1233. Federal Law "On continental shelf of Russian Federation" of 30.11.1995 № 187-FZ. Available at: http://base.garant.ru/10108686/ (accessed 20 Febrary 2015). (In Russian).
4. The Law of Russian Federation "On subsoil" of 21.02.1992 № 2395-1-FZ. Available at: http://base.garant.ru/10104313/ (accessed 20 Febrary 2015). (In Russian).
5. Federal Law "On foreign investmentsin Russian Federation" of 9.07.1999 № 160-FZ. Available at: http://base.garant.ru/12116250/ (accessed 20 Febrary 2015). (In Russian).
6. Summary of Brazilian Mining Legislation. Available at: http://lagodourado.com/pdfs/articles/Summary_of_Brazilian_Mining_Legislation.pdf
7. United Nations Convention on the Law of the Sea. Available at: http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/closindx.htm (accessed 20 Febrary 2015).
8. Criminal Code of Russian Federation of 13.06.1996 № 63 FZ. Available at: http://base.garant.ru/10108000/ (accessed 20 Febrary 2015). (In Russian).
Рябова Виктория Олеговна, аспирант кафедры европейского права МГИМО(У) МИД России, г. Москва, Россия. E-mail: [email protected]
ПРИСОЕДИНЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА К ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Присоединение ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), ставшее юридически возможным после принятия Лиссабонского договора, имеет колоссальное значение для становления и развития единой европейской системы защиты основных прав и свобод человека. Присоединение Евросоюза к Европейской конвенции поддерживается Российской Федерацией как одна из важнейших предпосылок формирования единого правового пространства между Россией и ЕС. Однако такое присоединение вызывает множество вопросов и проблем. В статье предпринята попытка рассмотреть основные группы таких проблем; на основе анализа текста проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ ответить на вопрос - какие из них решены в этом документе; выделить вопросы, ответы на которые в проекте Соглашения отсутствуют; предложить пути их разрешения с точки зрения интересов РФ как самого крупного участника Совета Европы. Автор считает необходимым закрепить, что Пояснительный доклад к Соглашению является его составной частью. Целесообразным также представляется внесение в проект Соглашения о присоединении отдельного положения, предусматривающего право на заключение
между ЕС и его государствами-членами при возникновении между ними споров, касающихся толкования и применения ЕКПЧ, в отдельных случаях особого соглашения, которое предусматривало бы возможность их разрешения Судом ЕС. В проекте Соглашения кроме того необходимо предусмотреть возможность направления дела в Суд ЕС для определения надлежащего ответчика по делу в тех случаях, когда ЕС или его государства-члены отказываются от участия в деле в качестве соответчиков по приглашению Европейского Суда.
Ключевые слова: Европейский Союз, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейский Суд, правовое пространство, Россия.
Victoria O. Ryabova, Graduate student of the Department of European Law, MGIMO (University) of the MFA of Russia, Moscow, Russia. E-mail: [email protected]
EUROPEAN UNION ACCESSION TO THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS: PROBLEMS AND PERSPECTIVES
EU accession to the ECHR, which became legally possible after the adoption of the Lisbon Treaty, is essential for the formation and development of a single European system of protection of fundamental human rights and freedoms. EU accession to the European Convention is supported by the Russian Federation as one of the most important prerequisites for the formation of a single legal space between Russia and the EU. However, this accession raises many questions and concerns. This article attempts to examine the main group of such problems and is based on the analysis of the draft agreement on the EU's accession to the ECHR aiming to answer the questions which of these problems are resolved in this document, as well as to identify those problems and propose ways to address them in terms of the interests of the Russian Federation as the largest member of the Council of Europe. The author considers it necessary to secure that the Explanatory Report to the Agreement should become its integral part. Also it seems appropriate to stipulate in the draft agreement on the accession a separate provision to provide an opportunity to resolve a dispute between the EU and its Member States by the Court of the EU. The draft Agreement in addition should provide a possibility of referral of the case to the European Court of Justice to determine the proper defendant in the case when the EU or its Member States are refusing to participate in the proceedings as co-defendants at the invitation of the European Court.
Keywords: European Union, European Convention on Human Rights, the European Court, the legal space, Russia.
