CC BY
182
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2013. № 4
ПРОБЛЕМЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
А.с. исполинов, кандидат юридических наук, доцент, и.о. заведующего
кафедрой международного права юридического факультета МГУ*
эволюция практики суда европейского СОЮЗА В сфере ПРАВ ЧЕЛОВЕКА (1952-2009)
Настоящая статья посвящена рассмотрению изменений в позиции Суда ЕС по правам человека в Европейском союзе с более подробным анализом некоторых ключевых решений Суда ЕС, ознаменовавших важные этапы в развитии взглядов Суда ЕС в указанной сфере.
Ключевые слова: Суд ЕС, права человека, Хартия основных прав ЕС, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.
This article considers the changes in the position of the Court of Justice of the European Union on human rights issues with a more detailed analysis of some of the key decisions of CJEU, which marked important milestones in the development of the views of the Court of Justice in this area.
Keywords: Court ofJustice of the European Union, human rights, Charter of Fundamental Rights of the European Union, European Convention on Human Rights.
Приступая к рассмотрению крайне непростой и в чем-то даже увлекательной эволюции позиции Суда Европейского союза (далее — Суд ЕС) относительно прав человека, необходимо сразу отметить, что до вступления в силу (с 1 декабря 2009 г.) Хартии основных прав ЕС вопросы прав человека в Европейском союзе (ЕС) регулировались исключительно решениями Суда ЕС. Можно согласиться с мнением бывшего судьи Суда Ф. Манчини, который заявил, что «прочтение Судом ЕС в праве ЕС неписаного Билля о правах человека является на самом деле наиболее выдающимся вкладом, внесенным Судом в конституционное развитие Европы»19.
цель настоящей статьи состоит в том, чтобы кратко рассмотреть изменение позиции Суда ЕС в сфере прав человека в ЕС, остановившись более подробно на решениях Суда ЕС, каждое из которых знаменовало соответствующее изменение или уточнение взглядов Суда ЕС на права человека.
Будет полезным напомнить, что отцы-основатели Европейских Сообществ, вдохновленные первым удачным опытом деятельности Ев-
1 Mancini F. The making of a constitution for Europe // C.M.L.Rev. 1989. Vol. 26. N 4. P. 611.
ропейского объединения угля и стали (ЕОУС), созданного в 1951 г., немедленно заявили о дальнейшей полномасштабной интеграции. Были запущены проекты создания Европейского оборонительного сообщества и Европейского политического сообщества (ЕПС). Предполагалось, что уже к середине 50-х гг. договоры о создании этих двух Сообществ будут ратифицированы государствами и вступят в силу. Мало кто знает, что разработанные в начале 50-х гг. документы о создании ЕПС уже содержали детальные положения о защите основных прав и свобод. Не мудрствуя лукаво, разработчики просто инкорпорировали текст Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ) в текст учредительных документов ЕПС20.
Однако отказ правительства Франции ратифицировать Договор о создании Европейского оборонительного сообщества не позволил осуществить данные планы. Затем последовал период более взвешенного подхода к интеграции — путь постепенной, секторальной интеграции, который оказался весьма продуктивным. Учредительные договоры о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евроатом), подписанные в 1957 г., будучи менее амбициозными, не содержали положений о соблюдении прав человека со стороны самих Сообществ. В этих условиях роль гаранта прав человека в Европейских Сообществах после некоторых колебаний взял на себя Суд ЕС, позиция которого в этих вопросах претерпела крайне поучительную эволюцию.
Уже первые годы деятельности Европейских Сообществ показали, что акты органов ЕС мало напоминают документы межгосударственного сотрудничества и напрямую затрагивают права и интересы частных лиц государств—членов ЕС. Попытки частных лиц обжаловать эти решения привели их в Суд ЕС. Сначала Суд ЕС (до 1958 г. — Суд ЕОУС) в своем решении по делу Stork21 отказался признать свою компетенцию в этих вопросах, заявив, что зашита основных прав человека является вопросом национального права государств—членов, а Суд имеет юрисдикцию лишь по вопросам права Сообществ. Предельно краткие и несколько неуклюжие формулировки, использованные Судом ЕС в решении по делу Sgarlata22, заставили многих комментаторов,
20 Burca G. de. The Road Not Taken: The EU as a Global Human Rights Actor // Amer.J.Intern.L. Vol. 105. N 4. P. 649-693.
21 Case 1/58: Stork & Cie v. ECSC High Authority // E.C.R. 1959. 43. Примечательно, что в основе дела лежала жалоба немецкого торговца углем, который оспаривал решение Высшего руководящего органа ЕОУС, заявляя, что это решение нарушает его права, зафиксированные в Конституции ФРГ. См. также: Joined cases 36-38/59 40/59: Greitling v. High Authority of the ECSC // E.C.R. 1960. 859.
22 Case 40/64: Sgarlata and others v. Commission of the EC // E.C.R. 1965. 215. P. 226. В этом деле заявители (группа итальянских торговцев цитрусовыми) утверждала, что в случае ограничительного толкования ст. 173 Договора о ЕЭС (ограничивающей возможность подачи частными лицами исков в Суд ЕС об аннулировании актов институтов ЕС только случаями, когда частное лицо напрямую и индивидуально затронуто данным
а также конституционные суды стран—членов ЕС усомниться в самой возможности защиты прав человека на уровне ЕС. Оценивая ранние решения Суда ЕС, автор полагает, что их можно отнести к своего рода «грехам молодости» Суда ЕС23и признать позицию Суда ЕС вполне простительной, если исходить из того, что в те годы Суд старался максимально защитить решения институтов только что созданных Сообществ от любого вмешательства.
Однако затем Суд ЕС был просто вынужден коренным образом изменить свою позицию. Так, в решении по делу Staudler 1969 г. Суд ЕС впервые заявил о своей принципиальной готовности учитывать вопросы прав человека при оспаривании актов и действий органов ЕС, установив, что «истолкованное в таком смысле положение (оспариваемая норма права ЕС. — А.И.) не содержит ничего, что способно ущемить основные права человека, составляющие часть общих принципов права ЕС и защищаемые Судом»24.
