CC BY
97
Н.В. Варламова*
ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Формирование наднационального1 уровня публичной власти и правового регулирования стало одним из способов реагирования на проблемы, порожденные глобализацией. Современные процессы глобализации обусловлены релятивизацией физических расстояний. Научно-технический прогресс обеспечил относительную легкость реального, а в последнее время еще и виртуального преодоления больших расстояний. Сегодня люди в мире соединены «посредством множества транзакционных и координационных сетей», в результате чего пересматривается сама категория расстояния . Территория постепенно перестает быть определяющим фактором социальной интеграции. Ее объединяющее-разъединяющая роль уже не является столь безусловной.
Вообще история взаимосвязи человечества с территорией довольно интересна. Поначалу территория выступала в качестве среды обитания человека как особого биологического вида, лишенной каких бы то ни было социальных функций; позднее - в качестве основного средства производства, своего рода собственности, располагающейся на ней и контролирующей ее (территорию) социальной общности, в
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 В отечественной литературе термин «supranational» («supranationalité», «überstaatlich») переводится и как «наднациональный», и как «надгосударственный». С учетом того, что понятие «нация» в русском языке чаще используется применительно к этнической общности, а не к государству, перевод данного термина как «надгосударственный» является более корректным (см.: Моисеев А.А. Надгосударственность в современном международном праве. М., 2007. С. 5). Однако, как это нередко бывает, более широкое распространение получил термин «наднациональный», очевидно, в силу лингвистической близости к исходному иностранному понятию. В любом случае термины «наднациональный» («наднациональность») и «надгосударственный» («надгосударственность») следует рассматривать как синонимы.
2 См.: ХелдД. Модели демократии. 3-е изд. М., 2014. С. 480. 8
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2014
формировании которой территориальный момент являлся уже значимым, но еще далеко не главным; затем - в качестве необходимого элемента, конституирующего сообщество, а потому и государство как форму его политической организации, а также способа объединения людей, основы и пространственных пределов осуществления публичной власти3. И вот сегодня территория опять постепенно становится не более чем «средой обитания» человека, правда, уже в социальном смысле.
Глобализация - это прежде всего расширение пространства социального взаимодействия и как следствие этого - пространственных пределов социальной организации и социального регулирования. Исторически само появление национальных государств можно рассматривать как начальный этап глобализации - увеличения человеческих общностей и в силу этого переход к иным более формальным и основанным на территориальном принципе способам их организации. Однако сохранение определенной территориальной разобщенности человечества обеспечивало возможность существования на Земле множества национальных государств и правопорядков, взаимодействие которых носило лишь эпизодический характер. Активизация этого взаимодействия обусловила появление международного права и переход глобализации на новый этап, т.е. достижение человеческим социумом такой стадии развития, когда отдельные государства и правопорядки уже не могли существовать абсолютно изолированно. Правда, классическое международное право, базирующееся на принципе уважения государственного суверенитета, было направлено как раз на создание гарантий неприкосновенности отдельных социальных порядков.
Теперь мир стал гораздо более взаимозависимым. Современный этап глобализации фиксирует «сдвиг в пространственной форме организации и деятельности человека в сторону трансконтинентальных и межрегиональных моделей деятельности, взаимодействия и осуществления власти»4. Речь идет уже не просто о расширении социального взаимодействия, а о его углублении. Повседневная жизнь человека все больше оказывается зависимой от событий, происходящих на другом конце света. Международные отношения теперь не сводятся к межгосударственным, они приобретают диффузный характер. Граждане одного государства, идентифицирующие себя с соответствующим сооб-
3 См., например: ЕллинекГ. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 383-394.
4Хелд Д. Указ. соч. С. 481.
ществом, все чаще живут и работают за его пределами. Функционирование многих коммерческих и некоммерческих организаций также давно вышло за рамки государственных границ.
А. Гидденс определил глобализацию как уплотнение сети всемирных связей, которое имеет своим следствием взаимовлияние местных и отдаленных событий5. В итоге ряд процессов экономического, финансового, экологического, социального, политического, военного характера, оказывающих влияние на жизнь населения, находятся вне контроля национальных государств. В условиях глобального разделения труда и активной межгосударственной миграции населения все сложнее становится разграничивать вопросы, относящиеся к внутреннему делу того или иного государства, и вопросы, представляющие глобальный или региональный интерес. Экономика, по выражению Ю. Хабермаса, денационализируется, т.е. оказывается все меньше
6 D
подверженной влиянию отдельного государства . В результате международно признанный и защищенный государственный суверенитет уже не обеспечивает государственной автономии - фактической способности государства действовать даже в пределах своей территории независимо от других субъектов международных отношений - национальных государств и транснациональных организаций7. Процесс правления как будто «ускользает» от национального государства8. Это вызывает изменение самой сути международных отношений. Сводить их только к отстаиванию государственного суверенитета становится бессмысленным. Межгосударственное сотрудничество сегодня преследует цель универсализации социального порядка (прежде всего -правопорядка), т.е. обеспечения соответствия (по меньшей мере - непротиворечия) множества национальных правопорядков некоторым единым стандартам.
«Глобализация средств сообщения и коммуникации, экономического производства и его финансирования, продажи технологий и оружия, а прежде всего - экологической и военной опасности ставит перед нами проблемы, которые уже не могут быть разрешены в национально-государственных рамках или общепринятым способом за-
5 См.: Giddens A. The Consequences of Modernity. Cambridge, 1990. P. 64; Idem. Beyond Left and Right. Cambridge, 1994. P. 78.
6 См.: Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб., 2001. С. 221-222.
7 См.: Хелд Д. Указ. соч. С. 483-484.
8 См.: там же. С. 479. 10
ключения соглашений между суверенными государствами. Все говорит о том, что ослабление национально-государственного суверенитета будет продолжаться и потребует создания и расширения возможностей политического действия на наднациональном уровне, что мы в зачаточном виде уже наблюдаем»9, - констатирует Ю. Хабермас.
Наряду с продолжением сотрудничества в рамках классического международного права (международных договоров и международных организаций) государства вырабатывают новые формы взаимодействия. К их числу прежде всего относят наднациональные образования, в рамках которых осуществляется наднациональное правовое регулирование.
В литературе справедливо отмечается, что сегодня в международных актах не раскрывается понятие наднациональности (надгосу-дарственности)10, хотя само это явление существует уже более полувека. Отсутствует и общепринятая концепция наднациональности11. В самом общем виде доктринальное понимание наднациональности сводится к тому, что она отражает постепенную эволюцию межгосударственных отношений в рамках того или иного международного объединения (организации) в направлении сближения с внутригосударственными отношениями и приобретение данным объединением (организацией) определенных черт государственности (федерации)12.