Результатом длительных переговоров о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод между представителями Европейского Союза и Совета Европы стало согласование проекта Соглашения о присоединении в апреле 2013 года. Проект Соглашения был передан в Суд ЕС с целью вынесения им заключения о соответствии документа учредительным договорам Европейского Союза. 18 декабря 2014 года Суд ЕС в своем постановлении заявил, что проект Соглашения не соответствует учредительным договорам ЕС. Процедуру присоединения ЕС к ЕКПЧ можно считать временно приостановленной, так как внесение в проект Соглашения изменений в соответствии с замечаниями Суда ЕС потребует довольно продолжительного времени. Однако проблемы и перспективы присоединения являются предметом дискуссий в кругах российских и зарубежных ученых и практикующих юристов.
Проблемы, возникающие в связи с обязательством о присоединении ЕС к Европейской конвенции, могут быть условно поделены на три группы: проблемы институционального характера (проблемы, связанные с представительством ЕС в институтах Совета Европы), материально-правового характера и проблемы процедуры в Европейском Суде по правам человека (ЕСПЧ). Рассмотрим каждую из них подробно.
Возникновение институциональных проблем, связанных с обязательством о присоединении ЕС к ЕКПЧ, обусловлено несколькими факторами. Во-первых, все государства-члены ЕС уже являются участниками Европейской конвенции и, соответственно, имеют как своего национального судью в ЕСПЧ, так и своих представителей в таких институтах Совета Европы (СЕ), как Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Комитет министров (КМ). Во-вторых, желая присоединиться к ЕКПЧ, Европейский Союз не становится членом Совета Европы, что означает необходимость участия его представителей в функционировании названных институтов СЕ лишь в той мере, в какой оно связано с механизмом защиты основных прав человека, предусмотренным Конвенцией, с работой Европейского Суда по правам человека и контролем за исполнением выносимых им постановлений. В-третьих, до принятия Лиссабонского договора участниками Конвенции, согласно ее тексту, могли быть только государства, и возможность присоединения к ней образования отличной от государства правовой природы предстоит реализовать на практике впервые.
Первой институциональной проблемой, возникающей в свете обязательства о присоединении ЕС к ЕКПЧ, является проблема, связанная с выбором судьи от ЕС в Европейский Суд по правам человека. Статья 20 Европейской конвенции предусматривает, что число судей, входящих в состав Европейского Суда по правам человека, равно количеству Высоких Договаривающихся Сторон [1]. В связи с этим можно утверждать, что в том случае, если Европейский Союз присоединится к Конвенции на тех же условиях, что и все его государства-члены, то состав судей ЕСПЧ пополнится судьей от Евросоюза.
В процессе разработки проекта Соглашения о присоединении было предложено два варианта представительства ЕС в Европейском Суде: в равной степени такое же участие в работе ЕСПЧ судьи от Евросоюза, как и участие судей от других государств-участников Конвенции, и ограниченное участие судьи от ЕС в функционировании ЕСПЧ лишь в тех случаях, когда дело касается рассмотрения жалобы против ЕС, его институтов или затрагивает право Европейского Союза. По мнению автора статьи, предложение об ограниченном представительстве ЕС в ЕСПЧ может быть подвергнуто критике по двум основаниям. Во-первых, это осложнило бы работу Суда, так как для решения вопроса об участии в заседаниях судьи от Евросоюза ЕСПЧ был бы вынужден решать, затрагивает ли рассматриваемая жалоба вопросы права ЕС. Во-вторых, ограниченное представительство ЕС в ЕСПЧ противоречило бы самой идее присоединения Евросоюза к Конвенции на равных с другими ее участниками условиях.
Множество вопросов вызывает и сама процедура выбора судьи от ЕС в ЕСПЧ. Среди специалистов ведутся дискуссии о возможных вариантах такой процедуры. Представители Совета Европы высказались за соблюдение положений ЕКПЧ для Евросоюза, предложив процедуру избрания судьи, согласно которой Европейская комиссия или Совет ЕС составляли бы список кандидатов в судьи, из которых Европейский парламент выбирал бы три кандидатуры для представления в ПАСЕ. Безусловно, такой порядок не решает проблемы присутствия в ЕСПЧ судей одного гражданства, один из которых будет являться представителем от Европейского Союза, а другой -представителем от одного из его государств-членов. Однако с точки зрения участия в выборе судьи от ЕС как самого Евросоюза, так и институтов Совета Европы, предлагаемая процедура представляется наиболее рациональной.
