CC BY
87
ПРОБЕЛ В КОДЕКСЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Светличная Т.Б. Слюсарева Т.Г.
11. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.04) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
11.1. ПРОБЕЛ В КОДЕКСЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РФ
Светличная Татьяна Борисовна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Подразделение: кафедра административного и финансового права. E-mail: [email protected]
Слюсарева Татьяна Геннадьевна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет. Подразделение: кафедра административного и финансового права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье освещаются проблемные вопросы, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью помещения несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел. Метод и методология исследования основываются на общенаучных и частно-научных способах, которые используются в юридической науке: диалектический, структурно-системный, сравнительно-правовой, формальнологический, системный. Научная новизна настоящего исследования обусловлена тем, что авторами предпринята попытка выявить пробелы в Кодексе административного судопроизводства РФ и предложены практические рекомендации по его совершенствованию.
Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства, производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, производство по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.
SPACE IN THE CODE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
Svetlichnya Tatyana Borisovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: North Caucasus federal university. Department: administrative and financial law chair. E-mail: [email protected]
Slusareva Тaniana Gennadevna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: North Caucasus federal university. Department: administrative and financial law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The article highlights the problematic issues relating to the implementation of judicial review of the legality of placing minors are not subject to criminal liability, special educational closed institutions and detention centers for juvenile offenders law enforcement agencies. Method and methodology of the study are based on the
general scientific and private-scientific methods that are used in legal science: the dialectic, structural and systemic, comparative legal, formal-logical system. The scientific novelty of this study due to the fact that the authors attempted to identify gaps in the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation and practical recommendations for its improvement. Keywords: The code of administrative proceedings, proceedings on cases arising from administrative and other public legal relations, the production of materials of minors are not subject to criminal liability, in special teaching and educational establishments of the closed type, in the detention centres for juvenile offenders law enforcement bodies, judicial control over the legality and validity of the exercise of state or other public authority.
Судебный контроль за управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих отождествляется в нашей стране с административным судопроизводством, являющимся важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов. Вместе с тем, до определенного времени оно нормативно не регламентировалось.
В феврале 2015 года Государственной Думой РФ был принят новый процессуальный кодекс, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) [1], который в соответствии с Федеральным законом № 22-ФЗ от 08 марта 2015 года [3] вступает в законную силу с 15 сентября 2015 года (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки).
Все дела, рассматриваемые в соответствии с КАС РФ, отнесены к компетенции судов общей юрисдикции.
Во-первых, по КАС РФ будут рассматриваться административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. К таким делам, в частности, относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий или бездействия органов государственной власти, военного управления, местного самоуправления, должностных лиц, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями, дела о присуждении компенсации за нарушение прав на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, и др.
Во-вторых, это - административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. К ним относятся, в том числе, дела по установлению, продлению, досрочному пре-
кращению административного надзора; госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в медицинскую противотуберкулезную организацию, в медицинскую организацию непсихиатрического профиля, т.е. связанные с существенными ограничениями некоторых конституционных прав и свобод граждан.
Вместе с тем, как видно, КАС РФ не регулирует вопросы применения глав III «Производство по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа» и 111.1 «Рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершен-нолетних»[5] (далее - Закон о профилактике безнадзорности), содержащих в себе элементы административного судопроизводства и существенно ограничивающих в правах и свободах несовершеннолетних (ведь фактически идет речь о лишении свободы несовершеннолетнего!), хотя, на наш взгляд, в данной ситуации суд в большей степени представляет административную власть и не является органом, осуществляющим правосудие [См.: 11].
Соответственно, дела указанной категории функционально близки к делам об административном надзоре, о недобровольном помещении граждан в различные медицинские учреждения, которые законодатель отнес к делам административного судопроизводства.
Несмотря на это, основания и порядок помещения лиц, не достигших 18-тилетия, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (далее -СУВУ ЗТ), центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (далее - ЦВСНП) регулируются специфическими правилами и специальными процедурами, не совпадающими с законодательно установленным порядком рассмотрения дел по правилам гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Так, в согласно ст. 26 Закона о профилактике безнадзорности уголовное дело, которое было прекращено в отношении несовершеннолетнего ввиду недостижения им возраста уголовной ответственности, либо соответствующий отказной материал органы внутренних дел или прокурор незамедлительно передают в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН и ЗП) для рассмотрения возможности применения к указанному лицу мер воспитательного воздействия или ходатайства перед судом об его помещении в СУВУ ЗТ на основании положений Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-фЗ «Об образовании в Российской Федерации»^]. В случае принятия КДН и ЗП решения ходатайствовать перед судом о помещении несовершеннолетнего в СУВУ ЗТ соответствующее постановление КДН и ЗП и представленные материалы незамедлительно направляются в орган внутренних дел или прокурору.
