CC BY
31
122
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2018, № 3, с. 122-126
УДК 342.9
АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, СВЯЗАННЫХ С РАСШИРЕНИЕМ ПОЛНОМОЧИЙ СОТРУДНИКОВ РОСТРАНСНАДЗОРА ПО ПРОВЕДЕНИЮ ВЕСОВОГО И ГАБАРИТНОГО КОНТРОЛЯ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
© 2018 г. В.И. Лисеенко
Тюменский государственный университет, Тюмень
Поступила в редакцию 14.11.2017
Анализируются актуальные изменения законодательства о контрольно-надзорной деятельности, расширяющие и уточняющие полномочия Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее -Ространснадзор) по проведению весового и габаритного контроля транспортных средств. Согласно Постановлению Правительства РФ № 700 от 20 июля 2016 г. «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», Правила дорожного движения дополнены нормами, дающими право сотрудникам Ространснадзора останавливать транспортные средства в пунктах весового и габаритного контроля, а также требовать у водителей для проверки ряд документов. Автором выделены основные проблемы, связанные с реализацией инспекторами Ространснад-зора указанных полномочий, а также разработаны предложения по их решению путем дальнейшего совершенствования законодательства.
Ключевые слова: Ространснадзор, полномочия, остановка транспортного средства, проверка документов, административная ответственность, весовой и габаритный контроль (транспортный контроль).
В последние годы в связи с проведением реформы государственного контроля и надзора в законодательство о контрольно-надзорной деятельности вносятся многочисленные изменения. Одной из таких новелл, направленных на совершенствование транспортного контроля, стало Постановление Правительства Российской Федерации № 700 от 20 июля 2016 г. «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее - Постановление Правительства № 700), в котором расширяются и уточняются права и полномочия Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространс-надзор) в области весового и габаритного контроля транспортных средств [1].
Проблема организации весового и габаритного контроля транспортных средств является весьма актуальной, поскольку несоблюдение пользователями автомобильных дорог установленных норм и правил в сфере перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан (о чем свидетельствуют статистические данные об аварийности на автомобильных дорогах и смертности в дорожно-транспортных происшествиях), а также приводит к негативным экономическим последствиям вследствие нанесения ущерба и государственному имуществу, к которому относится автомобильная дорога как имущественный комплекс инженерно-
технических сооружений, и транспортным средствам различных форм собственности, в том числе личному имуществу граждан.
В пояснительной записке к проекту Постановления Правительства РФ № 700 необходимость его принятия обусловлена тем, что действующая система весового и габаритного контроля автотранспортных средств не позволяет эффективно предупреждать и пресекать нарушения со стороны недобросовестных перевозчиков, которые наносят значительный ущерб автомобильным дорогам. В качестве одной из причин сложившейся ситуации разработчики законопроекта назвали дублирование функций органов исполнительной власти по проведению весового и габаритного контроля автотранспортных средств на дорогах Российской Федерации. Данные функции были разделены между органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и органами МВД России, при этом Ространснадзор занимался проведением весового контроля, а Госавтоинспекция МВД России - габаритного.
Постановление Правительства № 700 направлено на наделение единого органа - Рос-транснадзора - всем объемом полномочий по проведению весового и габаритного контроля транспортных средств на стационарных и передвижных пунктах весового и габаритного контроля (транспортного контроля) на автомобильных дорогах федерального значения.
В связи с этим ряд нормативных правовых актов был дополнен нормами, расширяющими и уточняющими права и полномочия Ространс-надзора. В частности, работники данного ведомства получили право останавливать транспортные средства для проведения весового и габаритного контроля в пунктах транспортного контроля. Данные полномочия были закреплены в п. 2.4 Правил дорожного движения РФ (далее - ПДД): «Право остановки транспортных средств предоставлено регулировщикам. В специально обозначенных дорожным знаком 7.14 пунктах транспортного контроля право остановки грузовых автомобилей и автобусов предоставлено работникам Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» [2].
Из данной нормы следует, что сотрудники Ространснадзора могут останавливать не все категории транспортных средств, а исключительно грузовые автомобили и автобусы. Также имеет значение место дислокации инспекторов - они должны находиться на территории пункта транспортного контроля, который, в свою очередь, должен быть оборудован дорожным знаком 7.14 «Пункт транспортного контроля» (ранее этот знак назывался «Пункт контроля международных автомобильных перевозок»).
При осуществлении действий в соответствии с предоставленными полномочиями инспектора Ространснадзора фактически выполняют функцию регулирования дорожного движения, связанную с принуждением водителя транспортного средства к осуществлению остановки в пункте транспортного контроля.