С процедурой избрания судьи от ЕС в ЕСПЧ тесно связана проблема представительства ЕС и в самой ПАСЕ. Количество представителей государства-члена Совета Европы в ПАСЕ определяется исходя из численности его населения. В Парламентскую ассамблею входят члены парламентов государств-членов Совета Европы. Европейский парламент, если ЕС присоединится к ЕКПЧ, должен будет иметь в ПАСЕ своих представителей для осуществления ее функций, связанных с выбором судей в ЕСПЧ. Однако сам Европейский парламент состоит из представителей государств-членов ЕС, каждое из которых уже имеет в Парламентской ассамблее по несколько представителей. В случае присоединения ЕС к ЕКПЧ сложится ситуация, при которой представительство ЕС в ПАСЕ увеличит число представителей от его государств-членов, и принцип определения количества представителей на основании численности населения государства будет нарушен. Однако при этом, по мнению автора статьи, прежде всего в интересах Российской Федерации, нельзя забывать о том, что Европейский Союз, желая присоединиться к ЕКПЧ, не становится членом Совета Европы. Участие представителей Евросоюза в работе Парламентской ассамблеи необходимо
лишь для того, чтобы иметь возможность на равных с другими участниками Конвенции основаниях выбирать судей в ЕСПЧ.
В проекте Соглашения о присоединении статья 6 посвящена выбору судей в ЕСПЧ. Согласно данной статье, делегация от Европейского парламента должна участвовать в заседаниях ПАСЕ при осуществлении ею своих функций в рамках возложенных на нее полномочий по выбору судей в ЕСПЧ, в соответствии со статьей 22 Конвенции, и обладать правом голоса. Делегация от Европейского парламента должна состоять из такого же числа представителей, которое предусмотрено для государства-члена Совета Европы с самой большой численностью населения [3]. На настоящий момент такое количество составляет 18 человек.
Проект Соглашения о присоединении не содержит положений, которые вносили бы изменения в статью 20 ЕКПЧ, которая устанавливает для Европейского суда по правам человека «правило одного судьи». Это означает, что Европейский Союз в случае присоединения к ЕКПЧ будет наравне с другими участниками Конвенции иметь в ЕСПЧ своего судью. При обращении к тексту проекта Пояснительного доклада к Соглашению о присоединении становится понятно, что судья от ЕС в Европейском Суде должен участвовать в его работе на равных с другими судьями основаниях, обладать тем же статусом и быть наделенным теми же обязанностями. При этом положения документа не затрагивают проблемы, возникающей в связи с тем, что одно и то же государство будет неизбежно иметь двух своих представителей в ЕСПЧ. Представитель какого бы государства ни был избран судьей от Евросоюза, в ЕСПЧ будет создаваться ситуация, при которой два судьи одного и того же гражданства будут участвовать в составе Суда, в том числе и по делам против Высокой Договаривающейся Стороны, гражданами которой они являются. С точки зрения автора статьи, данная проблема может быть разрешена лишь на практике в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ путем строгого соблюдения судьями Европейского Суда по правам человека принципов судейской независимости и беспристрастности.
Ситуация иного характера складывается с участием Европейского Союза в работе Комитета министров Совета Европы, который, помимо большого количества полномочий, не связанных с правами человека, выполняет функцию по контролю за исполнением постановлений ЕСПЧ и условий мировых соглашений. Желая присоединиться к Европейской конвенции, ЕС становится заинтересованным в том, чтобы иметь возможность участвовать в работе Комитета министров для того, чтобы осуществлять контроль за исполнением решений, принятых ЕСПЧ по жалобам, поданным против ЕС и его институтов.
Возникают опасения, что участие в заседаниях Комитета министров представителей от ЕС может осложнить его работу ввиду того, что может сложиться ситуация, при которой представители Евросоюза совместно с представителями его государств-членов сформируют в КМ большинство, способное блокировать принятие тех или иных решений, касающихся
функционирования контрольного механизма Конвенции. Однако при этом необходимо еще раз подчеркнуть, что Евросоюз ни в коем случае не может претендовать на участие в работе Комитета министров в том же объеме, в котором в ней участвуют государства-члены Совета Европы. Соответственно, согласно российской позиции, логичным представляется предоставить возможность ЕС участвовать лишь в тех заседаниях КМ, которые касаются вопросов контроля за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека и условий мировых соглашений по делам, касающимся институтов Евросоюза. Это потребует внесения определенных изменений во внутренние правила работы КМ СЕ.
