CC BY
990
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А.,
Актуальные проблемы международного права
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
О.М МЕЩЕРЯКОВА,
доктор юридических наук, профессор кафедры международного права РУДН Научная специальность: 12.00.10 — международное право; европейское право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена анализу особенностей норм права ЕС, направленных на защиту прав и свобод граждан Европейского Союза. Основным принципом, который образует фундамент правоохранительной деятельности институтов ЕС в данной сфере, является право на хорошее управление. Право на хорошее управление провозглашено как в учредительных договорах Европейского Союза, так и в Хартии Европейского Союза об основных правах. В свете присоединения Европейского Союза к Европейской конвенции о защите прав человека необходимо сделать акцент на применении Конвенции Европейским судом по правам человека, который рассматривает жалобы на действия национальных властей, а не на действия органов Европейского Союза. Поэтому необходимо разграничивать юрисдикцию Европейского суда по правам человека и Суда ЕС, который рассматривает жалобы на действия органов Европейского Союза.
Ключевые слова: принципы защиты прав человека в ЕС, право на справедливое управление, Хартия Европейского союза об основных правах, права человека, Лиссабонский договор, компетенция, Европейский Союз, распределение компетенции, первичное право Европейского Союза.
THE BASIC PRINCIPLES OF PROTECTION OF HUMAN RIGHTS IN THE RIGHT OF THE EUROPEAN UNION
O.M. MESHCHERYAKOVA,
doctor of jurisprudence, professor of chair of international law of R UDN
Annotation. The article is devoted to the analysis of features of rules of law of EU directed on protection of the rights and freedoms of citizens of the European Union. The basic principle which forms the base of law-enforcement activity of EU institutes in this sphere, the right to good management is. The right to good management is proclaimed both in foundation agreements of the European Union, and in the Charter of the European Union about basic rights. In the light of accession of the European Union to the European convention on protection of human rights it is necessary to place emphasis on Convention application by the European court on human rights which considers complaints to actions of the national authorities, instead of to actions of bodies of the European Union. Therefore it is necessary to differentiate jurisdiction of the European court on human rights and Vessels EU which considers complaints to actions of bodies of the European Union.
Keywords: the principles of protection of human rights in EU, the right to fair management, the Charter of the European union about basic rights, human rights, the Lisbon contract, competence, the European Union, competence distribution, primary right of the European Union.
Создание Европейских сообществ, а затем Европейского Союза сопровождалось передачей компетенции в указанных в учредительных договорах ЕС сферах интеграционным институтам.
С углублением европейской интеграции круг делегированных полномочий становился все шире.
Делегирование полномочий является необходимым условием создания правового механизма функционирования интеграционного сообщества. Оно необходимо в интеграционном процессе для того, чтобы интеграция могла развиваться, а функционирование интеграционных институтов в рамках опре-
деленных в учредительных договорах функций этих институтов была эффективной.
В результате расширения их функций институты ЕС стали принимать законодательные акты, так называемые, акты вторичного права. В этой связи для граждан государств-членов ЕС возникла потребность в правовой защите от нарушений их прав со стороны институтов Европейского Союза.
Таким образом, для «европейского законодателя» возникла необходимость поиска способов борьбы со злоупотреблениями со стороны институтов Союза и их должностных лиц.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
Необходимо отметить, что в государствах-членах Европейского Союза защита прав их граждан осуществляется на национальном уровне, а также на международном уровне. Тем не менее, на всех этапах интеграции «европейский законодатель» старался создать механизм защиты прав граждан ЕС от злоупотреблений, возникающих в процессе правоприменения вторичного права ЕС.
Так, в 1969 г. Суд ЕС признал соблюдение основных прав и свобод человека в качестве одного из общих принципов права ЕС. Соблюдение этого принципа Суд ЕС вменил в обязанность институтам ЕС. Таким образом, правовой акт (акт вторичного права ЕС), противоречащий принципу защиты прав человека, может быть отменен Судом ЕС.
При этом Суд ЕС в процессе принятия своих решений опирается не только на нормы права ЕС, но и на общепризнанные нормы международного права, Международные договоры о правах человека, в которых участвуют государства-члены ЕС.
Кроме того, присоединение Европейского Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод как единого субъекта международного права дает возможность обжаловать в Европейский Суд по правам человека действия и бездействия со стороны властей ЕС, в том числе со стороны его судебных органов.
В 1989 г. Европейским парламентом был принят текст Декларации основных прав и свобод человека и гражданина.
Другим важным этапом в становлении системы защиты прав человека в ЕС явился Амстердамский договор 1997 г., осуществивший важную реформу правовых устоев Европейского Союза. Договор признал необходимость постепенной конвергенции правоохранительных систем государств-членов ЕС.