Согласно пунктам 6.11 и 6.12 ПДД водитель должен остановиться на требование об остановке транспортного средства, поданное регулировщиком с помощью громкоговорящего устройства или жестом руки, направленным на транспортное средство, в указанном ему месте. Кроме того, для лучшей видимости сигналов регулировщик может применять жезл или диск с красным сигналом (световозвращателем). Дополнительный сигнал свистком подается для привлечения внимания участников движения.
Для надлежащего исполнения водителями обязанности по остановке транспортного средства была введена административная ответственность за невыполнение законного требования должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, об остановке транспортного средства, которая, так же как и за невыполнение аналогичного требования сотрудника полиции, выражается в виде административного штрафа в размере от пятисот до восьмисот рублей (ч. 2
ст. 12.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) [3].
Важно отметить то, что во многих европейских странах данное правонарушение входит в разряд грубых и, следовательно, наказание за него соответствует опасности нарушения. Так, например, в Португалии за невыполнение требования сотрудника полиции об остановке на водителя налагается штраф в размере от 750 до 1000 евро или лишение права управления автомобилем до трех лет [4].
Как показывает практика, несмотря на то, что требования сотрудников Ространснадзора обладают такой же законной силой, как и требования сотрудников полиции, механизм привлечения водителя к ответственности за невыполнение их требований не реализован.
Для сравнения рассмотрим полномочия сотрудников дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции, которые в соответствии с руководящими документами в случае невыполнения водителем транспортного средства требования инспектора об остановке могут принять такие меры, как передача информации дежурному, другому наряду (экипажу) дорожно-патрульной службы, преследование и (или) принудительная остановка транспортного средства. Преследование осуществляется на патрульном автомобиле с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами. Разумеется, преследование и принудительная остановка транспортного средства являются крайними мерами, создающими аварийную ситуацию на дороге. Аварийная ситуация характеризуется наличием угрозы безопасности участников дорожного движения и может привести к совершению ДТП [5]. Тем не менее указанные действия являются гарантией пресечения противоправных действий со стороны водителя и влекут за собой неотвратимость заслуженного административного наказания. Тем более что органы Госавтоинспекции имеют для этого как материально-технические возможности, так и правовые основания.
В свою очередь, сотрудники Ространснадзо-ра не только не обладают полномочиями принудительной остановки транспортных средств, но и не имеют правовых механизмов пресечения умышленного невыполнения водителем требования остановки транспортного средства, и, как следствие, возможность привлечения водителей-нарушителей к административной ответственности ограничена.
Другим проблемным вопросом, связанным с принятием Постановления Правительства РФ № 700, является внесение изменений в ПДД, согласно которым водитель должен предоставлять работникам Ространснадзора для проверки
ряд документов. Ранее правом проверки документов обладали лишь сотрудники Госавтоинспекции.
Предоставление документов теперь входит в общие обязанности водителей согласно п. 2.1 ПДД, который гласит: «в случаях, прямо предусмотренных законодательством РФ, иметь и передавать для проверки работникам Федеральной службы по надзору в сфере транспорта карточку допуска на транспортное средство для осуществления международных автомобильных перевозок, путевой лист и документы на перевозимый груз, специальные разрешения, при наличии которых в соответствии с законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности допускается движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов, а также предоставлять транспортное средство для осуществления весового и габаритного контроля» [2].
Перечисленные документы, безусловно, необходимы для проведения транспортного контроля, и введение данной нормы в ПДД можно назвать логичным. Однако удивляет, что законодатель не включил в перечень документов, которые предоставляются для проверки, водительское удостоверение и свидетельство регистрации транспортного средства: без них затруднительна идентификация как самого водителя, так и транспортного средства, которым он управляет. Тем не менее, согласно ПДД, водительское удостоверение и свидетельство регистрации транспортного средства водитель обязан передавать для проверки исключительно сотрудникам Госавтоинспекции. С нашей точки зрения, подобное противоречие вносит ограничения в должностные полномочия сотрудников Ространснадзора и служит причиной возникновения конфликтных ситуаций в процессе проверки транспортного средства.
Также следует отметить пространную формулировку нормы, которая обязывает водителя передавать документы сотруднику Ространснадзора исключительно «в случаях, прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации», однако ни в одном нормативном правовом акте этих «случаев, прямо предусмотренных законодательством» четко не сформулировано.