Опасения, связанные с Евросоюзом, также связаны с тем, что ЕС, пользуясь большим числом голосов и влиянием на своих сателлитов (например, такие страны как Украина и Грузия), будет по делам о защите прав человека занимать позиции, враждебные РФ. Не стоит также забывать о том, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает возможность подачи жалоб одних государств-членов Совета Европы против других государств-членов СЕ в отношении нарушений прав человека в последних. Если раньше подобные «межгосударственные» жалобы подавались довольно редко, то в нынешней международной обстановке можно ожидать резкого увеличения рассмотрения в ЕСПЧ дел по таким жалобам.
Вопросу участия Европейского Союза в заседаниях Комитета министров Совета Европы посвящена статья 7 проекта Соглашения о присоединении [3]. Разработчики проекта Соглашения о присоединении не оставили без внимания опасения, связанные с возможным формированием в КМ большинства, состоящего из представителей от ЕС и его государств-членов, при голосовании по тем или иным вопросам. Приложение III к Соглашению о присоединении содержит изменения, которые необходимо внести в Регламент КМ СЕ о порядке контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ и условий мировых соглашений [3]. Данный Регламент предусматривает порядок принятия решений об обращении в ЕСПЧ Комитетом министров в тех случаях, когда КМ приходит к выводам, что исполнению постановления Европейского Суда препятствует проблема толкования этого постановления (ст. 10 Регламента) или государство-ответчик отказывается исполнять окончательное постановление Суда по делу. Также статья 17 Регламента устанавливает процедуру принятия КМ СЕ итоговых резолюций [5]. Изменения, вносимые в Регламент Приложением к Соглашению о присоединении, касаются количества голосов, необходимых для принятия итоговых резолюций, а также решений об обращении в ЕСПЧ Комитетом министров в перечисленных выше случаях тогда, когда речь идет о делах, рассмотренных ЕСПЧ, по которым Европейский Союз являлся стороной.
Необходимо отметить, что при разработке изменений, указанных выше, именно представители Российской Федерации настаивали на том, чтобы таковые были внесены в Регламент. Также в интересах российской сто-
роны логичным представляется предусмотреть возможность регулярного пересмотра норм большинства при голосовании в зависимости от возможного изменения численности членов ЕС или участников ЕКПЧ.
Таким образом, можно смело утверждать, что положения Соглашения о присоединении дают ответы на все вопросы, связанные с представительством ЕС в Комитете министров при осуществлении его полномочий, связанных с функционированием контрольного механизма ЕКПЧ, чего нельзя сказать о вопросах, связанных с участием ЕС в заседаниях ПАСЕ и выборе судьи от ЕС в Европейском Суде по правам человека. Эти проблемы институционального характера требуют дальнейшего более подробного урегулирования во внутренних актах Европейского Союза и правилах работы институтов Совета Европы, а некоторые и вовсе могут быть разрешены лишь на практике.
К группе проблем материально-правового характера, возникающих в связи с обязательством о присоединении ЕС к Европейской конвенции, относятся проблемы, связанные с исключительной юрисдикцией Суда ЕС и правовой автономией Европейского Союза.
Для того, чтобы присоединиться к Европейской конвенции, Европейский Союз должен заключить соглашение о присоединении, согласно процедуре, установленной в статье 218 Договора о функционировании Европейского Союза. Согласно европейскому праву, договоры, заключаемые Европейским Союзом, а равно совместно ЕС и его государствами-членами, образуют интегральную (составную) часть права ЕС и являются источниками права. Соответственно, Соглашение о присоединении ЕС к ЕКПЧ, которое будет являться частью самой Конвенции, станет также и неотъемлемой частью права ЕС. В связи с этим многие исследователи утверждают, что в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ можно будет говорить о том, что на все положения Конвенции как на соглашение, ставшее частью права ЕС, будет распространяться исключительная юрисдикция Суда ЕС. Соответственно, споры между участниками Конвенции должны будут рассматриваться Судом Европейского Союза [7].