Таким образом, наднациональные образования являются особым феноменом, отличным и от государства, и от классической международной организации. Цель создания наднациональных институтов заключается в обеспечении единообразного (согласованного) регулирования в определенных областях, составляющих предмет активного сотрудничества заинтересованных государств. Появление наднациональных организаций обоснованно увязывается с беспрецедентным увеличением объема и интенсивности международного сотрудничества. Данное явление отражает современный этап развития глобализирующихся международных отношений .
9Хабермас Ю. Указ. соч. С. 199.
10 См.:МоисеевА.А. Указ соч. С. 174.
11 См.: там же. С. 185.
12 См., например: Моисеев А.А. Надгосудартсвеность в международном праве // Государство и право. 2007. № 8. С. 69; Черниченко С.В. Государство как личность, субъект международного права и носитель суверенитета // Российский ежегодник международного права. СПб., 1995. С. 37.
13 См.: Моисеев А.А. Надгосудартсвеность в международном праве. С. 73.
В литературе приводятся различные наборы признаков, характерных для наднациональных образований14. Попытаемся выделить из всей совокупности предлагаемых признаков те, которые определяют именно специфику наднациональных образований, их отличие от классических международных организаций и национальных государств и позволяют говорить о функционировании в их рамках самостоятельного (наднационального) уровня публичной власти и правового регулирования. Представляется, что к числу таких признаков можно отнести следующие.
1. Независимость органов (и должностных лиц) наднациональных образований от государств-членов (их органов власти). Органы (должностные лица) наднациональных образований должны иметь право самостоятельного принятия решений, действовать от имени соответствующей организации, а не того или иного государства-члена; они не должны быть связаны императивным мандатом или каким-либо иным образом быть юридически подконтрольны государствам-членам15.
2. Обязательность решений наднациональных органов для государств-членов, верховенство наднационального регулирования по отношению к внутреннему праву государств-членов.
3. Непосредственное действие решений наднациональных образований на территории государств-членов в отношении частных лиц (физических и юридических), находящихся под их юрисдикцией, не требующее специальных внутригосударственных процедур имплемен-тации. В этом проявляется суть наднационального регулирования (в его отличии и от международно-правового, и от внутригосударственного), заключающаяся в том, что правовые нормы, установленные наднациональными органами, адресуются государствам - членам соответствующей организации, но вместе с тем непосредственно создают права и обязанности для частных лиц, находящихся под их юрисдикцией, которые могут ссылаться на них в национальных судах и наднациональных судебных органах. При этом наднациональное регулирование принимает гибкие формы, позволяющие обеспечивать гармонизацию национальных правовых систем государств-членов с сохранением их специфики. Как правило, за национальными законо-
14 Детальный анализ существующих точек зрения см., например: Моисеев А.А. Надгосударственность в современном международном праве. С. 187-203.
15 См., например: Королев М.А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. № 23. С. 4, 7.
дательными и правоприменительными органами признается широкая свобода усмотрения при применении положений наднациональных актов.
4. Реализация решений наднациональных образований через органы власти государств-членов; отсутствие у наднационального образования своих «региональных» или «местных» органов власти, обеспечивающих исполнение их решений на территории государств-членов. Если воспользоваться терминологией Г. Еллинека, наднациональная публичная власть не является властью господствующей, т.е. властью, которая легально управомочена применять принуждение и
фактически способна посредством обращения к нему обеспечивать
-16 г
исполнение принятых решений . Господствующей по-прежнему остается государственная власть, осуществляющая функцию принудительного исполнения решений наднациональных органов. Национальные государства сохраняют монополию на легальное применение насилия на своей территории при наличии для этого правовых оснований, вытекающих в том числе и из наднациональных актов. Обладают государства и правом свободного выхода из наднациональных образований, причем данное право вполне реально.
5. Эффективность наднациональной публичной власти и правового регулирования, реальное действие наднационального права в рамках национальных правопорядков государств-членов.
6. Вторичность, производность наднациональной публичной власти (если опять-таки обратиться к терминологии Г. Еллинека17). Государство осуществляет публичную власть по собственному, первоначальному праву, в современных условиях - по праву, производному от народного волеизъявления. Власть наднационального образования вторична. Наднациональное образование и его органы реализуют публично-властные полномочия, которые им передали государства-члены в определенных сферах, в определенной мере и на определенных условиях, и сохраняют их до тех пор, пока государства выражают на это согласие.
7. Неуниверсальный характер наднациональной публичной власти (в отличие от государственной власти), ее распространение только на определенные сферы заинтересованного сотрудничества государств-членов. Такими сферами прежде всего являются регулирование
16 См.: ЕллинекГ. Указ. соч. С. 413-416.
17 См.: там же. С. 416-419.
рыночных отношений и обеспечение прав человека, что обусловлено двумя важнейшими проявлениями глобализации: транснационализацией экономики и, как следствие, межгосударственной миграцией населения. «В таких областях, как коммерческие контракты и права человека, право стремится стать универсальным языком с местными "диалектами", а не предлагать картину мира на несоизмеримых, совершенно разных языках»18, - пишет М. ван Хук.
Наднациональные образования обычно возникают на региональном уровне, где задача гармонизации национальных правовых систем значительно облегчается в связи с тем, что речь идет о странах, принадлежащих к одной цивилизационной группе, имеющих сходные правовые традиции. При этом формирование наднациональных образований в определенной мере направлено против «всемирной глобализации» и выполняет функцию защиты национальных экономик и правовых традиций своих членов в глобализирующемся мире, укрепляет позиции отдельных государств в глобальной конкуренции форм политической, экономической, военной организации, в результате которой некоторые из них становятся доминирующими, а другие утрачивают
19
свою идентичность .
Как правило, формирование наднациональных образований происходит постепенно, в результате своего рода «перерастания» определенной международной организацией или системой, созданной на базе многостороннего международного договора, своего международно-правового характера. Причем у государств - участников соответствующей международной организации или договора отсутствует изначальная интенция на создание наднационального уровня власти. Его формирование - результат саморазвития соответствующей организации (органов, обеспечивающих реализацию ее компетенции или соответствующего международного договора) и заинтересованности государств-участников в дальнейшей интеграции, которые в связи с этим вынуждены мириться с публично-властной экспансией созданных ими органов. Образно говоря, «качество надгосударственности междуна-
18 Ван Хук М. Европейские правовые культуры в контексте глобализации. В честь Андрея Полякова // Коммуникативная теория права и современные проблемы юриспруденции: к 60-летию Андрея Васильевича Полякова. В 2 т. Т. II. Актуальные проблемы философии права и юридической науки в связи с коммуникативной теорией права / Под ред. М.В. Антонова, И.Л. Честнова. СПб., 2014. С. 12.
19 См.: там же. С. 23. 14
родной организации имеет определенный объем самостоятельного
бытия, независимого от первоначальной воли государств - учредите-
20
лей организации» , «в такой степени, что ее творцы обязаны ей подчиняться, но ... она никогда до конца не сможет выйти за пределы по-
21
ля их влияния» .