Одна из основных целей Амстердамского договора состояла в создании для граждан Европейского Союза возможности обращаться в суд в любом государстве-члене ЕС на тех же условиях, что и в государстве их гражданства.
Важнейшим шагом в создании полноценной системы защиты прав и свобод человека в Европейском Союзе стала Хартия ЕС об основных правах от 7 декабря 2000 г. Хартия кодифицировала права и свободы, закрепленные в праве ЕС, в едином писаном источнике, текст которого доступен и прост для восприятия гражданами ЕС.
Таким образом, крупным социальным достижением Европейского Союза является создание целостной системы защиты прав человека, соответствующей требованиям международного права.
Кроме того, Европейский Союз является интеграционным сообществом, в котором существует институт гражданства. Поэтому именно индивидуум (гражданин ЕС) образует фундамент сложившейся в этом интеграционном сообществе социально-экономической и политической модели.
В основе системы защиты прав человека в Европейском Союзе лежат демократические принципы, закрепленные в международных договорах, на которых основывается европейская интеграция. К таким договорам относятся так называемые учредительные договоры:
♦ договор о Европейском Союзе;
♦ договор о функционировании Европейского Союза.
Демократические принципы в праве Европейского Союза образуют основу системы права ЕС.
В центре этой системы находится принцип соблюдения и защиты основных прав и свобод человека на уровне Европейского Союза. Согласно ч. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированной 12 декабря 2007 г., которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры1.
Однако Европейский Союз является интеграционным объединением. Таким образом, наряду с социальными гарантиями и системой защиты прав человека, созданной на уровне Европейского Союза, данная сфера урегулирована национальным законодательством государств-членов.
В результате такой «двойственности» часто при рассмотрении конкретных дел возникает вопрос о соотношении европейского и национального права.
Так, например, вопросы страхования жизни урегулированы и национальным законодательством, и законодательством Европейского Союза. По вопросам страхования жизни в 2002 г. была принята директива Европарламента и Совета министров № 2002/83/ЕС.
1 Договор о Европейском Союзе // Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2011. С. 174.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
Указанная директива была принята взамен трех ранее существовавших директив. В данной директива дается определение страховой организации в праве Европейского Союза.
В ст. 1 указанной директивы под страховой организацией понимается организация, имеющая специальную лицензию от национального уполномоченного органа одного из государств-членов.
В сфере, обозначенной как «иные страховые случаи» действует несколько актов вторичного права Европейского Союза:
1. Директива №73/239/ЕЭС. Эта директива устраняет ограничения на свободу учреждения. Она предоставляет возможность создавать дочерние фирмы, филиалы и представительства фирм на всей территории действия права ЕС.
Директива определяет семнадцать видов страхования и формулирует правила возмещения по страховым случаям.
2. Директива № 88/357/ЕЭС, директива № 92/49/ЕЭС, директива № 84/641/ЕЭС.
Директива №84/641/ЕЭС непосредственно направлена на страховое возмещение, которое связано с содействием туризму. К ней примыкает Регламент ЕС от 13 июля 2009 г. № 810/2009 Европейского парламента и Совета, учреждающий Визовый кодекс ЕС.
Указанный регламент в п. 5 ст. 15 содержит норму о том, что возмещение в случае страхового случая по договору медицинского страхования может быть взыскано в любом государстве-члене ЕС. Таким образом, возмещение страховых случаев в Европейском Союзе происходит, согласно актам вторичного права Европейского Союза.
В праве Европейского Союза урегулированы также финансовые риски граждан Европейского Союза. С этой целью Регламентом Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. № 1094/2010 создан Европейский орган по банковскому надзору.
Согласно регламенту Парламента и Совета № 1092/2010 создан Европейский комитет системных рисков, который направлен на предотвращение и смягчение системных рисков в финансовой сфере. Согласно этим актам правом ЕС гарантируется возмещение вкладов в 100 тыс. евро без каких-либо сборов с этих сумм. Это можно наблюдать в ситуации, сложившейся в банковском секторе Кипра.
В государствах-членах ЕС на национальном уровне возникает много исков о возмещении, осо-
бенно, когда вопрос связан с коллизией национального права и права ЕС.
Здесь можно привести следующее решение Европейского Суда по правам человека от 23 октября 2012 г. по вопросу, который также урегулирован правом Европейского Союза: Дело Ramaer and Van Willigen v. Netherlands) (N 34880/12) (о возмещении затрат на медицинское обслуживание по договору медицинского страхования).