В последовавшем решении по делу Internationale Hanselsgesellschaft Суд ЕС уточнил свою позицию. В основе дела лежал запрос немецкого административного суда, который рассматривал жалобу немецкой компании Internationale Hanselsgesellschaft на решение немецких властей частично обратить взыскание на депозит, внесенный компанией при получении ею экспортной лицензии. В соответствии с действовавшими тогда нормами ЕС об организации общего рынка зерновых и о получении экспортных лицензий компания получила лицензию на экспорт кукурузной муки, внеся при этом обязательный депозит. так как в установленные лицензией сроки компания смогла отгрузить лишь часть запланированного объема, то в соответствии с правилами ЕС на часть депозита было обращено взыскание в размере чуть более 17 000 немецким марок. Компания обратилась в национальный суд, заявив, что в данном случае нормы права ЕС противоречат правам, защищаемым Основным Законом Германии. Немецкий суд, отметив, что в Германии уже сложилась судебная практика, которая признает незаконность этих положений права ЕС о взыскании депозита именно в силу того, что эти положения противоречат правам человека, провозглашенным Конституцией, решил все же
актом) они будут лишены какой-либо судебной защиты как по праву Сообществ, так и по национальному праву, что будет противоречить фундаментальным основам правопо-рядков государств—членов ЕЭС. В ответ на это Суд ЕС сказал буквально следующее: «эти рассуждения (о правах человека. — А.И.), которые не будут здесь рассмотрены, не могут быть расценены как перевешивающие четкую ограничительную формулировку ст. 173, применение которой является обязанностью Суда».
23 Выражение заимствовано из книги С. Дуглас-Скотт (Douglass-ScottS. Constitutional law of the European Union. L., 2002. P. 467).
24 Case 29/69: Stauder v. City of Ulm // E.C.R. 1969. 7. Само дело касалось запроса немецкого суда о том, насколько совместимо с общими принципами права ЕС положение нормативного акта Комиссии, которое устанавливало обязательное раскрытие имен покупателей при реализации в розницу сливочного масла по сниженным ценам в рамках программ социальной поддержки.
обратиться с запросом в Суд ЕС, желая положить конец существующей правовой неопределенности. Суд ЕС пришел к следующим выводам:
«Пункт 3. Обращение к нормам или концепциям национального права, для того чтобы решить вопрос о законности мер, принятых институтами Сообщества, будет иметь обратный эффект на единообразие и эффективность права Сообщества... Законность акта Сообщества... не может быть поставлена под вопрос утверждениями, что этот акт противоречит основным свободам, сформулированным либо в конституции государства, либо в принципах национального конституционного устройства».
Касаясь далее вопроса о наличии гарантий защиты прав человека на уровне Сообщества, Суд отметил, что «уважение основных прав формирует составную часть общих принципов права, которые призван защищать Суд ЕС. Защита основных прав, вдохновленная конституционными традициями государств-членов, должна быть тем не менее обеспечена в рамках структуры и целей Сообщества»25. Интересно отметить, что Суд ЕС при этом установил, что нормы права ЕС, которые стали предметом спора, не противоречат правам человека.
В решении по делу Nold Суд ЕС пошел еще дальше, постановив: «... уважение основных прав формирует составную часть общих принципов права, которые призван защищать Суд ЕС. Обеспечивая эти права, Суд ЕС обязан находить вдохновение в конституционных традициях, общих для всех государств—членов, и соответственно не может поддерживать меры, которые являются несовместимыми с основными правами, признанными и защищаемыми конституциями этих государств. В свою очередь международные договоры государств—членов по защите прав человека, в которых государства—члены участвуют или являются сторонами, могут представлять направляющие начала, которым надлежит следовать в рамках права Сообщества»26.
Данную формулировку Суд ЕС практически без изменений использовал в ряде последовательных решений, где затрагивались вопросы прав человека. Таким образом, Суд сформулировал свою позицию по вопросам прав человека на уровне ЕС. По мнению Суда, нормы о правах человека являются частью общих принципов права ЕС, которые устанавливает сам Суд. Определяя перечень и сферу применения конкретных прав человека на уровне ЕС, Суд «не заимствует» и «не опирается», а лишь «черпает вдохновение» из двух источников — конституционных традиций государств—членов и международных конвенций, среди которых особое место занимает ЕКПЧ.
В 1975 г. в решении по делу Rutili27 Суд ЕС впервые сослался на ЕКПЧ как на «основные начала, которым надлежит следовать в рам-
25 Case 11/70: Internationale Hanselsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel // E.C.R. 1970. P. 419 (S. 7).
26 Case 4/ 73: Nold KG v. Commission // E.C.R. 1974. P. 491 (s. 13).
27 Case 36/75: Roland Rutili v. Ministre de l'intérieur // E.C.R. 1975. P. 1219.
ках права Сообществ». Во многом это было связано с тем, что Франция последней из стран—членов ЕС присоединилась в 1974 г. к ЕКПЧ. Таким образом, ЕКПЧ стала инструментом защиты прав человека, общим для всех стран—членов ЕС. Особое значение, которое Суд ЕС придавал ЕКПЧ, можно объяснить предельно прагматичным подходом. В отсутствие собственного каталога прав человека в ЕС (о чем с упреком говорили в упомянутых выше решениях немецкие и итальянские конституционные суды) Конвенция оказалась чрезвычайно удобным инструментом для заимствования и использования Судом ЕС, представляя собой своего рода свод европейских стандартов в области прав и свобод человека. Только в период с 1975 по 1998 г. Суд ЕС процитировал Конвенцию в более чем 70 своих решениях28. При этом надо отметить одну крайне важную особенность. Суд никогда не признавал себя связанным нормами Конвенции (и, следовательно, практикой ЕСПЧ), в силу того что Европейские Сообщества (и позднее Европейский союз) не были стороной Конвенции. Вместо этого Суд в своих решениях отмечал, что Конвенция, как и конституционные традиции государств—членов, служит для него «источником вдохновения» и направляющим началом (guidance).