На европейском континенте к числу наднациональных образований принято относить Европейский союз22.
Ю. Хабермас называет политико-правовую форму, которую сегодня имеет Европейский союз, «исторически более или менее случайным результатом» его развития23. Другая хорошо известная метафора, характеризующая процесс эволюции Европейского объединения угля и стали, созданного Парижским договором 1951 г. и включающего шесть государств, к нынешней институциональной структуре ЕС -«строительство корабля в открытом море» - принадлежит О. Нейра-ту24. Постепенность процесса формирования ЕС в его современном виде отражает и европейская интеграционная доктрина, увязывающая институционализацию этой организации не только с последовательным принятием ряда учредительных договоров, предусматривающих все больший уровень организационного и правового единства государств-членов, но и с самим процессом функционирования Европейских сообществ, в ходе которого произошла их постепенная конститу-
25
ционализация .
20 Моисеев А.А. Надгосударственность в современном международном праве. С. 185.
21 КоролевМ.А. Указ. соч. С. 10.
22 См., например: Клемин А.В. Еще раз о компетенции Европейских сообществ // Московский журнал международного права. 1992. № 4. С. 119; Толстухин А.Э. О наднациональном характере Европейского союза // Московский журнал международного права. 1997. № 4. С. 3-19.
23 Хабермас Ю. Кризис Европейского союза в свете конституционализации международного права. Эссе к конституции Европы // Хабремас Ю. Эссе к конституции Европы. М., 2013. С. 67.
24 См., например: Танчев Е. Классические и современные проблемы теории и практики учредительной власти // Современный конституционализм: вызовы и перспективы: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (Санкт-Петербург, 14-15 ноября 2013 г.) / Отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2014. С. 60.
25 Об истории развития ЕС см., например: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2013. С. 15-36.
Несмотря на неудачу с ратификацией Договора 2004 г.26, устанавливающего Конституцию для Европы, доктрина европейского права исходит из наличия у ЕС конституции, но не в формальном смысле (писаной), а в материальном (содержательной). Причем ее формирование началось много раньше работы Европейского Конвента над проектом «Конституции для Европы», соответственно и увязывается она не столько с текстом Лиссабонского договора 2007 г., вносящего изменения в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества27, посредством которого в них было включено большинство положений несостоявшейся «Конституции для Европы», сколько с практикой Суда ЕС, утвердившего принципы права
ЕС, связывающие как его институты, так и органы власти государств-
28
членов .
Прежде всего это принцип верховенства и прямого действия права ЕС в рамках правопорядков государств-членов. Суд ЕС обосновал
29
данный принцип еще в своих первых решениях и неизменно придерживается и развивает его. Суд ЕС неоднократно подчеркивал в своих решениях, что право Сообщества имеет верховенство по отношению к праву государств-членов, непосредственно действует в их правовых системах, порождает права и обязанности для частных лиц, которые могут ссылаться на него в национальных судах. При этом национальные суды не могут отказаться применять право ЕС, даже если оно противоречит национальным правовым актам, принятым позднее соответствующих положений права ЕС .
26 См.: Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европы. М., 2005.
27 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007 // Official Journal of the European Union. 2007. 17 December 2007. Vol. 50. C 306/01. P. 1-230.
28 См., например: Хольцингер Г. Конституционное государство в Европейском союзе // Современный конституциализм: вызовы и перспективы... С. 37-41; Bartole S. Community Law and National Constitution in the Light of the Italian Experience // European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). European Integration - Constitutional and Legal Reforms. UNIDEM Campus Trieste Seminar. Italy, Trieste, 10-13 September 2007. Strasburg, 4 October 2007. P. 2-3.
29 См.: Phelan W. Supremacy, Direct Effect and Dairy Products in the Early History of European Law // European University Institute Working Papers. Law. 2014. № 11. P. 117.
30 См., например: Court of Justice: C - 26/62, Van Gend et Loos v. Administratie der Belastingen, Judgment of 5 February 1963; C - 11/70, Internationale Handelsgesell-16
Показательно, что изначально в учредительных актах Европейских сообществ указание на примат их права не содержалось. Приверженность принципу верховенства права была подтверждена в Декларации № 17 к Лиссабонскому договору, где зафиксировано, что согласно устойчивой судебной практике Суда ЕС договоры и право, создаваемое Союзом на основании договоров, обладают приматом над правом государств-членов на условиях, определенных упомянутой судебной практикой31 . Данная Декларация сама по себе юридической силы не имеет, и принцип верховенства права Союза продолжает действовать на основании прецедентов Суда ЕС32. В конечном счете именно Суд ЕС решает, что представляет собой европейское право33.
Поэтому Суд ЕС является основным «механизмом в процессе конституционализации, утверждая на различных этапах коммунитар-ное право как автономный наднациональный правопорядок. Роль Суда можно сравнить с функцией нормоконтроля с США, обеспечивающего развитие Конституции США, устраняя необходимость формальных конституционных изменений путем адаптации существующих конституционных норм к новым реалиям. Конституционализация представляет собой механизм, с помощью которого неписаная конституция обретает свои очертания посредством практики Суда. По словам судьи Д. Манчини, "если бы кого-то попросили обобщить направление развития практики Люксембургского суда с 1957 года, можно было бы сказать, что оно совпадает с созданием Конституции Европы"34»35.
Вторым важнейшим и конституционным по своему характеру принципом европейского права, утвержденным Судом ЕС, является защита прав человека в рамках европейского правопорядка. Верховенство и прямое действие права ЕС исключает возможность его проверки национальными конституционными судами на соответствие кон-
schaft mbH v. Einfuht - und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel, Judgment of 17 December 1970; C - 48/71, Commission of the European Communities v. Italian Republic, Judgment of 13 July 1972; C - 6/90, C - 9/90, Andrea Francovich and Danila Bonifaci and Others v. Italian Republic, Judgment of 19 November 1991.
31 См.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 666.
32 См.: там же. С. 31, 77-78.
33 См.: Court of Justice: C - 314/85, Foto-Frost v. Hauptzollamt Lübeck-Oct, Judgment of 22 October 1987.
34 Mancini G.F. The Making of a Constitution for Europe // Common Market Law Review. 1989. Vol. 26. Issue. 4. P. 595.
35 Танчев Е. Указ. соч. С. 60.
ституционным гарантиям прав человека, что вызывало озабоченность ряда государств. И Суд ЕС реципировал в право ЕС Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и практику Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Сначала Суд ЕС признал их положения в качестве «общих принципов права Сообщества, защищаемых Судом»36. При обеспечении этих принципов, указал Суд, он должен исходить из общих для государств-членов конституционных традиций и международных договоров, предусматривающих защиту прав человека, в которых они участвуют или которые они подписа-ли37. Позиция Суда ЕС была воспринята Договором о Европейском союзе от 7 февраля 1992 г. (§ 2 ст. 6). Ныне действующая редакция Договора также предусматривает, что Союз присоединяется к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (§ 2 ст. 6) и что основные права, как они гарантированы указанной Конвенцией и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов38.
