраля 2020 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений статьи 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2020. № 8. Ст. 915.
13 Информация Росавиации «О внесении изменений в законодательные акты РФ: о лицензировании деятельности в области авиации» // СПС «КонсультантПлюс».
14 Приказ Минтранса России от 12 января 2022 г. № 10 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил» // СПС «КонсультантПлюс».
15 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5007.
16 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3343.
17 Приказ Минтранса России от 12 января 2022 г. № 10 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил» // СПС «КонсультантПлюс».
JURISPRUDENCE
нов, что приводит к неэффективному использованию их ресурсов и негативным образом влияет на качество осуществления контрольно-надзорной деятельности. В рамках настоящего исследования данная проблема продемонстрирована на примере выдачи предписания об устранении нарушений. В зависимости от правового режима, в рамках которого выдано предписание, существенно различаются последствия для нарушителя. Изложенное достоверно свидетельствует о целесообразности совершенствования форм взаимодействия надзорных органов в сфере перевозок пассажиров автобусами, в том числе за счет нормативного регулирования обмена информацией в целях надлежащего реагирования на противоправные проявления в деятельности перевозчика. За основу может быть принят опыт в сфере гражданской авиации.
Список источников
1. Баканов К. С., Ляхов П. В., Исаев М. М. и др. Правоприменительная деятельность в области безопасности дорожного движения в 2022 году: информационно-аналитический обзор. М. : ФКУ «НЦ БДД МВД России», 2023.
2. Банных Г. А., Упорова А. В. Изучение проблемы дублирования контрольно-надзорной функции государственного управления на региональном уровне. В сб.: Актуальные проблемы социологии молодежи, культуры, образования и управления: мат. всерос. науч.-практ. конф., памяти профессора Валерия Трофимовича Шапко. 2014. С. 30-33.
3. Антонов С. Н. Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения: моногр. М. : ФКУ НИЦ БДД МВД России, 2017.
4. Состояние и тенденции безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 20112020 гг.: аналит. обзор. М. : ФКУ «НЦ БДД МВД России», 2022.
5. Баканов К. С., Антонов С. Н., Исаев М. М. Реформа законодательства о контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения в части дорожного надзора // Безопасность дорожного движения. 2023. № 1. С. 40-51.
References
1. Bakanov K. S., Lyakhov P. V., Isaev M. M. et al. Law enforcement activities in the field of road safety in 2022: information and analytical review. M. : FKU «NC BDD of the Ministry of Internal Affairs of Russia», 2023.
2. Bannykh G. A., Uporova A. V. Studying the problem of duplication of the control and supervisory function of public administration at the regional level. In the collection: Actual problems of sociology of youth, culture, education and management: mat. All-Russian scientific and practical conf., in memory of Professor Valery Trofimovich Shapko. 2014. Р. 30-33.
3. Antonov S. N. Federal State supervision in the field of road safety: monogr. M. : FKU «NC BDD of the Ministry of Internal Affairs of Russia», 2017.
4. The state and trends of road safety in the Russian Federation in 2011-2020: analyt. review. M. : FKU «NC BDD of the Ministry of Internal Affairs of Rus-sia», 2022.
5. Bakanov K. S., Antonov S. N., Isaev M. M. Reform of legislation on control (supervision) in the field of road safety in terms of road supervision // Road safety. 2023. No. 1. Р. 40-51.
Информация об авторе
М. М. Исаев — старший научный сотрудник отделения анализа аварийности отдела изучения проблем нормативного правового и аналитического обеспечения Научного центра БДД МВД России.
Information about the author
М. M. Isaev — Senior Researcher of the Accident Analysis Department of the Problems of Regulatory Legal and Analytical Support of the Scientific Center for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Статья поступила в редакцию 12.05.2023; одобрена после рецензирования 05.07.2023; принята к публикации 05.09.2023.
The article was submitted 12.05.2023; approved after reviewing 05.07.2023; accepted for publication 05.09.2023.