В целях подготовки для рассмотрения судом материалов о помещении несовершеннолетнего в СУВУ ЗТ органами внутренних дел и (или) органами прокуратуры направляются в различные учреждения запросы о представлении необходимых документов, которые исполняются в срок не более 10-ти суток.
Для определения возможности помещения несовершеннолетнего в СУВУ ЗТ медицинская организация проводит его медицинское, в том числе психиатрическое, освидетельствование. Юридическим основанием этому могут быть либо постановление начальника органа внутренних дел или прокурора (если несовершеннолетний согласен на медицинское освидетельствование либо имеется согласие его родителей или законных представителей, если несовершеннолетний не достиг 15-ти лет); либо постановление судьи (в случае несогласия несовершеннолетнего и (или) его родителей или законных представителей на проведение медицинского освидетельствования). Если несовершеннолетний, его родители или законные представители уклоняются от явки в суд, то они по постановлению судьи подвергаются приводу.
На основании ч. 6 Закона о профилактике безнадзорности до рассмотрения судьей материалов о помещении несовершеннолетнего в СУВУ ЗТ такое лицо может быть направлено на срок до 30 суток в ЦВСНП в соответствии с постановлением судьи в определенных законом случаях.
Закон о профилактике безнадзорности регламентирует порядок направления в суд материалов о помещении указанных несовершеннолетних в СУВУ ЗТ и определяет исчерпывающий перечень документов, которые направляются начальником органа внутренних дел или прокурором в суд по месту жительства несовершеннолетнего.
Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 27 указанного Закона несовершеннолетний и его родители или иные законные представители в обязательном порядке знакомятся со всеми материалами перед их направлением в суд, при этом эти лица имеют право на юридическую помощь адвоката, могут иметь представителей, давать объяснения, заявлять ходатайства, обжаловать принятые решения. После ознакомления с материалами и получения ответов на свои ходатайства, жалобы и заявления заинтересованными лицами делается в материале соответствующая запись.
В Законе подробно регламентируется процедура рассмотрения материалов о помещении указанных несовершеннолетних в СУВУ ЗТ. Определен срок рассмотрения судьей материалов - десять суток со дня их поступления в суд. Для участия в судебном заседании вызываются несовершеннолетний, его родители или законные представители, в обязательном порядке -прокурор и адвокат. В процесс могут вызываться и иные лица, что является судейским усмотрением.
В п. 3 ст. 28 Закона о профилактике безнадзорности подробно освещается порядок рассмотрения дела: объявляются материалы, подлежащие рассмотрению; представляются участники рассмотрения; рассматриваются ходатайства; выявляются имеющие для дела обстоятельства; заслушиваются выступления несовершеннолетнего, его родителей (законных представителей), прокурора, адвоката и иных лиц. После анализа всех материалов судьей выносится и оглашается в судебном заседании постановление, в котором принимается решение либо о направлении несовершеннолетнего в СУВУ ЗТ с указанием срока применения этой принудительной меры и помещении его в ЦВСНП на определенное время; либо о направлении материалов в КДН и ЗП для применения к несовершеннолетнему мер воспитательного воздействия, если судом установлено, что имеется возможность перевоспитания последнего без его помещения в СУВУ ЗТ, либо есть причины, препятствующие его помещению в
ПРОБЕЛ В КОДЕКСЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Светличная Т.Б. Слюсарева Т.Г.
СУВУ ЗТ; либо о прекращении производства по материалам. Копия постановления судьи вручается под расписку либо высылается несовершеннолетнему (его родителям или законным представителям), а также органам и учреждениям, которые будут исполнять данное постановление, в течение 3-х суток. Подлинник постановления остается в суде.
В ст. 30 Закона о профилактике безнадзорности определяется, каким образом обжалуется, опротестовывается постановление судьи и рассматриваются жалоба, протест, причем жалоба или протест прокурора на постановление судьи рассматриваются председателем вышестоящего суда единолично.