7 декабря 2000 г. тремя политическими институтами Союза - Европейским парламентом, Советом Европейского союза, Европейской комиссией была провозглашена Хартия Европейского союза об основных правах39. Изначально Хартия рассматривалась как межинституционное соглашение или общие принципы права Союза40. Причем сфера ее применения была существенно ограничена. Согласно ст. 51 положения Хартии при соблюдении принципа субсидиарности имеют силу в отношении институтов и органов Союза, а также государств-членов, но лишь тогда, когда они обеспечивают претворение в жизнь права Союза. Действуя в рамках своей компетенции, они уважают права, соблюдают принципы Хартии и содействуют их реализации (п. 1). При этом Хартия не создает никакой новой компетенции и никаких
36 Court of Justice. Case 29/69. Erich Stauder - Sozialarm v. City of Ulm, Judgment of 12 November 1969. Para. 7.
37 См.: Court of Justice. Case 4/73. J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrobhandlung v. Commission of the European Communities, Judgment of 14 May 1974. Para. 13.
38 См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 174.
39 Charter of Fundamental Rights of the European Union // OJ. 18.12. 2000. C 364/01. P. 1-22. См. также: Хартия Европейского союза об основных правах. Комментарий. М., 2001.
40 См.: Хартия Европейского союза об основных правах. Комментарий. С. 48-51. 18
новых задач для Сообщества и Союза и не изменяет компетенцию и задачи, определенные договорами (п. 2).
Затем Хартия была включена в Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (в качестве его части II), который, как уже отмечалось, так и не был ратифицирован. Лиссабонский договор 2007 г., вносящий изменения в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, придал Хартии, в том виде как она была торжественно провозглашена в Страсбурге 12 декабря 2007 г. Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Европейской Комиссией41, юридическую силу, равную силе учредительных документов ЕС (далее - Договоров). При этом, однако, подчеркивается, что положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза, определенную Договорами (§ 1 ст. 6 Договора о Европейском союзе в ред. Лиссабонского договора). В связи с чем равная юридическая сила Хартии с Договорами и ее непосредственное действие кажутся проблематичными. Показательно, что в качестве «общих принципов права Союза» указанная статья признает основные права в том виде, как они гарантированы Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и вытекают из «общих конституционных традиций государств-членов», без какого бы то ни было упоминания Хартии (п. 3). Весьма примечательна изначально прослеживающаяся тенденция обставить применение Хартии различными оговорками42. А два государства - члена Европейского союза - Великобритания и Польша фактически отказались от признания каких-либо обязательств юридического характера, вытекающих из Хартии, особенно ее поло-
43
жений, провозглашающих социально-экономические права . Таким
41 Charter of Fundamental Rights of the European Union // OJ. 2007. 14.12. 2007. C 303/01. P. 1-16. С момента вступления в силу Лиссабонского договора действует данная новая редакция Хартии. Изменения, внесенные в ее текст, носят в основном редакционный характер.
42 См.: Declaration concerning the Charter of Fundamental Rights of the European Union; Declaration by the Czech Republic on the Chapter of Fundamental Rights of the European Union; Declaration by the Republic of Poland on the Chapter of Fundamental Rights of the European Union // OJ. 17.12. 200. C 306/02. P. 249, 267-268, 270. О сфере действия и проблемах применения Хартии подробнее см.: Safjan M. Areas of Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: Fields of Conflict? // European University Institute Working Papers. Law. 2012. № 22. P. 1-15.
43 См.: Protocol on the application of the Chapter of Fundamental Rights of the European Union to Poland and to the United Kingdom // OJ. 17.12. 200. C 306/02. P. 156-157.
образом, права человека в сфере действия права ЕС по-прежнему обеспечиваются на основе прецедентов ЕСПЧ и Суда ЕС.
В целом в отношении государств - членов ЕС в современных условиях сложно говорить о безусловном верховенстве их конституций в рамках национального правопорядка, ибо «национальная конституция обладает значением при исполнении союзного права лишь в той мере, в которой она не воспрепятствует действенному исполнению союзного права»44. Принято считать, что «основная правовая структура объединенных в Союзе государств определяется "двойной конституцией", т.е. конституционным дуализмом, состоящим из объединения обоих правопорядков, как национального, так и европейского. Оба правопорядка, хотя и различным образом, связаны и соотнесены
45
друг с другом, но остаются самостоятельными» .
Наднациональное регулирование в рамках ЕС осуществляется посредством регламентов и директив. Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном объеме и подлежит непосредственному применению во всех государствах-членах. Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому
46
она адресована , в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных институтов выбор формы и способов достижения данного результата (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза)47.
Посредством регламентов Европейский союз проводит унификацию национального права государств-членов, т.е. вводит в их право-порядки единые правила, регулирующие те или иные сферы отношений или конкретные вопросы. Директивы являются более гибкой формой наднационального регулирования, инструментом гармонизации национального права государств-членов, наилучшим образом обеспечивающей соблюдение принципа субсидиарности, на котором Европейский союз основан (ст. 5 Договора о Европейском союзе ).
Директивы указывают на результаты, которые государства-члены должны достичь к определенному сроку путем введения необходимо-
44Хольцингер Г. Указ. соч. С. 40-41.
45 Там же. С. 40.
46 Обычно директивы адресуются всем государствам-членам.
47 См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 358.
48 См.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 173.
го законодательства и (или) практики; при этом выбор конкретных форм и методов реализации директивы остается за национальными властями. Таким образом, директивы обеспечивают определенное и единообразное развитие законодательства и практики государств -членов ЕС. Если же какое-либо государство не обеспечит своевременную и надлежащую имплементацию требований директивы в своем внутреннем праве, Суд ЕС может придать ее положениям прямое действие. Суд также исходит из того, что все национальное законодательство должно толковаться и применяться с учетом требований директивы. В частности, Суд ЕС неоднократно возлагал на государства ответственность за ущерб, причиненный частным лицам несвоевременной
49
имплементацией директив в национальную правовую систему .
Но следует помнить, что у Европейского союза нет своих институтов, действующих на уровне государств-членов, и исполнение его актов осуществляется национальными органами публичной власти, а сам Союз ограничивается мерами (большей частью политического характера), применяемыми к государствам-членам в целях обеспечения применения ими права ЕС.
Европейский союз не является государством и получает свои публично-властные полномочия «не непосредственно от "европейского народа" (не существующего сегодня de jure и de facto), а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами - членами ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС - "Договоров")»50. Функционирование Европейского союза определяется принципом наделения компетенции, согласно которому ЕС действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам (§ 1-2 ст. 5 Договора о Европейском союзе)51. Показательно, что принцип наделения компетенцией был заимствован европейским правом из французской доктрины публичного права. Данный принцип, в соответствии с которым определяются полномочия административ-
49 См., например: Court of Justice: C - 6/90, C - 9/90, Andrea Francovich and Danila Bonifaci and Others v. Italian Republic, Judgment of 19 November 1991.