Дальнейшее развитие практики Суда ЕС по вопросам прав человека было несколько неожиданным даже для государств—членов ЕС и вызвало крайне неоднозначные оценки. Решения по таким знаковым делам, как Staudler, Internationale Hanselsgesellschaft и Nold, о которых уже упоминалось, касались оспаривания законности исключительно актов институтов ЕС и в этом смысле приветствовались государствами ЕС29. Однако в своем решении по делу Wachauf30 Суд ЕС перешел границу, заявив, что национальные правовые акты, имплементирующие право ЕС, должны также приниматься с учетом основных прав человека, как их видит Суд ЕС. Данное решение оказало сильное воздействие на дальнейшую практику Суда и в целом на распределение полномочий между государствами и ЕС, поэтому заслуживает отдельного рассмотрения.
Решение по делу Wachauf представляло собой преюдициальное заключение Суда ЕС в ответ на запрос немецкого суда, который рассматривал иск об отказе в выплате компенсации. Истец являлся фермером, занимавшимся производством молока на арендованных для этого землях. После окончания срока аренды он обратился за компенсацией, которая должна выплачиваться в том случае, если произ-
28 Douglas-Scott S. A tale of two courts: Luxembourg, Strasbourg and the growing European human rights acquis // C.M.L.Rev. 2006. Vol. 43. N 3. P. 645.
29 Совместная Декларация Европарламента, Совета и Комиссии ЕС от 5 апреля 1977 г. (O.J. 1977. N 103 (27 April). P. 1).
30 Case 5/88: Herbert Wachaufv. Bundesamt fur Ernahrung und Forstwirtschaft // E.C.R. 1989. 2609. P. 19.
водитель молока решит закрыть свое производство. Законодательство Германии, устанавливающее такой порядок, фактически имплемен-тировало нормы Регламента 857/84 ЕС, принятого в рамках Общей сельскохозяйственной политики31. При этом законодательство Германии содержало оговорку о том, что если за такой компенсацией обратился производитель молока, работающий на арендованной земле, то такое заявление должно сопровождаться письменным согласием собственника. В случае заявителя такое согласие было сначала дано собственником земли, а потом отозвано, что и послужило основанием для отказа уполномоченных органов выплатить заявителю запрашиваемую компенсацию.
В своем решении Суд ЕС установил следующее:
«Пункт 19. С учетом вышеизложенного Суд должен указать, что нормы Сообщества, в результате применения которых арендатор после окончания срока аренды лишается права воспользоваться результатами своего труда и своих инвестиций в арендованное предприятие без какой-либо компенсации, будут несовместимы с требованием защиты основных прав человека в правопорядке Сообщества. Так как это требование также является обязательным для государств—членов, когда они имплементируют нормы права Сообщества, государство— член должно, насколько это возможно, применять эти нормы в соответствии с этим требованием».
Несколько более сложным для объяснения оказался подход, предложенный Судом ЕС в решении по делу ERT32 (дело о греческом телевидении), в котором Суд распространил свое требование о соблюдении прав человека и на акты государств—членов ЕС, принимаемые в порядке отступления от правил ЕС в случаях и на основаниях, разрешенных учредительными договорами. В этом деле с запросом в Суд ЕС обратился греческий суд, который рассматривал иск компании ERT (обладавшей на основании распоряжения греческого правительства исключительными правами на радио- и телетрансляцию) к муниципальной компании DEP (г. Салоники), а также лично к мэру города с требованием запретить передачу телепрограмм данной компанией, а также изъять оборудование, используемое для подготовки и выпуска в эфир телепередач. В свою защиту DEP и мэр Салоник ссылались на положения Договора о ЕЭС и нормы ЕКПЧ.
Суд ЕС в своем решении отметил, что договоры о создании ЕС в принципе не запрещают предоставление монопольного права на передачу телепрограмм по соображениям неэкономического порядка, а именно на основе соображения публичного порядка, общественной безопасности и здоровья (п. 12 решения). тем не менее, в случае если
31 O.J. 1984. L 90 (1 April). P. 13-16.
32 Case C-260/98: Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia (ERT AE) v. Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP) and Sotirios Kouvelas // E.C.R. 1991. P. I-2925.
государство-член ЕС ссылается на эти соображения для того, чтобы обосновать свои действия, которые ограничивают свободу предоставления услуг (как в данном случае), то, по мнению Суда, такое обоснование должно рассматриваться как национальными судами, так и Судом ЕС в свете общих принципов права ЕС, и в частности в свете ос -новных прав человека. Таким образом, как весьма категорично заявил Суд, «национальные правила могут быть расценены как допустимые отклонения от требований права ЕС, только если эти правила не нарушают права человека» (п. 43 решения). Свободу слова Суд посчитал одним из принципов права ЕС, который нашел свое воплощение в ст. 10 ЕКПЧ (п. 44 решения).
Наконец, в решении по делу Annibaldi Суд ЕС постарался максимально расширить свою компетенцию в этой сфере, заявив о своем контроле с точки зрения прав человека за всеми действиями государств, в принципе находящихся «в сфере права ЕС» ("in the scope of Union law")33. При этом предполагалось, что границы этого будут определяться самим Судом. И с этой точки зрения крайний интерес представляют решения Суда ЕС, в которых он отказался признать какую-либо связь рассматриваемого вопроса с правом ЕС. В рамках данной статьи можно привести решения, которые актуальностью и оригинальностью своей фактуры, а также логикой и аргументами Суда ЕС до сих пор привлекают внимание исследователей.
В решении по делу Grogan34 Суд ЕС отвечал на запрос ирландского суда, который рассматривал иск Общества защиты нерожденных детей к Стефану Грогану и еще 14 членам студенческой ассоциации. Истец просил запретить ответчикам распространять информацию среди студентов о медицинских клиниках в Великобритании, которые занимаются прерыванием беременности (включая название и адреса клиник). Истец в своем заявлении отмечал, что аборты в Ирландии всегда находились под запретом (сначала нормами общего права, потом на основании закона). Кроме того, ирландские суды уже признавали противоречащей конституции деятельность, связанную с оказанием содействия женщинам в организации поездок в Великобританию (где аборты разрешены) в целях прерывания беременности, включая предоставление информации о клиниках и их адресах. Ответчики в своих возражениях, помимо всего прочего, ссылались на то, что введение такого запрета противоречит праву ЕС, так как он представлял бы собой неоправданное ограничение свободы оказания услуг в ЕС, а также заявляли, что этот запрет нарушает такие права, как право на свободу слова и право на получение и распространение информации, закрепленные в ЕКПЧ.