Аналогичным образом в Законе определяется порядок рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП (глава 111.1 Закона).
Все вышеизложенное свидетельствует, во-первых, об упрощенной и ускоренной процедуре рассмотрения судьей вопросов; во-вторых, о системе дополнительных гарантий, призванных максимально защитить интересы субъектов, включая право на обжалование в суд; в-третьих, о развитии административного судопроизводства.
Примечательно, что Закон о профилактике безнадзорности, предусматривая возможность судебного решения вопроса о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в СУВУ ЗТ (ст. 27, 28), а также в ЦВСНП (ст. 31.2 Федерального закона), не определяет форму процесса, в рамках которого должен решаться этот вопрос.
Вместе с тем на сегодняшний день имеется Определение Конституционного Суда РФ от 14 мая 2013 г. № 690-0 по жалобе Д.Г. Назармамадова [6], в котором, в частности, указывается: предусматривая, что правосудие в РФ осуществляется только судом, Конституция РФ устанавливает виды судопроизводства, посредством которых осуществляется судебная власть: конституционное, гражданское, административное и уголовное (ст. 118, ч. 1 и 2). Данное конституционное положение не исключает наличие в рамках этих видов судопроизводства специальных процедур рассмотрения отдельных категорий дел, а потому установление в едином кодифицированном законе либо в специальном законодательном акте специфических правил рассмотрения судами тех или иных категорий дел не может, по смыслу ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», признаваться достаточным основанием для вывода о наличии неопределенности в вопросе о соответствии этих актов Конституции РФ (Определение от 5 ноября 2002 года № 275-О [7]).
Вместе с тем само по себе закрепление в отдельном законодательном акте особенностей рассмотрения той или иной категории дел недостаточно для полноценного правового регулирования процедуры судебного разбирательства [9]. Данные специальные нормы не могут рассматриваться как отменяющие действие общих процессуальных правил разрешения соответствующих дел. Иное означало бы возможность судебной деятельности вне рамок, предусмотренных Конституцией РФ процессуальных форм осуществления судебной власти, что приводило бы к нарушению конституционных прав и свобод граждан.
Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее -ГПК РФ), определяющий порядок гражданского судопроизводства, в подразделе III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»
устанавливает специальный порядок рассмотрения названной категории дел, а именно дел, возникающих из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (ч. 1 ст. 1, ст. 245 ГПК РФ [2]).
Закон о профилактике безнадзорности, закрепляя в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, относит к ведению суда рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП (глава III.1), определяет порядок и сроки их рассмотрения (ст. 31.2), а также порядок обжалования, опротестования и исполнения соответствующего постановления судьи (ст. 31.3).
Следовательно, разрешение вопроса о временной изоляции лица в ЦВСНП осуществляется в порядке гражданского судопроизводства. Из этого исходит и Верховный Суд РФ. Последний высказался официально на данную тему, причем поводом послужил не вопрос соответствия Закона о профилактике безнадзорности Конституции РФ, не вопрос надлежащего соблюдения прав несовершеннолетних при применении данного закона, а лишь вопрос о том, за счет средств какого бюджета - федерального или субъекта РФ -оплачивается юридическая помощь адвоката, оказываемая им бесплатно при рассмотрении судом материала о помещении несовершеннолетнего в ЦВСНП. Отвечая на данный вопрос, Верховный Суд РФ попутно пролил свет на вопрос о соотношении предусмотренных Конституцией РФ видов судопроизводств с судопроизводством, регламентированным Законом о профилактике безнадзорности, разрешив его следующим образом: «Совершивший общественно опасное деяние или административное правонарушение несовершеннолетний, в отношении которого решается вопрос о помещении в ЦВСНП, не является субъектом уголовно-правовых отношений. Вопрос о его временной изоляции решается в порядке гражданского судопроизводства с участием адвоката, назначаемого судом на основании ст. 50 ГПК РФ, что в данном случае является процессуальной гарантией, обеспечиваемой государством» [См.: 10].
На наш взгляд, Верховный Суд РФ тем самым косвенно признал, что подобные дела относятся к категории дел, возникающих из публичных правоотношений и должны рассматриваться по правилам, предусмотренным подразделом III раздела II «Производство по делам, возникающим из публичных отношений» ГПК РФ, но, тем не менее, в ГПК РФ официально это не закреплено.