50 Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 97.
51 См.: там же. С. 173.
но-территориальных образований52, впервые был зафиксирован в учредительных актах ЕС в редакции Лиссабонского договора, хотя фактически действовал изначально53.
Компетенция ЕС с 1950-х гг. претерпела существенную эволюцию, пройдя путь от узкоспециальных вопросов (общий рынок угля и стали) до вопросов общеэкономического регулирования, внешней политики, обеспечения безопасности и борьбы с преступностью. Ныне действующая редакция учредительных договоров предусматривает различные сферы компетенции, в которых объем полномочий, предоставленных Союзу, не одинаков: «от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося, в основном, к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области культуры)»54. Поэтому далеко не все акты ЕС предусматривают собственно наднациональное регулирование, и вопрос о юридической природе права ЕС в целом продолжает оставаться спорным .
В рамках Совета Европы наднациональный характер все больше приобретает деятельность ЕСПЧ по толкованию и применению Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Конвенция была задумана как международный механизм, дополняющий национальные правозащитные системы государств-участников, однако со временем она вышла далеко за рамки отведенной ей роли.
Контрольные органы Конвенции с самого начала своей деятельности рассматривали ее в качестве средства установления общеевропейских стандартов правопорядка. Так, Комиссия по правам человека еще в 1961 г. заявила, что «Целью Высоких Договаривающихся Сторон при заключении Конвенции было не признание взаимных прав и обязанностей в соответствии со своими отдельными национальными интересами, а реализация целей и идеалов Совета Европы, выраженных в его Уставе, и установление общего публичного порядка свобод-
52 См.: Trotabas L., Isoart P. Droit public. Paris, 1998. P. 238; Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 173.
53 См.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 105.
54 Там же. С. 99.
55 См., например: Moorhead T. European Union Law as International Law // European Journal of Legal Studies. 2012. Vol. 5. Issue 1 (Spring/Summer). P. 126-143.
ных демократий Европы для сохранения их общего наследия политических традиций, идеалов, свободы и верховенства права». Поэтому «обязательства, принятые Высокими Договаривающимися Сторонами посредством Конвенции по существу имеют объективный характер, будучи направленными скорее на защиту основных прав человека от нарушения любой из Высоких Договаривающихся Сторон, чем на создание взаимных субъективных прав для самих Высоких Договарива-
56
ющихся Сторон» .
Конвенция (точнее, практика ЕСПЧ по ее применению) аккумулировала европейский опыт обеспечения прав человека и установила единые европейские стандарты в этой сфере, которые затем стали оказывать определяющее влияние на развитие национальных правовых систем. Стандарты, выработанные ЕСПЧ, касаются «всех отраслей права: конституционного, уголовного, гражданского, административ-
57
ного» .
Постепенно Конвенцию стали рассматривать как основополагающую часть формирующейся «европейской конституции»58, определяющую не только стандарты взаимоотношений человека и государства, но и требования к публичному порядку на европейском континенте. Показательно, что последние при этом производны от первых. Общие основы государственно-правового устройства стран - членов Совета Европы (в терминологии Конвенции и решений ЕСПЧ - характеристики и признаки «демократического общества») выводятся из необходимости надлежащего обеспечения прав и свобод человека и предстают как их институциональные и процессуальные гарантии. Можно сказать, что Конвенция стала базой формирования единого правопорядка, складывающегося посредством позитивации и консти-туционализации принципа верховенства прав и свобод человека. ЕСПЧ неизменно исходит из того, что Конвенция выступает в каче-
56 Eur. Commission H.R. Application 788/60, Austria v. Italy. Decision of 11 January 1961// Yearbook. 1961. № 4. P. 138, 140.
57 Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб., 2004. С. 13.
58 Arnold R. European Constitutional Law: Some Reflectoins on a Concept that Emerged in the Second Half of the Twentieth Century // Tulane European and Civil Law Forum. 1999. Vol. 14. P. 49-64; Frowein J. Die Herausbildung Europäischer Verfassungsprinzipien // Festschrift Werner Mainofer. 1998. P. 149.
стве инструмента европейского публичного порядка (ordre public), обеспечивающего защиту отдельных людей59.
Оставаясь международным договором, Конвенция приобрела многие черты наднационального акта, положения которого тем или иным образом включены в национальные правовые системы государств-участников и имеют приоритет по отношению к нормам их внутреннего права. Право, созданное ЕСПЧ на основании Конвенции, имеет конституционный характер, а сама его деятельность все более
С 60
приближается к конституционному контролю .
При этом происходит синтез двух европейских правовых традиций - романо-германской и англосаксонской (общего права), которые в правовой истории человечества демонстрируют два принципиальных способа формирования позитивного права: основанный на прецеденте и связанный с формулированием абстрактных позитивных нормативных предписаний.
Конвенция устанавливает правила общего характера, а вот функционирует она не как нормативный акт, а по модели, свойственной общему праву - через практику ЕСПЧ. Правовые позиции, выработанные Судом в процессе толкования и применения Конвенции, развивают и дополняют ее положения, и действует Конвенция именно в том виде, как она была истолкована Судом. Практика ЕСПЧ позволяет обеспечить и всеобщность европейского правопорядка, и сохранение многообразия культурного, политического и правового развития европейских народов. Право Конвенции заимствует и римскую юридическую традицию, и традицию общего права, одновременно обога-
61
щаясь элементами других европейских юридических систем .
Показательно, что деятельность ЕСПЧ привела в странах континентальной правой традиции к более широкому функционированию судебного прецедента (судебной практики, судебных правовых позиций) в качестве источника права62, а в Великобритании - к принятию
59 См.: Eur. Court H.R. Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections), Judgment of
23 March 1995. Series A. № 310. Para. 93; Cyprus v. Turkey, Judgment of 10 May 2001. Para. 78; Bankovic and Others v. Belgium and 16 other Contracting States, Decision of 12 December 2001. Para. 80.
60 См.: Де СальвиаМ. Указ. соч. С. 39.
61 См.: там же. С. 15.
62 ЕСПЧ исходит из того, что понятие «закон», используемое в ряде статей Конвенции о защите прав человека и основных свобод, охватывает как писаное право (законодательные акты), так и неписаное (судебную практику) (Eur. Court H.
Акта о правах человека (Human Rights Act) 1998 г. (вступил в силу 2 октября 2000 г.)63, на основании которого создан институт, в некотором отношении выполняющий функции конституционного кон-
64
троля .