Обстоятельства дела. Заявители Рамар и Ван Вил-лиген являются нидерландскими подданными, получающими нидерландскую пенсию по старости. Они проживают в Бельгии и Испании соответственно.
До 1 января 2006 г. они пользовались нидерландской частной медицинской страховкой, которая давала им право на оказание медицинской помощи в соответствии с голландскими стандартам.
Однако, согласно Регламенту Совета ЕС 1408/71 (EC) заявители в настоящее время имеют право на медицинскую помощь согласно базовым режимам здравоохранения стран пребывания, что улучшает их положение. Поэтому медицинские услуги в соответствии с нидерландским стандартом стали, по мнению заявителей, намного более дорогими: заявители вынуждены приобрести дополнительную частную страховку, а расходы на медицинское обслуживание по национальному законодательству не возмещаются.
Заявители хотели, чтобы в их случае применялся указанный регламент ЕС, т.е., чтобы их договоры медицинского страхования были приведены в соответствие с указанным регламентом.
Решение. Жалоба признана неприемлемой (жалоба несовместима с положениями ЕКПЧ о ratione materiae.
Европейский Суд признал: что место жительства составляет «аспект личного статуса»; что вступление в силу нового законодательства о здравоохранении создало ситуацию, в которой заявители претерпели иное обращение по сравнению с жителями Нидерландов, а также иных лиц, зависящих от соответствующих стран проживания.
Закон о медицинском страховании был направлен на создание, прежде всего, территориальной системы для всех лиц, законно проживающих в Нидерландах. Вследствие их решения о проживании в иных странах Европейского союза заявители имели в странах проживания право на медицинскую помощь в том же режиме, что и местное население. Конкретная страна
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
получала возмещение за оказанную медицинскую помощь от Нидерландов, которые, в свою очередь, имели право потребовать участия заявителей. Любое дополнительное медицинское страхование являлось необязательным. Поэтому возмещение расходом на медицинское обслуживание заявителям не полагается.
Таким образом, в ЕС все возмещения страховых случаев четко отрегулированы актами вторичного права ЕС, что ведет к возникновению значительного числа коллизий.
Учредительные договоры ЕС в качестве юридической категории вводят также понятие «Ценности Союза». В качестве ценностей выступают:
♦ уважение человеческого достоинства,
♦ свобода,
♦ демократия, равенство,
♦ соблюдение прав человека.
Нормы-ценности закреплены в ст. 2 и 3 Договора
о Европейском Союзе: «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам»2.
Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин.
В Преамбуле Хартии Европейского Союза об основных правах среди универсальных ценностей, лежащих в основе ЕС, также называется солидарность (между социальными группами общества)3.
Нормы-ценности, закрепленные в учредительных договорах, не являются чисто декларативными положениями. Европейский Союз выступает гарантом соблюдения своих ценностей всеми государствами-членами. Следует отметить, что, термин «Европейское право прав человека» используется для обозначения совокупности норм, которые закрепляют и гарантируют основные права личности в Европе.
Отличительным признаком европейского права в области прав человека является то, что оно создается усилиями Совета Европы и Европейского Союза. Однако методы правового регулирования рассматриваемой сферы в Совете Европы и в Европейском Союзе имеют свои особенности, которые связаны с юридической природой рассматриваемых субъектов международного права.
Специфика защиты прав и свобод человека в Европейском Союзе связаны с двойственностью его правовой природы: с одной стороны, Европейский Союз имеет международно-правовую основу, и, следовательно, к основным источникам регулирования прав и свобод человека относятся, в первую очередь, источники первичного права ЕС, т.е. международные договоры; с другой — особенностью правовой системы Европейского Союза является то, что правотворческую деятельность в этом интеграционном объединении осуществляют его институты4, т.е. регулирование прав и свобод человека основано на наднациональном регулировании5.
Правовой основой защиты прав человека в национальных правовых системах является включение перечня прав и свобод в национальные конституции. В Европейском Союзе источниками права в указанной сфере являются учредительные договоры, Хартия Европейского Союза об основных правах, а также источники вторичного права ЕС6.
Однако в учредительных договорах Европейского Союза правам и свободам человека уделялось внимание также в связи с регулированием той или иной сферы сотрудничества, поскольку право на хорошее (справедливое) управление является основой для развития всей системы защиты прав человека в ЕС. Поэтому нормы, посвященные правам и свободам, разбросаны по различным разделам учредительных договоров.
Тем не менее, несмотря на то, что Договор о Европейском Союзе содержит норму о том, что «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г.»7, трудно говорить о том, что нормы, регулирующие права человека в ЕС, систематизированы в одном источнике.