Однако исключительная юрисдикция Суда ЕС по разрешению споров, связанных с толкованием ЕКПЧ, в случае присоединения ЕС к Конвенции, вытекающая из приведенных выше положений, противоречит самой Конвенции. Ее статья 55 гласит, что Высокие Договаривающиеся Стороны согласны, если иное не установлено особым соглашением, не использовать иные средства урегулирования спора, чем предусмотренные Конвенцией [1]. Зарубежные исследователи называют ситуацию, складывающуюся в связи с рассмотренными выше положениями права ЕС и ЕКПЧ, «конфликтом юрисдикций Суда ЕС и ЕСПЧ» [7].
Для того, чтобы предложить возможные варианты разрешения такого конфликта в интересах российской стороны, рассмотрим подробнее статью 55 Европейской конвенции. Данная статья содержит оговорку «если иное не установлено особым соглашением». Соответственно, можно предполо-
жить, что между Европейским Союзом и его государствами-членами в свете обязательства о присоединении ЕС к ЕКПЧ может быть заключено особое соглашение, положения которого предусмотрят, что при возникновении споров между ЕС и его государствами-членами, связанных с нарушением ЕКПЧ, их разрешением будет заниматься Суд Европейского Союза. Наличие такого особого соглашения сохранило бы исключительную юрисдикцию Суда ЕС и при этом соответствовало бы ЕКПЧ. Однако такой выход из ситуации порождает другие проблемы.
В том случае, если заключенное между ЕС и его государствами-членами соглашение установит, что разрешением споров между ними занимается исключительно Суд ЕС, то смысл присоединения ЕС к Конвенции по сути сведется к появлению возможности подачи индивидуальных жалоб в ЕСПЧ против Европейского Союза. Если же такое соглашение будет допускать рассмотрение споров между ЕС и его государствами-членами обоими европейскими судами, то может возникнуть проблема, связанная с наличием в ЕКПЧ статьи 35, согласно которой Европейский Суд по правам человека не принимает жалобу к рассмотрению в том случае, если она уже является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и при этом не содержит новых относящихся к делу фактов [1].
Необходимо вспомнить, что еще до принятия Лиссабонского договора Европейский Суд по правам человека достаточно долгое время считал жалобы, поданные против ЕС, недействительными. Однако в 2005 г. в решении по делу Bosphorus v. Ireland ЕСПЧ подчеркнул, что государства-участники Конвенции несут ответственность за нарушения ее положений в том числе и в тех случаях, когда они имплементируют право Европейского Союза в национальное законодательство [6]. Однако при этом в решении отмечено, что государство не может быть привлечено к ответственности, если предметом жалобы являются акты, принятые им из обязательств в международных организациях, если в этой организации существует механизм защиты прав человека, эквивалентный механизму ЕСПЧ, и равноценная система защиты таких прав. Под равноценной Европейский Суд понимал не идентичную, а соизмеримую защиту, чем и объяснял отклонение большинства жалоб, поданных против Европейского Союза, считая систему защиты прав человека в ЕС соответствующей.
По мнению автора, в том случае, если Европейский Союз присоединится к ЕКПЧ, презумпция, установленная ЕСПЧ в деле Bosphorus, будет иметь для самого Европейского Суда гораздо меньшее значение, нежели имеет в настоящее время. Система защиты прав человека в Суде ЕС, эквивалентная системе защиты прав человека по Европейской конвенции, больше не будет являться препятствием для рассмотрения жалоб в Европейском Суде по правам человека. Соответственно, Европейский Суд по правам человека по сути не будет ставить Суд ЕС в более привилегированное положение по сравнению с высшими судами государств-участников Конвенции.
Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что компетенция по рассмотрению споров, связанных с толкованием и применением ЕКПЧ, между ЕС и его государствами-членами, которой может быть наделен Суд ЕС в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ, не будет являться препятствием для рассмотрения таких споров в ЕСПЧ.