33 Case C-309/96: Annibaldi // E.C.R. 1997. P. I-7493.
34 Case 159/90: The Society of unborn children Ltd v Stephen Grogan and others // E.C.R. 1991. P. I-4685.
Суд в своем решении указал, что, по его мнению, прерывание беременности в клиниках является услугой в смысле ст. 60 Договора о ЕС (п. 18 решения). Тем не менее из материалов дела очевидно, что связь между деятельностью студенческой ассоциации и услугами по прерыванию беременности, оказываемых в другой стране ЕС (с учетом того, что у самих студентов не было никакого взаимодействия с клиниками, информацию о которых они распространяли), является слишком «малоубедительной и незначительной для того, чтобы запрет на распространение такой информации мог бы быть признан ограничением свободы оказания услуг в ЕС» (п. 25 решения).
Ссылаясь далее на свое решение по делу БТЯ, Суд отметил, что он обязан давать разъяснения по вопросам соответствия национальных мер правам человека только тогда, когда эти меры находятся в сфере права ЕС. Исходя из этого, Суд признал, что у него нет полномочий рассматривать вопросы, которые находятся вне сферы права ЕС.
В своем решении по делу Kremzow35 Суд был даже более категоричен. Это дело касалось иска бывшего австрийского судьи, который был обвинен в умышленном убийстве и приговорен к пожизненному заключению (сначала признавшись в убийстве, а потом отказавшись от своего признания). После того как ЕСПЧ установил в своем решении факты нарушения прав заявителя в ходе уголовного процесса, бывший судья потребовал в суде компенсации в размере почти 4 млн австрийских шиллингов за незаконное содержание в тюрьме. По просьбе истца австрийский суд обратился с запросом в Суд ЕС о применимости в данном деле положений ЕКПЧ. В обосновании своей просьбы обратиться в Суд ЕС истец ссылался в том числе и на то, что пребывание в тюрьме нарушало его право как гражданина ЕС на свободное передвижение, гарантированное Договором о создании ЕС, а государство в данном случае должно возместить понесенный им ущерб в соответствии с требованиями права ЕС.
Суд ЕС в своем решении, процитировав формулу из решения по делу N0^ о правах человека как составной части основных принципов права ЕС и сославшись на пункт своего решения по делу Ого§ап об отсутствии своей юрисдикции в том случае, если вопрос находится вне сферы права ЕС, заявил следующее (п. 17):
«Заявителем в основном процессе является гражданин Австрии, чья ситуация не связана никоим образом с какой-либо ситуацией, предусмотренной положениями Договора (о ЕС. — А.И.) в отношении свободы передвижения людей. В то время как любое лишение свободы препятствует осуществлению затронутым лицом его права на свободное передвижение, Суд исходит из того, что чисто теоретическая перспектива осуществления такого права не устанавливает достаточ-
35 Саве С-299/95: Ме^сЬ Kremzow V. ЛшМап 81:а1е // Б.С.Я. 1997. Р. 1-2629.
ной связи с правом ЕС, чтобы оправдать в данном случае применение положений права ЕС».
Уже упоминавшееся решение Суда ЕС по делу Annibaldi интересно в первую очередь более глубоким анализом, проведенным Судом. В этом деле Суд отвечал на запрос итальянского суда, который рассматривал иск г-на Аннибальди к местным властям. Истец, владелец земельного участка, оспаривал правомерность отказа разрешить ему посадить орхидеи на площади в 3 га на том основании, что эти 3 га, как большая часть участка истца, оказались в границах природного и археологического парка, созданного на основании решения итальянских властей. Истец в качестве аргумента утверждал, что ограничения, наложенные на собственников земли внутренним законодательством о создании парка, противоречат нормам права ЕС о функционировании единого сельскохозяйственного рынка в ЕС, а также нарушают его права на собственность, на ведение бизнеса и на недискримина-цинное отношение к нему со стороны местных властей.
Суд в своем решении установил, что создание единого сельскохозяйственного рынка никоим образом не ограждает производителей от национальных мер, которые направлены на достижение иных целей, даже если эти меры могут оказать негативный эффект на условия сельскохозяйственного производства (п. 20 решения). В данном случае Суд не находит в материалах дела ничего, что дало бы основания предполагать, что оспариваемые положения внутреннего законодательства были направлены на имплементацию положений права ЕС либо в сфере сельского хозяйства, либо в сфере охраны природы или в сфере культуры (п. 21 решения). Даже если создание парка и оказало негативный эффект на сельскохозяйственный рынок, это решение в любом случае преследовало цели, не связанные с единым сельскохозяйственным рынком ЕС, и имело общее применение. Таким образом, делает вывод Суд, нормы о создании парка касались ситуации, которая не подпадает в сферу действия права ЕС. Следовательно, Суд ЕС не имеет юрисдикции в данном деле (п. 22 решения).
Нужно отметить, что еще до вступления в силу Лиссабонского договора Суд ЕС в своих решениях стремился с помощью своих союзников в лице практикующих юристов и национальных судей максимально расширить перечень действий государств, которые могут быть связаны с правом ЕС. Наиболее показательным в этом отношении является решение Суда ЕС по делу Carpenter36, в котором суд признал противоречащим праву ЕС решение органов Великобритании о высылке г-жи Кар-пентер, гражданки третьего государства (на тот момент это был чисто внутригосударственный вопрос). Суд ЕС установил свою юрисдикцию в данном деле на том основании, что такая высылка может оказать не-
36 Case C-60/00: Carpenter // E.C.R. 2002. P. I- 6279.
гативное влияние на торговлю между странами ЕС ввиду особенностей бизнеса ее мужа (который продавал рекламные площади в британских СМИ, и значительная часть заказов приходила от рекламодателей из других стран ЕС). По мнению Суда, решение о депортации г-жи Кар-пентер может оказать негативное воздействие на внутренний рынок, так как это может вынудить ее мужа прекратить контакты с клиентами из других стран ввиду того, что его жена не сможет больше его сопровождать в поездках. Кроме того, Суд счел решение о высылке непропорциональным ограничением права на частную и семейную жизнь (тем самым фактически аннулировав национальный акт).