Вместе с тем, регламентирование процессуального порядка рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетнего в СУВУ ЗТ, а также в ЦВСНП только лишь спецзаконом - Законом о профилактике безнадзорности - на практике воздает дилемму: каким образом рассматривать данные материалы: в порядке ГПК РФ, которым регламентировано обязательное ведение протокола судебного заседания, либо в порядке КоАП РФ, где ведение протокола оставлено на усмотрение судьи или сторон? Ведь отсутствие в спецзаконе указания на обязательное протоколирование судебного заседания приводит к тому, что на практике протокол заседания как правило не ведется, что лишает возможности участников процесса в дальнейшем ссылаться на доводы, приводимые при рассмотрении ма-
териалов. Соответственно, вопросы ювенальной юстиции [См.: 8], которые подлежат особому контролю со стороны общества, в рассматриваемом случае упрощены и не регламентированы законодательно.
Как нам известно, с 15 сентября 2015 г. производство по административным делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений и связанным с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, будет осуществляться в соответствии с КАС РФ. Но, тем не менее, процедура рассмотрения судами дел, касающихся помещения несовершеннолетних в СУВУ ЗТ и ЦВСНП, в КАС РФ закреплена не была. Полагаем это законодательным пробелом и предлагаем включить дополнительную главу в КАС РФ, предусматривающую рассмотрение указанных выше вопросов.
Список литературы
1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон № 21-ФЗ от 08 марта 2015 года // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
2. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (ред. от 06.04.2015 № 82-ФЗ) // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
3. О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон № 22-ФЗ от 08 марта 2015 года // Справочная правовая система КонсультантПлюс. Версия-Проф [Электронный ресурс].
4. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-Ф3 (ред. от 31.12.2014 № 519-ФЗ, с изм., внесенными от 02.05.2015 № 122-ФЗ) // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
5. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 № 489-ФЗ) // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
6. Определение Конституционного Суда РФ от 14 мая 2013 г. № 690-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Назармамадова Дидора Гулмамадови-ча на нарушение его конституционных прав подпунктом 6 пункта 2 статьи 22 и пунктом 3 статьи 30 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
7. Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2002 г. № 275-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Ногликского районного суда Сахалинской области о проверке конституционности статей 28 и 30 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
8. Коваль Е.Н. Ювенальная юстиция как основное направление совершенствования российского правосудия в отношении несовершеннолетних // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 1. С. 215; Ки-яшко Д.А. Ювенальная юстиция и ее перспективы в России // Бизнес в законе. 2011. № 1. С. 32.
9. Никифоров Н.В. Административные процедуры и административная юстиция // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 1. С. 464.
10. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года. (Утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 г.) (Извлечение) // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
11. Панова И.В. Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный и российский опыт // Вестник ВАС РФ. 2012. № 12 // Справочная правовая система КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс].
Рецензия
на научную статью Т.Б. Светличной, Т.Г. Слюсаре-вой «Пробел в Кодексе административного судопроизводства РФ», подготовленную доцентами кафедры административного и финансового права Юридического института ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»
Актуальность вопроса, положенного в основу представленной статьи, определяется злободневностью проблемы административного судопроизводства как эффективного инструмента обеспечения и защиты публичных интересов.
Несмотря на проводимую с начала 2000-х годов административную реформу, вопрос о принятии Кодекса административного судопроизводства РФ довольно долго оставался открытым. Сегодня же, в связи с принятием в феврале 2015 года нового процессуального кодекса, регулирующего порядок рассмотрения и разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, крайне актуальным является его системный анализ на предмет наличия слабых сторон и пробельности.
Авторами в данной статье рассматриваются проблемы, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью помещения несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.
Особое внимание авторами акцентируется на наличие существенного пробела в Кодексе административного судопроизводства, связанного с отсутствием правовой регламентации процедуры рассмотрения судами дел, касающихся помещения несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел. В связи с чем авторами делается ряд практических рекомендаций по совершенствованию Кодекса административного судопроизводства РФ.
Вывод: Научная статья Т.Б. Светличной, Т.Г. Слюса-ревой «Пробел в Кодексе административного судопроизводства РФ» является актуальной, имеет важное практическое значение, в содержательном отношении не вызывает сомнений и рекомендуется к опубликованию.
Директор Юридического института СевероКавказского федерального университета - д.ю.н., профессор Д.А. Смирнов