При обращении к тексту проекта Соглашения о присоединении становится очевидно, что его положения дают ответы не на все вопросы, рассмотренные выше. Так, ст. 4 Соглашения о присоединении предусматривает, что название статьи 33 ЕКПЧ «Межгосударственные дела» должно быть заменено на «Дела между Высокими Договаривающимися Сторонами», исходя из чего можно сделать предположение, что обязательство о присоединении ЕС к ЕКПЧ предполагает возможность подачи жалоб государствами-участниками Конвенции против ЕС. Однако в проекте Соглашения отсутствуют прямые указания на возможность подачи таких жалоб государствами-участниками ЕС против Евросоюза. При обращении к пункту 72 проекта Пояснительного доклада к Соглашению о присоединении становится понятно, что это связано с противоречием наличия такой возможности для государств-членов ЕС ст. 344 Договора о функционировании Европейского Союза. Таким образом, эта проблема Соглашением о присоединении не урегулирована.
Что же касается рассмотрения дел, связанных с толкованием или применением ЕКПЧ, в Суде ЕС, то ст. 5 проекта Соглашения о присоединении гласит, что разбирательство в Суде ЕС не является процедурой международного разбирательства или урегулирования в понимании ст. 35 Конвенции, которая могла бы являться препятствием для рассмотрения жалобы в ЕСПЧ, как не является и средством урегулирования споров в контексте статьи 55 ЕКПЧ.
Однако в связи с вышеизложенным возникает новое затруднение, касающееся того, что статья 5 проекта Соглашения по сути дает возможность для рассмотрения одного и того же дела в двух европейских судах одновременно. При анализе практики Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека по одним и тем же вопросам становится очевидным, что толкование судами положений ЕКПЧ зачастую не совпадает, а в некоторых случаях мнения Суда ЕС и ЕСПЧ и вовсе противоречат друг другу. Это в значительной степени затрудняет создание единого механизма защиты прав человека в рамках присоединения ЕС к ЕКПЧ.
В связи с обязательством о присоединении ЕС к ЕКПЧ необходимо рассмотреть и проблемы, связанные с процедурой в Европейском Суде по правам человека в случае присоединения ЕС к Конвенции.
Первая из них касается исчерпания всех внутренних средств правовой защиты в рамках Европейского Союза. Согласно ст. 35 ЕКПЧ, Европейский Суд по правам человека может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты [1]. Основным вопросом, возникающим в связи с обязательством о присое-
динении ЕС к ЕКПЧ, является вопрос о том, что в понимании Европейского Суда по правам человека будет являться внутренними средствами правовой защиты в рамках Европейского Союза и можно ли рассматривать преюдициальную процедуру в Суде ЕС в качестве одного из таких средств, которое должно быть исчерпано прежде, чем жалоба будет принята на рассмотрение в ЕСПЧ.
В связи с обязательством о присоединении ЕС к ЕКПЧ может сложиться такая ситуация, при которой дело о соответствии правовых актов ЕС Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод будет рассматриваться в ЕСПЧ без предварительного вынесения Судом ЕС решения в преюдициальном порядке. Необходима процедура, которая обеспечила бы вынесение высшей инстанцией Суда ЕС «внутреннего» решения, прежде чем дело о соответствии европейского права Конвенции будет рассматриваться в ЕСПЧ. При разработке такой процедуры необходимо обратить особое внимание на то, чтобы рассмотрение дела Судом ЕС не занимало продолжительное время, так как в противном случае и без того длительное разбирательство в ЕСПЧ будет необоснованно откладываться.
Можно предложить несколько способов разрешения данной проблемы. Одним из них может являться наделение ЕСПЧ правом направлять дело в Суд ЕС после поступления в него жалобы для вынесения предварительного решения в тех случаях, когда дело касается права ЕС. Второй вариант решения может заключаться в том, чтобы Европейская комиссия могла обращаться в Суд правосудия с запросом о рассмотрении вопроса о совместимости какой-либо нормы права ЕС с Европейской конвенцией после признания соответствующей жалобы приемлемой Европейским Судом.
Второй проблемой, связанной с процедурой в Европейском Суде по правам человека в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ, является проблема определения надлежащего ответчика по делу. Она касается ситуаций, при которых могут возникнуть трудности с определением ответчика по делам о соответствии права ЕС Конвенции. Нельзя допустить того, чтобы Европейский Союз отвечал в ЕСПЧ по делам о нарушениях прав человека, совершенных государствами-членами ЕС, а государства-члены становились ответчиками по делам о нарушениях со стороны ЕС.