В этом же ряду стоит проверка на предмет соблюдения прав человека запрета на охоту на лисиц в Великобритании из-за возможного негативного воздействия этого решения на единый рынок ЕС ввиду импорта из Ирландии лошадей, используемых для этой охоты, а также желания бельгийцев посещать Великобританию для такой охоты37.
Такая эволюция практики Суда ЕС по вопросам прав человека вызвала весьма напряженные споры среди исследователей, мнения которых разошлись в отношении нескольких принципиальных вопросов.
Во-первых, дискуссии не прекращаются в отношении реальных причин, побудивших Суд изменить свою позицию в отношении прав человека. Все исследователи отмечают, что разворот в практике Суда произошел после принятия им решений по делам Van Gend en Loos38 и Costa v. ENEL39. Суд ЕС, заявив в решениях по этим делам, что право ЕС является отдельным правопорядком, субъектами которого являются не только государства, но и частные лица40, начал активно претворять на практике свою доктрину верховенства права ЕС. Однако одновременно Суд столкнулся с открытой оппозицией немецких и итальянских высших судов, которые заявили о своей принципиальной готовности рассматривать акты ЕС на предмет их соответствия основ-
37 R (Derwin and others) v. Attorney General // Q.B. 2007. 305 (Court of appeal); A.C. 2008. 1/ 719 (House of Lords).
38 Case 26/62: Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen // E.C.R. 1963. 1.
39 Case 6/64: Flamingo Costa v. ENEL // E.C.R. 1964. 586.
40 «...Сообщество представляет собой новый правопорядок в международном праве, для целей которого государства ограничили свои суверенные права, хотя и в некоторых сферах, и субъектами которого являются не только государства, но и их жители. Таким образом, право Сообществ независимо от законодательства государств-членов не только накладывает обязательства на частные лица, но также намерено предоставить им права, которые становятся частью их правового наследия. Эти права возникают не только тогда, когда они явно предоставлены договором, но также путем обязательств, которые договор накладывает в четко сформулированном виде на частные лица, а также на государства-члены и институты Сообщества» (Case 26/62: Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen).
ным правам человека, изложенным в национальных конституциях. Так, Конституционный суд Италии заявил, что он не будет рассматривать вопрос о соответствии актов ЕС Конституции Италии, за исключением случаев, когда акт ЕС противоречит основным принципам конституционного правопорядка или неотъемлемым правам человека41. В свою очередь Конституционный суд ФРГ (который известен тем, что высказывал наибольший скептицизм в отношении самой возможности Европейского сообщества уважать права человека) в своем решении от 29 мая 1974 г. (более известном как Solange-1) заявил о том, что он намерен сохранять свою компетенцию рассматривать нормы права ЕС на предмет их соответствия основным правам человека, изложенным в Основном Законе ФРГ, «до тех пор, пока» (нем. — so lange) Европейские Сообщества не будут обладать собственным каталогом прав человека, который будет адекватен по содержанию каталогу прав, установленных Конституцией ФРГ42.
Именно давление со стороны конституционных судов Германии и Италии, по мнению бывшего судьи Суда ЕС Ф. Манчини, оказало влияние на изменение позиции Суда ЕС43. Он открыто заявляет, что решение КС ФРГ по делу Solange-1 было тяжелейшим ударом, угрожавшим не только верховенству, но и независимости права ЕС44.
Этой точке зрения противостоит мнение одного их авторитетных судей Суда ЕС А. Росаса, который в своей работе указал, что решение по делу Nold было принято за 2 недели до принятия КС ФРГ решения по делу Solange. По его мнению, это лишний раз свидетельствует о том, что изменение позиции суда было лишь в малой степени вызвано внешними факторами45. Как он пишет, «Суд, кажется, начал понемногу осознавать (без сомнения, с помощью комментариев и рассуждений, высказанных в национальной судебной практике и доктрине), что право Сообщества, лишенное режима прав человека, оказалось в крайне непрочной ситуации, в то время как само Европейское сообщество расширяло свою деятельность и воспринимало доктрины верховенства и прямого эффекта права ЕС»46.
Отстаивая целостность и приоритет права ЕС, а также свое исключительное право на толкование права ЕС, Суд ЕС поменял свою позицию, решив использовать права человека как мощный и эффективный инструмент для защиты целостности автономного правопо-
41 Frontini v. Ministerio delle Finanze // Guir. Const. 1973. Dec. 27. 2401.
42 BVerfGE. 37/271.
43 Mancini F.B. Op. cit. P. 611.
44 Ibid. P. 609.
45 Rosas A. The European Court of justice and Fundamental Rights: Yet another case of judicial activism?// European Integration through interaction of legal regimes? / Ed. by C. Baudenbacher, H. Bull. Oslo, 2007. P. 39.
46 Ibid. P. 43.
рядка ЕС. Как признал нынешний председатель Суда ЕС В. Скурис, «в самом начале развития своей практики Суд ЕС осознал, что доктрины верховенства и прямого эффекта права ЕС, провозглашенные в ранних решениях, не смогут удержаться без их дополнения системой судебного контроля за нарушениями основных прав человека»47.
Дальнейшее развитие событий показало, что Суду ЕС удалось отстоять свои доктрины. Тот же КС ФРГ спустя несколько лет в своем решении по делу Solange-2 высказал крайнее удовлетворение практикой Суда ЕС по вопросам прав человека, указав, что уровень защиты прав человека в ЕС находится на уровне, сравнимом со стандартами, предусмотренными Конституцией ФРГ. Более того, Конституционный суд ФРГ заявил, что отныне он не намерен проверять нормы права ЕС на их соответствие Конституции до тех пор, пока Европейские сообщества, и в особенности практика Суда ЕС, обеспечивают в целом эффективную защиту прав человека48.