Необходимо подчеркнуть, что система защиты прав человека, установленная Конвенцией, базируется на принципе субсидиарно-сти65. Обеспечение прав и свобод человека возложено прежде всего на сами государства - члены Совета Европы. ЕСПЧ вступает в действие,
R. The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. № 30. Para. 47; Dudgeon v. the United Kingdom, Judgment of 22 October 1981. Series A. № 45. Paras. 14, 44; Chappell v. the United Kingdom, Judgment of 30 March 1989. Series A. № 152-A. Para. 53.) При этом Суд подчеркнул, что было бы неправильно преувеличивать различия между странами общего и континентального права. Статутное право значимо и в странах общего права. И наоборот, судебная практика традиционно играет настолько существенную роль в континентальных странах, что целые разделы позитивного права в значительной мере являются ее результатом. Если бы Суд не принимал во внимание судебную практику, то он подорвал бы правовую систему континентальных государств в такой же мере, как и правовую систему Великобритании, исключи он общее право из понятия «закон» в смысле Конвенции. В сфере действия писаного права, считает Суд, «законом» является действующий правовой акт в том виде, как он истолкован компетентными судебными органами в свете новых фактических обстоятельств (Eur. Court H. R. Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. № 176-A. Para. 29; Huvig v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. № 176-B. Para. 28).
63 Великобритания следует дуалистической модели соотношения международного и внутреннего права, поэтому ратификация Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней сама по себе не означает превращение Конвенции в неотъемлемую часть внутреннего права страны; на положения Конвенции нельзя ссылаться в национальных судах.
64 Согласно Акту законодательство, насколько это возможно, должно толковаться и применяться таким образом, чтобы быть совместимым с правами, гарантированными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 3(1)). Если такое толкование оказывается невозможным, суд может принять декларацию о несовместимости какого-либо положения акта парламента с правом, предусмотренным Конвенцией (ст. 4(2)). Суд не уполномочен признать такое законодательное положение недействительным или неподлежащим применению, однако после принятия декларации о несовместимости правительство может испытывать политическое давление, побуждающее внести изменение в закон, с тем чтобы устранить его несовместимость с правом, гарантированным Конвенцией.
65 См.: Eur. Court H.R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 9 February 1967. Series A. № 5; Belgian Linguistic Case, Judgment of 23 July 1968. Series A. № 6.
только когда на национальном уровне не удается добиться восстановления нарушенного права.
Основная цель Конвенции состоит в том, чтобы установить определенные международные стандарты, которые должны соблюдаться государствами во взаимоотношениях с лицами, находящимися под их юрисдикцией66. Однако это не означает абсолютное единообразие, и государства остаются свободными в выборе средств, которые они считают надлежащими. ЕСПЧ учитывает особенности их материального и процессуального права. Механизм защиты, предусмотренный Конвенцией, носит вспомогательный характер по отношению к
67 п
национальным системам защиты прав человека . Суд действует только в рамках процедур разрешения споров и только после того, как бу-
68
дут исчерпаны все внутренние средства правовой защиты .
ЕСПЧ неизменно признает за государствами широкие пределы усмотрения (дискреционные полномочия) в отношении того, каким образом защищать права лиц, находящихся под их юрисдикцией. Причем свобода действий предоставляется как национальному законодателю, так и органам, в том числе судебным, которые призваны толковать и применять действующие законы69. ЕСПЧ не стремится подменять собой национальные государственные органы, которые, несомненно, находятся в лучшем положении, чем международный судья, для того чтобы избрать наиболее действенный способ обеспечения
70
прав человека .
Однако свобода усмотрения государств - участников Конвенции не является беспредельной, она ограничена «европейским контролем», осуществляемым ЕСПЧ, который уполномочен выносить окончательные решения о том, насколько действия государства совместимы с положениями Конвенции. При этом «европейский контроль» распространяется и на законодательство, и на решения о его применении, в том
66 Cm.: Eur. Court H.R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 9 February 1967. Series A. № 5
67 Cm.: Eur. Court H.R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 23 July 1968. Series A. № 6.
68 Cm.: Eur. Court H.R. Handyside v. the United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. Series A. № 24. Para. 48.
69 Cm.: Eur. Court H.R. Handyside v. the United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. Series A. № 24. Para. 48.
70 Cm.: Eur. Court H.R. Handyside v. the United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. Series A. № 24. Para. 50.
71 о
числе и вынесенные независимым судом . В процессе этого контроля Суд не ограничивается установлением того, действовало ли государство при осуществлении своих дискреционных полномочий разумно, тщательно и добросовестно. Даже когда государство действует именно так, оно остается под контролем Суда в отношении совместимости его действий с обязательствами, вытекающими из Конвенции72. Объем дискреционных полномочий государства определяется Судом в каждом конкретном деле исходя из всех его обстоятельств. Он зависит от природы того права, которое, как предполагается, было нарушено, и тех конфликтующих интересов, справедливый баланс которых призван установить Суд.
Кроме того, свобода усмотрения, которой пользуются государства при обеспечении прав, гарантируемых Конвенцией, лицам, находящимся под их юрисдикцией, зависит от достигнутого единообразия регулирования соответствующих отношений во внутреннем праве государств-участников. Если государство не следует какому-либо общему стандарту, по поводу которого существует «европейский консенсус», оно должно предоставить особо убедительное обоснование
73
своей позиции .
Необходимо подчеркнуть, что при толковании Конвенции юридически значимым понятиям и терминам, используемым в ней (таким, как «суд», «гражданские права и обязанности», «уголовное обвинение», «наказание», «государственная служба», «собственность», «объединение» и др.), ЕСПЧ придает самостоятельное («автономное») значение, которое порой отличается по содержанию и объему от значения аналогичных понятий во внутреннем праве того или иного государ-
71 См.: Eur. Court H.R. Handyside v. the United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. Series A. № 24. Para. 49; The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. № 30. Para. 59.
72 См.: Eur. Court H.R. The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. № 30. Para. 59.
73 См., например: Eur. Court H.R. Dickson v. the United Kingdom, Judgment of 4 December 2007. Para 81; S.L. v. Austria, Judgment of 9 January 2003. Para 31; Tanase v. Moldova, Judgment of 27 April 2010. Para. 176; Demir and Baykara v. Turkey, Judgment of 12 November 2008. Para. 85; Weller v. Hungary, Judgment of 31 March 2009. Para. 28; Stec and Others v. the United Kingdom, Judgment of 12 April 2006. Paras. 63-64; Unal Tekeli v. Turkey, Judgment of 16 November 2004. Para. 54; Stafford v. the United Kingdom, Judgment of 28 May 2002. Para. 68; Kiyutin v. Russia, Judgment of 10 March 2011. Para. 65; Konstantin Markin v. Russia, Judgment of 22 March 2012. Para. 126.
ства. Соответствующие юридические конструкции он не воспринимает формально, согласно установлениям национального законодательства, а дает им содержательную интерпретацию, исходя из общего смысла и цели Конвенции - эффективной защиты прав человека, а также объективной природы соответствующих отношений74.