Принимая во внимание вопросы исключительной юрисдикции Суда ЕС, в данной ситуации в российских интересах можно было бы предложить механизм, при котором Европейская комиссия была бы наделена полномочиями по обращению в Суд ЕС с запросом о разрешении вопроса о том, в чьей компетенции находится тот или иной вопрос и кто является надлежащим ответчиком по делу, направляемому в ЕСПЧ. Однако и в данном случае нельзя не отметить, что необходимо обратить особое внимание на ускорение сроков рассмотрения таких запросов с тем, чтобы процедура рассмотрения жалобы в ЕСПЧ не удлинялась.
Однако текст проекта Соглашения о присоединении не предусматривает подобного механизма. Проблема определения надлежащего ответчика по
делам о нарушении основных прав человека, связанных с исполнением права ЕС, частично разрешается в нем благодаря такому нововведению для Европейского Суда по правам человека, как механизм привлечения ЕС или его государств-членов в дела в качестве соответчиков.
В проекте Соглашения о присоединении положения о механизме соответчика также затрагивают вопросы, связанные с исчерпанием всех внутренних средств правовой защиты как одним из условий принятия жалобы Европейским Судом. Пункт 6 статьи 3 проекта Соглашения гласит, что в делах, по которым ЕС является соответчиком, в том случае, если Судом правосудия не была проведена оценка совместимости рассматриваемых положений права ЕС с положениями Конвенции или ее Протоколов, Суду правосудия должно быть предоставлено время на проведение такой оценки. В проекте Пояснительного доклада уточняется, что под оценкой при этом понимается вынесение Судом правосудия решения относительно действительности правовых актов институтов, органов, подразделений и агентств ЕС, а также толкование положений ДЕС, ДФЕС и других источников первичного права.
Рассмотрев положения проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ, предусматривающие возможность применения механизма соответчика к Евросоюзу и его государствам-членам, можно сделать вывод о том, что такой механизм решает проблему определения надлежащего ответчика по делам против ЕС или его государств-членов. Однако возможность регулярно применять его на практике в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ остается под сомнением ввиду отсутствия у Европейского Суда по правам человека права привлекать ЕС или его государства-члены в качестве соответчиков в принудительном порядке.
Таким образом, проект Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ, являющийся на настоящий момент единственным документом, регулирующим вопросы представительства ЕС в институтах Совета Европы, процедуры в ЕСПЧ, а также взаимоотношений Европейского Суда по правам человека и Суда ЕС в случае присоединения, тем не менее не разрешает всех возникающих проблем. В связи с вынесением Судом ЕС отрицательного заключения по вопросу о соответствии проекта Соглашения учредительным договорам ЕС, необходимо внесение в него значительного количества изменений. С точки зрения автора, учитывая, прежде всего, интересы российской стороны, при разработке таких изменений могут быть приняты во внимание и использованы некоторые выводы, сделанные в настоящей статье при анализе проблем, не разрешенных в тексте проекта Соглашения.
Во-первых, необходимо закрепить, что Пояснительный доклад к Соглашению является его составной частью. Это позволит придать обязательную юридическую силу множеству важных положений, содержащихся в Докладе, регулирующих в том числе и вопросы взаимодействия Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ. С точки зрения российских интересов это необходимо, так как от-
сутствие обязательной юридической силы у некоторых положений, содержащихся в Докладе, потенциально ставит ЕС как участника Европейской конвенции по правам человека в более привилегированное положение.
Во-вторых, целесообразным представляется внесение в проект Соглашения о присоединении отдельного положения, предусматривающего право на заключение между ЕС и его государствами-членами при возникновении между ними споров, касающихся толкования и применения ЕКПЧ, в отдельных случаях особого соглашения, которое предусматривало бы возможность их разрешения Судом ЕС. Такая возможность должна быть предусмотрена для споров, при возникновении которых жалоба на нарушение Европейской конвенции подается в Европейский Суд по правам человека одним или несколькими государствами-членами против Европейского Союза.
В-третьих, ввиду отсутствия у ЕСПЧ права привлекать ЕС и его государства-члены в дела в качестве соответчиков в принудительном порядке, в проекте Соглашения необходимо предусмотреть возможность направления дела в Суд ЕС для определения надлежащего ответчика по делу в тех случаях, когда ЕС или его государства-члены отказываются от участия в деле в качестве соответчиков по приглашению Европейского Суда.