2 Договор о Европейском Союзе. С. 170.
3 Хартия Европейского Союза об основных правах // Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2011. С. 553.
4 Указанное положение относится к источникам вторичного права ЕС.
5 Мещерякова О.М. Суверенитет государств-членов интеграционного сообщества и проблема «фрагментации» в развитии интеграционных процессов // Вопросы правоведения. 2012. № 4. С. 23.
6 Мещерякова О.М. Лиссабонский договор (договор о реформе) и суверенитет государств-членов ЕС // Международное публичное и частное право. 2012. № 4. С. 5.
7 Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2011. С. 174.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
Таким образом, помимо учредительных договоров, права человека в ЕС регулируются Хартией ЕС об основных правах 2000г., адаптированной, как указано в ст. 6 Договора о Европейском Союзе, 12 декабря 2007 г.8, а также актами вторичного права ЕС.
Однако следует особо подчеркнуть, что учредительные договоры (Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза) и Хартия являются основными источниками права ЕС в области прав человека, поскольку именно эти источники связаны с международно-правовой природой европейского интеграционного процесса.
Особенностью Хартии является то, что она имеет своей целью защиту граждан ЕС от произвола со стороны институтов ЕС. Следовательно, обеспечение права граждан Европейского Союза на хорошее управление является основой всей системы обеспечения и защиты прав человека в Евросоюзе.
Основанием классификации прав и свобод в Хартии выступает не предмет субъективного права (например, права личные, политические, экономические и т.д.), а ценности, на защиту которых они направлены: человеческое достоинство; свобода; равенство; солидарность.
Соответственно именуются первые главы Хартии и распределяются закрепленные в них права и свободы.
Такое отступление от общепринятой трехзвенной классификации прав (личные, политические, социально-экономические) направлено на то, чтобы подчеркнуть равнозначность всех групп прав. Более того, право ЕС может предоставлять даже более широкую защиту основных прав, чем Конвенция (ст. 52 Хартии). Согласно ч. 3 указанной статьи: «В той мере, в которой содержащиеся в настоящей Хартии права соответствуют правам, гарантированным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, смысл и пределы данных прав должны быть такими же, как они предусмотрены вышеупомянутой Конвенцией. Данное положение не служит препятствием для предоставления со стороны права Союза более широкой защиты»9.
Однако положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза, как она определена в договорах (ч. 2 ст. 6 Договора о ЕС)10. Особенностью хартии Европейского Союза об основных правах является также расширение круга лиц, которым адресованы ее нормы.
Так, в Хартии есть отдельные положения, адресованные иностранцам, находящимся на территории действия права ЕС: ст. 15 — граждане третьих стран, получившие право заниматься трудовой деятельностью..; ст. 18 — ....право на убежище. Согласно ст. 19 Хартии граждане третьих стран не могут быть высланы в те страны, где они могут быть подвергнут смертной казни11.
Следует подчеркнуть, что применительно к государствам-членам ЕС из судебной практики Суда ЕС недвусмысленно следует, что нормы права ЕС применяются при возникновении коллизии между национальным правом государств-членов и правом Европейского Союза. Вообще, в последнее время указанные коллизии возникают достаточно часто12.
Следует отметить, что именно эта особенность регулирования прав человека в ЕС ведет к значительным трудностям, которые возникли в связи с присоединением Евросоюза как единого субъекта международного права к Европейской конвенции о защите прав человека, так как в ст. 6 Договора о ЕС содержится запрет на расширение компетенции Союза.
Таким образом, Хартия Евросоюза об основных правах не может вести к расширению компетенции Союза и круга задач, которые возложены на ЕС государствами-членами в его учредительных договорах.
Как указывалось выше, присоединение ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека как единого субъекта международного права дает возможность обжаловать в Европейский Суд по правам человека действия и бездействия со стороны властей ЕС, что является важным шагом на пути создания единой европейской системы защиты прав и свобод человека.
Однако на этом пути существует и ряд сложно преодолимых препятствий13. Например, участие ЕС в ЕКПЧ требует существенной перестройки всей системы защиты прав и свобод человека в Европе. Ведь теперь Европейский суд по правам человека становится инстанцией, которая может толковать нормы права ЕС.
8 Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора. С. 174.
9 Хартия Европейского Союза об основных правах. С. 568.
10 Там же. С.174.
11 Там же.
12 Мещерякова О.М. Финансовая политика Европейского Союза и Федеральный Конституционный Суд ФРГ // Юридический мир. 2012. № 10. С. 52—54.
13 Мещерякова О.М. Лиссабонский договор и Суд Европейского Союза // Вестник Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева. 2012. № 1. С. 124.