Сегодня в качестве общей тенденции развития наднационального уровня публичной власти и правового регулирования выступает расширение сферы их действия. Показательно, что это опять-таки (как в свое время и само формирование их наднационального качества) является результатом саморазвития данных институтов, деятельности наднациональных органов. Применительно к ЕС можно говорить о постоянном расширении сферы сотрудничества и его углублении. Причем Лиссабонский договор лишь зафиксировал уже фактически достигнутый уровень интеграции.
ЕСПЧ рассматривает Конвенцию как «живой инструмент», который должен толковаться с учетом современных условий75. Динамическое, эволюционистское толкование положений Конвенции с учетом развития и современного состояния социальных и политических отношений ведет к расширению сферы ответственности государств сверх тех обязательств, которые они принимали на себя при ее подписании и ратификации. В результате такого толкования из текста Конвенции были выведены многие права, непосредственно в нем не выраженные. Как отмечают авторитетные комментаторы Конвенции, это
74 См., например: Eur. Court H.R. De Wilde, Ooms and Versyp v. Belgium, Judgment of 18 June 1971. Series A. № 12. Para 78; Le Compte, van Leuven and De Meyere v. Belgium, Judgment of 23 June 1981. Series A. № 43. Para. 55; Belilos v. Switzerland, Judgment of 29 April 1988. Series A. № 132. Para. 64; Campbell and Fell v. the United Kingdom, Judgment of 28 June 1984. Series A. № 80. Paras. 68-73, 78; Engel and Others v. the Netherlands, Judgment of 8 June 1976. Series A. № 22. Paras. 80-82; Ozturk v. Federal Republic of Germany, Judgment of 21 February 1984. Series A. № 73. Para. 48-50; Konig v. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 June 1978. Series A. № 27. Paras. 89, 90, 92; Welch v. the United Kingdom, Judgment of 9 February 1995. Series A. № 307-A. Paras. 27-28; Pellegrin v. France, Judgment of 8 December 1999. Reports. 1999-VIII. Paras. 64-65; Chassagnou and Others v. France, Judgment of 29 April 1999. Para. 100; Eur. Commission H. R. Young, James and Webster v. the United Kingdom, Report of 14 December 1979. Series B. № 39. Para. 167; Eur. Court H.R. Socialist Party and Others v. Turkey, Judgment of 25 May 1998. Reports. 1998-Ш. Para. 28.
75 См.: Eur. Court H.R. Tyrer v. the United Kingdom, Judgment of 25 April 1978. Series A. № 26. Para. 31.
необходимо для того, чтобы обеспечить реализацию подлинных намерений государств-участников: «Они хотели не только защитить индивида от тех угроз его правам, которые были широко распространены в то время, ведь с изменением их характера постепенно ослабевает и предусмотренная защита. Их намерением было защитить человека от возможных угроз будущего, точно так же как и от угроз прошлого»76.
Кроме того, наблюдаются унификаторские тенденции в наднациональном правовом регулировании, оно становится все более детальным, нюансированным. Это выражается в попытках создания на европейском уровне наднациональных кодификаций частного права (его отдельных институтов), а также в изменении характера директивного регулировании в Европейском союзе, которое теперь оставляет мини-
77
мальный простор для усмотрения национальных властей .
В рамках Конвенции о защите прав человека данная тенденция проявляется в изменении подходов к исполнению решений ЕСПЧ. Согласно ст. 46 Конвенции его решения являются обязательными для государств-участников, но вместе с тем носят «декларативный» характер78. Ранее Суд всегда ограничивался констатацией нарушения того или иного положения Конвенции и определением справедливого возмещения причиненного вреда (в форме денежной компенсации). Он неизменно отказывался удовлетворять требования заявителей обязать государство предпринять какие-либо конкретные действия по устранению допущенных нарушений (отменить или изменить закон79, судебное или административное решение80, возбудить уголовное или
81 \
административное преследование против виновных лиц и т.п.), указывая, что это не входит в его компетенцию.
76 Jacobs F.G., White R.C.A. The European Convention on Human Rights. Second Ed. New York, 1996. P. 32.
77 См., например: De Witte B. The Lisbon Treaty and National Constitutions. More or Less Europeanisation? // The Lisbon Treaty and National Constitutions. Europeanisation and Democratic Implication / Ed. by C. Closa. Oslo, 2009. P. 31.
78 См.: Eur. Court H.R. Marckx v. Belgium, Judgment of 13 June 1979. Series A. № 31. Para. 58.
79 См.: Eur. Court H.R. F. v. Switzerland, Judgment of 18 December 1987. Series A. № 128.
80 См.: Eur. Court H.R. Belilos v. Switzerland, Judgment of 29 April 1988. Series A. № 132; Eur. Court H.R. Findlay v. the United Kingdom, Judgment of 25 February 1997. Reports. 1997-I.
81 См.: Eur. Court H.R. Ireland v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 1978. Series A. № 25.
Однако позднее было признано, что государства при выборе тех средств, которые будут использоваться ими для выполнения своих обязательств, должны сообразовываться с выводами, содержащимися в решении ЕСПЧ. Более того, выбор средств для исполнения решения происходит под контролем Комитета министров Совета Европы, который в силу своих полномочий в рамках Конвенции следит за исполнением решений Суда82. Комитет министров, осуществляя надзор за исполнением решений ЕСПЧ дипломатическими средствами, обеспечивает не только выплату установленной Судом компенсации, но и принятие государством иных мер частного (обеспечивающих восстановление прав данного заявителя) и общего (по исключению подобных нарушений) характера, необходимых для реализации судебного решения. В Резолюции Res(2004)3 «О судебных решениях, выявляющих основополагающую системную проблему»83 Комитет министров предложил ЕСПЧ в случае установления нарушения Конвенции указывать в своих решениях, что он считает основополагающей системной проблемой и источник этой проблемы, в частности, когда вероятно поступление большого количества аналогичных жалоб, для того чтобы помочь государствам в поиске адекватного решения выявленной проблемы, а Комитету министров - в осуществлении надзора за исполнением решений Суда.
На этой основе в ЕСПЧ утвердилась практика вынесения так называемых пилотных постановлений. Когда в производстве Суда оказывается целая группа дел, демонстрирующих наличие «системной проблемы», он может выбрать одно из них в качестве «пилотного». Рассмотрев такое дело по существу, констатировав имевшее место нарушение прав, гарантированных Конвенцией, и выявив лежащую в основе этого «системную проблему» (наличие соответствующего национального законодательства и (или) административной практики), Суд указывает государству-ответчику, какие меры следует предпринять для решения данной проблемы, и в частности, предписывает предусмотреть средство защиты для восстановления прав других лиц, аналогичные жалобы которых находятся в Суде или потенциально могут туда поступить. До исполнения государством-ответчиком тако-
82 Cm.: Eur. Court H.R. Scozzari and Giunta v. Italy, Judgment of 13 July 2000. Para. 249.
83 Resolution Res(2004)3 of the Committee of Minister on Judgments Revealing an Underlying Systemic Problem. Adopted by the Committee of Minister on 12 May 2004 at its 114th Session.