Во-вторых, скептики ставили под сомнение саму искренность и серьезность заявлений Суда ЕС о его приверженности идеям защиты прав человека49. Они утверждали, что Суду ЕС присущ сугубо инстру-менталистский подход, где аргументы о правах человека служат для него исключительно прагматическим целям и используются им для защиты своих доктрин либо для расширения своей юрисдикции. В любом случае, по мнению критиков, интересы защиты свобод внутреннего рынка превалируют в решениях Суда ЕС над вопросами защиты прав человека50.
Автор склонен поддержать точку зрения Дж. Уэйлера и Н. Лок-харта, которые отмечают, что как и в обычной жизни, где альтруизм и оппортунизм зачастую переплетаются, так и в случае с Судом ЕС картина более сложная, чем кажется скептикам. «Даже если защита целостности правопорядка стала основным мотивом для Суда, чтобы перейти в свой практике от Stork к Staudler, это развитие было неизбежным продолжением решения Van Gend en Loos. В свою очередь это развитие было связано с другими вескими мотивами, такими как защита индивида в политической системе, страдающей от глубокого демократического дефицита (обостренного приоритетом права ЕС), а также с изменившимся историческим климатом и осознанием важно-
47 Skouris V. Fundamental Rights and Fundamental Freedoms: The Challenge of Striking a Delicate Balance // Eur.Bus.L.Rev. 2006. Vol. 227.
48 BVerfGE. 73/339.
49 Coppel J., O'Neill A. The European Court of Justice: Taking rights seriously // C.M.L. Rev. 1995. Vol. 29. P. 669.
50 В гораздо более жестких выражениях практика Суда ЕС была раскритикована в недавней работе, где такой подход был назван просто циничным (Dogan Y. The Fundamental Rights Jurisprudence of the European Court of Justice: protection for human rights within the European legal order // Ankara L. Rev. 2009. Vol. 546. N 1. P. 53-81).
сти защиты прав человека на международном уровне»51. Нельзя говорить об особом правопорядке, где не только государства, но и частные лица наделены правами, предоставленными им учредительными договорами, и при этом никак не сформулировать свое отношение к этим правам.
В-третьих, решения Суда ЕС по вопросам прав человека послужили еще одним основанием для обвинения Суда в так называемом судейском активизме. Впервые эти обвинения прозвучали в работе Х. Рас-муссена52, который, комментируя упомянутое выше решение Суда ЕС по делу N0^, заявил, что тексты учредительных договоров не содержали даже малейшего намека на такое решение Суда и такая «интерпретационная креативность Суда является поистине удивительной»53. По его мнению, судейский активизм со стороны Суда ЕС может быть приравнен к «неприемлемой функциональной аномалии»54. Критикуя решения Суда, Х. Расмуссен использовал весьма сильные и спорные выражения. Так, рассматривая решение Суда Со81а/Бпе1, он охарактеризовал его как образец «сорвавшегося с цепи судейского активизма»55, а признание Судом прямого эффекта директив было им названо «случаем крамольного судейского поведения»56.
Критика Суда ЕС со стороны Х. Расмуссена заслуживает упоминания по нескольким причинам.
Во-первых, работа Х. Рассмусена вызвала весьма острую дискуссию среди исследователей, которая не прекращается и по сей день, то затихая, то снова возобновляясь на страницах научных журналов57. А. Арнулл пишет по этому поводу, что «в то время как Х. Расмус-сен не выдвинул никаких новых теорий судейского активизма, его книга вызывала резонанс на протяжении нескольких последующих поколений ученых и немало способствовала дальнейшему усилению восприятия Суда ЕС (особенно среди тех, кто не изучал судебную
51 Weler J.H.H. Lockhart N. "Taking rights seriously" seriously: European Court ofjustice and its fundamental rights jurisprudence — part I // C.M.L.Rev. 1995. Vol. 32. P. 70.
52 Rasmussen H. On Law and Policy in the European Court of Justice: A Comparative Study in Judicial Policymaking. 1986. P. 4; Tridimas T. The Court of Justice and Judicial Activism // Eur.L.Rev. 1996. Vol. 21. P. 199.
53 Rasmussen H. Op. cit. P. 400.
54 Ibid. P. 402.
55 Ibid. P. 403.
56 Ibid. P. 12.
57 См., например, крайне обстоятельную критику доводов Х. Расмуссена в публикации Дж. Уэйлера (Weiler J. The Court ofjustice on trial // C.M.L.Rev. 1987. Vol. 24. P. 555—589). Нынешняя критика Суда ЕС с обвинениями его в судейском активизме вызваны резким расширением юрисдикции Суда ЕС после Лиссабонского Договора (в первую очередь за счет вопросов бывшей третьей опоры (внутренние дела и правосудие) и связанные с этим опасения, что Суд начнет вторгаться в дела, которые ранее считались прерогативой исключительно национальных судов (WaeleH. de. The role of the European Court of Justice in the integration process: a contemporary and normative assessment // Europarecht. 2010. Vol. 6. N 1. P. 3-26).
практику Суда ЕС) как института, стоящего на позициях судейского активизма»58.
Во-вторых, в рамках данной статьи хотя бы кратко необходимо затронуть крайне дискуссионный вопрос о судейском активизме (judicial activism) и судейском нормотворчестве (judge-making law) применительно к деятельности Суда ЕС, и особенно в сфере защиты прав человека.
Как совершенно верно отмечают целый ряд авторов, термин «судейский активизм» пришел в лексикон исследователей права ЕС из США, где он активно используется в основном при анализе деятельности Верховного суда США, который в 30-е гг. последовательно отклонял законы предлагаемые администрацией Ф. Рузвельта в рамках «нового курса», а в 50—60 гг. выступал активным сторонником гражданских прав, отменяя на этом основании как федеральные законы, так и законы штатов59. Тем не менее именно Х. Расмуссен, проведя до этого год в Мичиганской школе права, впервые применил этот термин к Суду ЕС.