Сравним рассматриваемую норму с нормами, обязывающими водителя передавать аналогичные документы для проверки сотрудникам полиции: передавать «в установленных случаях разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, путевой лист, лицензионную карточку и доку-
менты на перевозимый груз, а при перевозке крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов - документы, предусмотренные правилами перевозки этих грузов».
Сразу обращает на себя внимания разница в формулировках - «в установленных случаях» и «в случаях, прямо предусмотренных законодательством РФ». Полагаем, что, несмотря на различное звучание, смысл в данные формулировки вложен один и тот же: «установленные случаи» могут быть установлены только законодательством. Возможно, законодатель хотел подчеркнуть, что в первом варианте таких случаев может быть большое количество, тогда как случаев, прямо предусмотренных законодательством РФ, немного. Но тогда следовало конкретизировать в каком-либо нормативно-правовом акте, регулирующем деятельность Ространснад-зора, какие именно случаи имеются в виду. В Положении о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2010 г. № 409, определены основные полномочия государственных транспортных инспекторов - должностных лиц Ространснадзора, но об их праве проверки документов у водителей транспортных средств в данном документе не упоминается.
Вторая часть нормы, обязывающая водителей передавать сотрудникам полиции «при перевозке крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов - документы, предусмотренные правилами перевозки этих грузов», сформулирована куда более ясно и коротко, чем новая норма, введенная для Ространснадзора, в которой указаны «специальные разрешения, при наличии которых в соответствии с законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности допускается движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов». Представляется, что специальные разрешения имеются в виду в обоих случаях, что снова ставит вопрос о столь значительном расхождении формулировок. Мы полагаем, оно возникло вследствие того, что разработчики Постановление Правительства № 700, изучив различные аспекты деятельности Рос-транснадзора, вместе с тем не обратили должного внимания на тот нормативный правовой акт, в который они решили внести изменения - Правила дорожного движения, и не сочли нужным сохранять единообразие формулировок.
Такой исследователь, как Д.В. Чухвичев, одним из основных требований к языку закона
называет его терминологическое однообразие, предполагающее использование при формировании законодательства единой терминологии, юридических конструкций и формулировок, унифицированного языка [6]. Действительно, унифицированность, стандартизированность законодательных формулировок - необходимое условие правильного и единообразного их понимания. К сожалению, в настоящее время законотворческий процесс характеризуется низким качеством, что затрудняет достижение цели четкости и ясности правового регулирования.
Одной из ключевых новелл Постановления Правительства № 700 является наделение сотрудников Ространснадзора полномочиями по проведению габаритного контроля транспортных средств. Ранее, как уже говорилось, эти полномочия были возложены на Госавтоинспекцию МВД России. Решение о необходимости исключения органов МВД России из весового и габаритного контроля грузоперевозчиков было принято еще 30 мая 2011 г. на совещании по вопросу повышения эффективности строительства и эксплуатации автомобильных дорог в Российской Федерации, проведенном в Твери под руководством Председателя Правительства РФ В.В. Путина. Чуть позже было издано Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1004-р «Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области транспорта», в соответствии с которым была разработана Программа организации весового и габаритного контроля транспортных средств на автомобильных дорогах в Российской Федерации.
Изменения в полномочиях сотрудников Рос-транснадзора были закреплены в пп. 5.5.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398: «5.5.2. весовой и габаритный контроль транспортных средств».
Между тем в различных региональных управлениях Ространснадзора ситуация с проведением габаритного контроля транспортных средств далеко не одинакова. Процедура проведения габаритного контроля достаточно нова для инспекторов и производится менее часто, чем осуществление весового контроля. Кроме того, контрольно-надзорные полномочия Рос-транснадзора в области контроля крупногабаритных грузов все еще ограничены: указанное ведомство не осуществляет согласование маршрутов перевозки крупногабаритных грузов, не выдает специальные разрешения на перевозку крупногабаритных грузов, но вместе с тем осу-
ществляет габаритный контроль на постах транспортного контроля.
Таким образом, несмотря на стремление законодателя наделить Ространснадзор всеми полномочиями по проведению весового и габаритного контроля в настоящее время они в полной мере не реализуются. Вышеизложенное обусловливает необходимость корректировки законодательных нововведений для повышения эффективности осуществления транспортного контроля сотрудниками Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. В связи с чем нами разработаны следующие предложения.
1. Для реализации полномочий, связанных с привлечением водителей к административной ответственности за невыполнение требования сотрудника Ространснадзора об остановке транспортного средства, оборудовать стационарные и передвижные пункты транспортного контроля специальными техническими средствами фотовидеофиксации нарушений ПДД, работающими в автоматическом режиме.