Внесение в проект Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ перечисленных положений позволило бы разрешить часть тех вопросов, которые на настоящий момент проектом Соглашения не урегулированы, с учетом, прежде всего, интересов РФ как самого крупного участника Совета Европы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. European Convention on Human Rights [Electronic resource]. - Access: http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_RUS.pdf.
2. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union [Electronic resource] // Official Journal of the European Union. C326. 26.10.2012. - Access: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri= CELEX: 12012E/TXT.
3. Fifth negotiation meeting between the CDDH ad hoc negotiation group and the European Commission on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights : Final report to the CDDH, Strasbourg, Wednesday 3 April (10 a.m.) - Friday 5 April 2013 (4.30 p.m.). [Electronic resource]. - Access: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accession /Meeting_reports/47_1 (2013)008rev2_EN.pdf.
4. The Court of Justice delivers its opinion on the draft agreement on the accession of the European Union to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and identifies problems with regard to its compatibility with EU law, Luxembourg, 18 December 2014 [Electronic resource] // Court of Justice of the European Union. PRESS RELEASE No 180/14. - Access: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014-12/cp140180en.pdf.
5. Rules of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the procedure for monitoring the execution of judgments of the European Court of Human Rights and the terms of friendly settlements [принят Комитетом министров Советы Европы 10 мая 2006 г. на 964-м заседании представителей министров] [Electronic resource]. http://echr.in/PDF/REGLKM.pdf
6. [Постановление Европейского Суда по правам человека по делу] Bosphorus HavaYollariTurizmv. Ireland. Application 45036/98, 30.06.2005 [Electronic resource]. - Access: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id= 876671&Site=COE.
7. The ECJ and the ECtHR: The Future Relationship between the Two European Courts. Tobias Lock // The Law and Practice of International Courts and Tribunals. - 2008. - Vol. 8. - P. 375-398.
8. Konstantinos G. Margaritis European Union accession to the European Convention on Human Rights: an institutional «marriage». - University of Amsterdam, 2011. - P. 22-23 [Electronic resource]. - Access: http://www.du.edu/ korbel/hrhw/workingpapers/2011/65-margaritis-2011.pdf.
REFERENCES
1. European Convention on Human Rights. Available at: http://www. echr.coe.int/Documents/Convention_RUS.pdf (accessed 10 Febrary 2015).
2. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. Official Journal of the European Union. C326. 26.10.2012. Available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX: 12012E/TXT (accessed 11 Febrary 2015).
3. Fifth negotiation meeting between the CDDH ad hoc negotiation group and the European Commission on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights. Final report to the CDDH, Strasbourg, Wednesday 3 April (10 a.m.) - Friday 5 April 2013 (4.30 p.m.). Available at: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accession/Meeting_reports/4 7_1 (2013)008rev2_EN.pdf (accessed 11 Febrary 2015).
4. The Court of Justice delivers its opinion on the draft agreement on the accession of the European Union to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and identifies problems with regard to its compatibility with EU law, Luxembourg, 18 December 2014. Court of Justice of the European Union. PRESS RELEASE No 180/14. Available at: http://echr.in/PDF/REGLKM.pdf (accessed 11 Febrary 2015).
5. Rules of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the procedure for monitoring the execution of judgments of the European Court of Human Rights and the terms of friendly settlements. Available at: http://echr.in/PDF/REGLKM.pdf (accessed 07 Febrary 2015).
6. Bosphorus Hava Yollari Turizm v. Ireland. Application 45036/98, 30.06.2005. Available at: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id= 876671&Site=COE (accessed 11 Febrary 2015).
7. The ECJ and the ECtHR: The Future Relationship between the Two European Courts. Tobias Lock. The Law and Practice of International Courts and Tribunals, 2009, vol. 8, pp. 375-398.
8. Konstantinos G. Margaritis European Union accession to the European Convention on Human Rights: an institutional "marriage'". University of Amsterdam, 2011. Available at: http://www.du.edu/korbel/hrhw/workingpapers/ 2011/65-margaritis-2011.pdf (accessed 10 Febrary 2015).