Многие авторы отмечают девальвацию термина «судейский активизм», который зачастую используется лишь для того, чтобы негативно отозваться о принятом судьями решении. Вместе с тем, если сосредоточиться на сущностном значении доктрины судейского активизма, а не использовать термин как своего рода клеймо, то перед нами предстает целая философия судейства, которая в корне отличается от традиционного континентального восприятия судьи, в соответствии с которым судья должен выступать лишь как «уста» закона (выступая от имени закона и применяя закон при решении конкретных споров). Доктрина судейского активизма исходит в том числе и из политической роли судей, которые должны действовать тогда, когда законодатель либо молчит, либо принимает законы, которые нарушают основополагающие конституционные ценности. Вот как по этому поводу пишет один из наиболее авторитетных современных философов права Р. Дворкин: «... они (суды. — А.И.) должны разработать принципы законности, равенства и другие принципы, пересматривать их время от времени исходя из современных представлений о морали и на основе этого оценивать акты конгресса, штатов и президента»60.
Отечественных работ на тему судейского активизма крайне мало. Среди последних работ можно отметить статью К. Аристовой61, резко критикующую саму эту концепцию применительно к деятельности Ев-
58 Arnull A. Judicial activism and the Court of Justice: how should academics respond? // Judicial activism at the European Court of Justice / Ed. by M. Dawson, B. DeWitte, E. Muir. Maastricht, 2013. P. 223.
59 Green C. An intellectual history ofjudicial activism // Emory L.J. 2008. Vol. 582009. С. 1195-1264.
60 Dworkin R. Taking rights seriously. Cambr. (MA), 1977. P. 137.
61 Аристова К. Судейский активизм: благо или зло? // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 3 (88). С. 128-133.
ропейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Кроме того, заслуживает особого внимания исследование видного теоретика права М.Н. Марченко, в котором рассматриваются вопросы о судейском нормотворчестве, в том числе и применительно к деятельности Суда ЕС (при этом не касаясь самой дискуссии о судейском активизме и не используя сам этот термин)62.
В настоящее время Суд ЕС, наравне с ЕСПЧ, многие исследователи называют международными судебными учреждениями, наиболее приверженными судейскому активизму63. Если рассматривать причины такой позиции Суда ЕС, то весьма интересной и убедительной представляется точка зрения Ф. Манчини. Соглашаясь в принципе с тем, что судьям несвойственно брать на себя функцию законодателя, тем не менее он считает, что у Суда ЕС просто не было иного выхода в сложившихся для ЕС обстоятельствах того времени, сделавших «столь рискованное предприятие» Суда ЕС в конечном счете приемлемым для государств—членов ЕС. Среди главных обстоятельств Ф. Манчини называет «неприкрытый саботаж» президентом Франции генералом де Голлем мер по развитию ЕС в середине 60-х гг., что привело к полномасштабному кризису 1965—1966 гг., а затем последовавшему «темному» периоду, когда Комиссия просто боялась предпринять какие-либо шаги, хоть как-то затрагивающие интересы государств, а также отсутствие среди институтов ЕС подлинно представительного законодательного органа и упрямое нежелание государств—членов полностью имплементиро-вать учредительные договоры, которые они сами и создали64.
Таким образом, миссия, которую на себя взял Суд ЕС, в том числе и в отношении прав человека, во многом была единственным решением многих проблем, стоявших тогда перед ЕС. В условиях невозможности или нежелания государств—членов решить эти проблемы на уровне учредительных договоров или вторичного права ЕС Суд ЕС выступил тем «ледоколом», который повел за собой национальные суды, а за ними и другие государственные органы стран—членов ЕС в том направлении, которое сам Суд посчитал необходимым для дальнейшей интеграции. И в этом отношении отнюдь не кажутся преувеличением следующие слова одного из самых авторитетных исследователей права ЕС Дж. Уейлера, который отметил: «Никто не может сегодня обернуться назад и обвинить судейский активизм Суда ЕС в каком-то негативном воздействии, которое могло быть оказано на структуру принятия решений или на судебное сотрудничество. ... Без такой практики Суда ЕС мы не могли бы сегодня говорить о том Сообществе,
62 См.: Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2006.
63 Zarbiyev F. Judicial activism in international law — a conceptual Framework for analysis // J. Intern. Disp. Settlement. 2012. Vol. 3. N 2. P. 27.
64 Mancini F. Op. cit. P. 642.
которое мы знаем сегодня»65. И с этим утверждением сложно не согласиться, особенно анализируя эволюцию практики Суда ЕС в области прав человека.
Суммируя крайне динамичное развитие судебной практики Суда ЕС по вопросам прав человека, начиная с решения по делу Stauder, можно отметить следующее:
1. Суд нисколько не смутило отсутствие в учредительных договорах ЕС даже упоминания на необходимость уважать права человека, не говоря о том, что учредительные договоры не содержали никакого каталога прав человека.
2. Решая вопрос о том, какие права Суд ЕС будет защищать и где эти права сформулированы, Суд ЕС посчитал для себя возможным не ориентироваться на национальные нормы стран—членов ЕС, уклонившись тем самым от поиска своего рода общего знаменателя. Вместо этого Суд заявил, что он будет сам формулировать эти права, «черпая вдохновение», по его собственным словам, в двух источниках — конституционных традициях, общих для государств—членов ЕС, и международных договорах, в которых участвуют государства—члены ЕС. Среди этих договоров особое место Суд ЕС отводил ЕКПЧ.
3. Суд ЕС, заявив о своей готовности выступить гарантом прав человека, начал формулировать эти права в качестве основных принципов права ЕС, которые выводятся Судом из учредительных договоров. таким образом, с самого начала речь шла о создании неписаного каталога прав человека66.
4. Свое собственное видение прав человека на уровне ЕС Суд сначала использовал для установления контроля за актами и действиями институтов ЕС относительно соблюдения ими прав человека. В дальнейшем Суд распространил свою практику на акты и действия государств сначала в ситуациях, когда государства имплементируют право ЕС (решение по делу Wachauf), затем на ситуации, когда государства
65 Weiler J. The Community System: the dual character of Supranationalism // Yearbook of European Law. 1981. Vol. 1. P. 267.