В соответствии со ст. 26.8 КоАП РФ под специальными техническими средствами понимаются измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую поверку. Показания специальных технических средств отражаются в протоколе об административном правонарушении или постановлении по делу об административном правонарушении.
Использование данных устройств позволит фиксировать факты невыполнения водителями законных требований сотрудников Ространс-надзора об остановке транспортного средства и привлекать нарушителей к ответственности по ч. 2 ст. 12.25 КоАП РФ.
2. Расширить перечень документов, предоставляемых водителем транспортного средства для проверки сотрудникам Ространснадзора, дополнив его следующими документами:
- водительское удостоверение или временное разрешение на право управления транспортным средством соответствующей категории или подкатегории;
- регистрационные документы на данное транспортное средство, а при наличии прицепа -и на прицеп.
В случае невыполнения водителем требования сотрудника Ространснадзора о передаче необходимых документов для проверки водитель должен привлекаться к ответственности по ст. 12.3 КоАП РФ.
3. Скорректировать формулировку нормы, обязывающей водителей передавать сотрудникам Ространснадзора документы для проверки,
заменив слова «в случаях, прямо предусмотренных законодательством РФ» на «при осуществлении государственного контроля в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта». В данном положении содержатся основные направления работы Ространснадзора, в том числе и те, при осуществлении которых сотрудники этого ведомства имеют полномочия требовать у водителей транспортных средств документы для проверки.
В завершение отметим, что можно считать позитивным шагом со стороны законодателя передачу всех полномочий по проведению транспортного контроля одному ведомству -Ространснадзору, однако изменения, вносимые в нормативные правовые акты, должны быть более продуманными, исключать неоднозначное толкование, пробелы и неточности в содержании. Только тогда нормативный правовой акт как форма права способен реализовать свое назначение - ясно, доступно и полно донести до сознания участников правоотношений смысл правового предписания.
Список литературы
1. Постановление Правительства Российской Федерации № 700 от 20 июля 2016 г. «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
2. Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. Маркин Е.В. Об административной ответственности за невыполнение требования об остановке транспортного средства // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2008. № 63-1. С. 186-189.
5. Майоров В.И. Создание аварийной ситуации -угроза безопасности участников дорожного движения // Сборник научно-практических трудов: Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. 2017. № 1. С. 136.
6. Чухвичев Д.В. Законодательная техника: Учебное пособие. М., 2010. 418 с.
ANALYSIS OF CHANGES IN THE LEGISLATION CONCERNING THE EMPOWERMENT OF ROSTRANSNADZOR EMPLOYEES IN RELATION TO WEIGHT AND DIMENSIONS
CONTROL OF VEHICLES
V.I. Liseenko
The article analyzes the current changes in the law on oversight activities that extend and clarify the powers of the Federal service on supervision in transport (Rostransnadzor) concerning weight and dimensions control of vehicles. According to the Decree of the Government of the Russian Federation No. 700 dated July 20, 2016 «On amending and recognizing invalid some acts of the Government of the Russian Federation», the Rules of the Road were supplemented by some rules entitling the employees of Rostransnadzor to stop vehicles at weight and dimensions control points and to demand from the drivers a number of documents for checking. The author identifies the main problems related to the implementation of these powers by Rostransnadzor inspectors, and gives some proposals to address these problems by further improving the legislation.
Keywords: supervision, authority, stopping vehicles, checking documents, administrative responsibility, weight and dimensions control (vehicle control).
References
1. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii № 700 ot 20 iyulya 2016 g. «Ob izmenenii i priznanii utrativshimi silu nekotoryh aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus».
2. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 23 oktyabrya 1993 g. № 1090 «O Pravilah dorozhnogo dvizheniya» // SPS «Konsul'tantPlyus».
3. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30 dekabrya 2001 g. № 195-FZ // SPS «Konsul'tantPlyus».
4. Markin E.V. Ob administrativnoj otvetstvennosti za nevypolnenie trebovaniya ob ostanovke transportnogo sredstva // Izvestiya Rossijskogo gosudarstvennogo pe-dagogicheskogo universiteta im. A.I. Gercena. 2008. № 63-1. S. 186-189.
5. Majorov V.I. Sozdanie avarijnoj situacii - ugroza bezopasnosti uchastnikov dorozhnogo dvizheniya // Sbornik nauchno-prakticheskih trudov: Rassledovanie prestuplenij: problemy i puti ih resheniya. 2017. № 1. S. 136.
6. Chuhvichev D.V. Zakonodatel'naya tekhnika: Uchebnoe posobie. M., 2010. 418 s.