66 Д. Батлер и Т. Ахмед в своем крайне интересном исследовании привели перечень прав человека, которые Суд ЕС в своих решениях признал частью права ЕС: свобода слова — Case C-274/99: Connolly v. Commission // E.C.R. 2001. I-1611; Case C-340/00: Commission v. Kwik // E.C.R. 2001.I-10269; свобода религии — Case 130/75: Prais v. Council // E.C.R. 1976. 1589; свобода собраний — Case 29/69: Stauder v. Ulm // E.C.R. 1969. 4119; Case C-112/00: Schmidberger // E.C.R. 2003. I-5659; право на человеческое достоинство — Case C-36/02: Spielhallen // E.C.R. 2004. I-9609; право на частную жизнь (privacy) — Case C-404/92P: X v. Commission // E.C.R. 1994. I-4737; право на собственность — Hauer; Cases C-20/00 & C-64/00: Booker Aquacultur Ltd and Hydro Seafood GSP Ltd v. The Scottish Ministers // E.C.R. 2003I-7411; равноправие — Case 149/77: Defrenne III // E.C.R. 1978 1365; право на брак — Case C-117/01: K.B. 2004.Judgment of 7 Jan.; право на семейную жизнь — Case C-60/00: Carpenter // E.C.R. 2002. I-6279; Case C-413/99: Baumbast // E.C.R. 2002. I-7091; право на судебную защиту — Case 222/84: Johnston v. Chief Constable of the RUC // E.C.R .1986. 1651 (Ahmed T., Butler I. D.J. The European Union and Human Rights: An International Law Perspective // Eur.J.Intern.L. 2006. Vol. 17 N. 4. P. 771-801).
прибегают к разрешенным отклонениям от своих обязательств по праву ЕС (решение по делу ERT), а затем и на все случаи, когда государства действуют «в сфере права ЕС» (решение по делу Annibaldi).
5. Государства—члены ЕС были вынуждены реагировать на эти решения Суда ЕС. И если сначала они эту практику приветствовали (пока речь шла о контроле Суда за актами институтов ЕС), то после решений Суда по делам Wachauf и ERT, государства стали все больше проявлять беспокойство по поводу такой креативности Суда ЕС, опасаясь за свои прерогативы. Не имея возможности открыто возражать против «экспансионистского» подхода Суда ЕС (учитывая щепетильный характер данного вопроса в глазах избирателей), государства предприняли своего рода обходной маневр. Заявив о необходимости создания собственного Билля о правах на уровне ЕС, они разработали и в итоге приняли Хартию основных прав ЕС, переведя практику Суда ЕС на уровень договорных норм. Одновременно, стараясь это не афишировать, государства резко сузили юрисдикцию Суда ЕС в этих вопросах, установив в ст. 51 Хартии, что Хартия применяется в отношении актов и действий институтов и агентств ЕС. В то же время к государствам Хартия применяется лишь тогда, когда они имплементируют право ЕС. Однако анализ Хартии и сферы ее применения, а также практики Суда ЕС по ее применению является предметом следующей статьи.
Список литературы
1. Аристова К. Судейский активизм: благо или зло? // Сравнительное конституционное обозрение». 2012. № 3 (88).
2. Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право, М., 2006.
3. Ahmed T., Butler I. D.J. The European Union and Human Rights: An International Law Perspective // Eur.J.Intern.L. 2006. Vol. 17. N. 4.
4. Arnull A. Judicial activism and the Court of Justice: how should academics respond? // Judicial activism at the European Court of Justice / Ed. by M. Dawson,
B. DeWitte, E. Muir. Maastricht, 2013.
5. Burca G. de. The Road Not Taken: The EU as a Global Human Rights Actor // Amer.J.Intern.L. Vol. 105. N 4.
6. Coppel J., O'Neill A. The European Court of Justice: Taking rights seriously //
C.M.L.Rev. 1995. Vol. 29.
7. Dogan Y. The Fundamental Rights Jurisprudence of the European Court of Justice: protection for human rights within the European legal order // Ankara L. Rev. 2009. Vol. 6. N 1.
8. Douglas-Scott S. A tale of two courts: Luxembourg, Strasbourg and the growing European human rights acquis // C.M.L.Rev. 2006. Vol. 43. N 3.
9. Douglass-ScottS. Constitutional law of the European Union. L., 2002.
10. Dworkin R. Taking rights seriously. Cambr. (MA), 1977.
11. Green C. An intellectual history of judicial activism // Emory L.J. 2008. Vol. 582009.
12. Mancini F. The making of a constitution for Europe // C.M.L.Rev. 1989. Vol. 26. N 4.
13. Rasmussen H. On Law and Policy in the European Court of Justice: A Comparative Study in Judicial Policymaking. 1986.
14. Rosas A. The European Court of justice and Fundamental Rights: Yet another case of judicial activism? // European Integration through interaction of legal regimes? / Ed. by C. Baudenbacher, H. Bull. Oslo, 2007.
15. Skouris V. Fundamental Rights and Fundamental Freedoms: The Challenge of Striking a Delicate Balance // Eur.Bus.L.Rev. 2006. Vol. 227.
16. Tridimas T. The Court of Justice and Judicial Activism // Eur.L.Rev. 1996. Vol. 21.
17. Waele H. de. The role of the European Court of Justice in the integration process: a contemporary and normative assessment // Europarecht. 2010. Vol. 6. N 1.
18. Weiler J. The Community System: the dual character of Supranationalism // Yearbook of European Law. 1981. Vol. 1.
19. Weiler J. The Court ofjustice on trial // C.M.L.Rev. 1987. Vol. 24.
20. Weler J.H.H. Lockhart N. "Taking rights seriously" seriously: European Court of justice and its fundamental rights jurisprudence — part I // C.M.L.Rev. 1995. Vol. 32.
21. Zarbiyev F. Judicial activism in international law — a conceptual Framework for analysis // J. Intern. Disp. Settlement. 2012. Vol. 3. N 2.