го «пилотного» решения производство по другим аналогичным делам против данного государства в ЕСПЧ приостанавливается. Исполнение решения осуществляется под контролем Комитета министров Совета Европы84. Несмотря на несомненные положительные черты указанной процедуры, безусловно способствующей совершенствованию национальных систем защиты прав человека и обеспечивающей ускорение процедуры в Суде, увеличивающей его «пропускную способность», нельзя не согласиться с позицией некоторых стран, полагающих, что такая практика может свести на нет принцип свободы выбора государ-
~ п 85
ством мер по исполнению решений Суда .
Таким образом, посредством наднационального регулирования все чаще обеспечивается уже не только гармонизация, но и унификация национальных правопорядков государств - участников соответствующих организаций или договоров.
Развитие наднационального уровня публичной власти и правового регулирования порождает проблемы обеспечения их демократической легитимации. Осуществление публично-властных полномочий наднациональными институтами далеко не всегда бывает обременено необходимыми правовыми ограничениями, присущими внутригосударственным системам разделения властей и демократического представительства. Едва ли не общепринято, что наднационализация публичной власти невозможна без снижения ее легитимности и усиления отчуждения от граждан. «Даже то обстоятельство, что правительства, посылающие своих представителей в международные организации, являются демократически избранными, не может компенсировать этот ущерб. Поэтому рост власти международных организаций фактически
84 Подробнее см.: Алисиевич Е.С. О процедуре «пилотных» постановлений в практике Европейского суда по правам человека // Российское правосудие. 2010. № 6. С. 29-38; Зенин А.А., Шурутина А.Д. «Системные проблемы» Российской Федерации в свете исполнения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российское правосудие. 2011. № 7. С. 5-18; Ковлер А.И. Новые тенденции в практике Европейского Суда по правам человека: «пилотные постановления» о «структурных проблемах» // Теоретические и практические проблемы правоприменения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Пособие для судей. М., 2006; Выступление г-на Эрика Фриберга, секретаря-канцлера Европейского суда по правам человека, на тему «Пилотные постановления с точки зрения Европейского суда по правам человека» // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2008. № 8. С. 10-14.
85 См.: Eur. Court H.R. Sejdovic v. Italy, Judgment of 1 March 2006. Para. 115.
выхолащивает демократический процесс в национальных государствах по мере того, как национально-государственные функции пере-
86
водятся на уровень транснационального управления» .
Предлагаемые в качестве решения обозначенных проблем проекты «космополитической демократии», предполагающие формирование транснациональных (глобальных) демократических институтов87, выглядят утопическими. Развитие международной интеграции и наднационального регулирования с неизбежностью ведет к ограничению демократии (народовластия), делая представительное правление еще более опосредованным (отчужденным от граждан), так как полномочия наднациональных институтов производны от соответствующих
государств-участников, передающих им их на определенных услови-
88
ях .
Ю. Хабермас, основываясь на опыте Европейского союза, указывает, что транснационализация народного суверенитета осуществляется в форме демократического союза национальных государств, в рамках которого происходит разделение учредительной власти между гражданами данного союза (гражданами ЕС) и государствами-членами, обладающими соответствующим мандатом от своих граж-дан89. Однако, по его мнению, точнее говорить о таких субъектах
86 Хабермас Ю. Кризис Европейского союза в свете конституционализации международного права. С. 54. Это вызывает озабоченность ряда государств -членов ЕС и, в частности, являлось предметом рассмотрения их органов конституционного контроля, куда были направлены запросы относительно соответствия положений Лиссабонского договора принципам суверенного, демократического, конституционного государства, закрепляемым национальными конституциями (см., например: Constitutional Court of the Czech Republic. Decision 2008/11/26- Pl. US 19/08: Treaty of Lisbon I // URL: www.concourt.cz/view/pl.19-08 (дата обращения: 16.05.2014); Constitutional Court of the Czech Republic. Decision 2009/11/03- Pl. US 29/09: Treaty of Lisbon II // URL: www.concourt.cz/view/pl.29-09 (дата обращения: 16.05.2014); BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6. 2009 // URL: http://www.bundesverfassungsgericht.de/ en/decisions/es20090630_2bve000208en.html (дата обращения: 16.05.2014).
87 См., например: ХелдД. Указ. соч. С. 498-510.
88 Одним из способов преодоления «дефицита демократии» в рамках Европейского союза является вовлечение национальных парламентов в процесс принятия решений на уровне ЕС (см. об этом статью Т.А. Васильевой «Влияние европейской интеграции на деятельность парламентов государств - членов ЕС» в настоящем издании).
89 См.: Хабермас Ю. Кризис Европейского союза в свете конституционализации международного права. С. 50.
«разделенной» учредительной власти, как граждане ЕС и народы государств-членов90. Поэтому в рамках ЕС происходит и разделение суверенитета между народами государств-членов и гражданами ЕС как членами формирующейся европейской общности. Таким образом, каждый человек как бы расщепляется на две регеопае, выступая одновременно в качестве и гражданина соответствующего государства, и гражданина Союза. Эта теоретическая конструкция подкрепляется наличием в политической структуре ЕС трех видов институтов: формируемых государствами-членами (Европейский совет, Совет Европейского союза), избираемых непосредственно гражданами государств-членов (Европейский парламент) и формируемых самими институтами ЕС (Европейская комиссия). Участвуя в их работе, а также в неформальном политическом дискурсе, каждый человек одновременно выступает в двух ролях - гражданина ЕС и гражданина соответствующего государства и должен отдавать себе отчет в том, что «то, что в рамках национального государства считается ориентацией на общее благо, на европейском уровне превращается в партикулярное обобщение интересов, ограниченное собственным народом, что может вступить в конфликт с обобщением интересов всей Европы, ожидаемым в роли граждан Союза. Поэтому оба ролевых аспекта учредительных субъектов в рамках конституированной общности обретают институциональное значение: на европейском уровне гражданин должен быть в состоянии одновременно и равновесно формировать свое суждение и принимать политическое решение и в качестве гражданина Союза, и в качестве представителя народа определенного государства. Каждая гражданка участвует в европейских процессах формирования общественного мнения и волеизъявления и как отдельная европейка, автономно высказывающая "да" и "нет", и как представительница определенной нации»91. Таким образом, демократия реализуется на наднациональном уровне, обеспечивая легитимацию соответствующего уровня власти.
В этой довольно оригинальной теоретической конструкции акцентируется внимание и на том, что даже в рамках ЕС - наиболее продвинутого в интеграционном плане наднационального образования -пока не приходится говорить о формировании единого политического
90 См.: Хабермас Ю. Кризис Европейского союза в свете конституционализации международного права. С. 71.
91 См.: там же. С. 72.
сообщества; более того, государства-члены (и их народы) проявляют заинтересованность в сохранении своей пусть и относительной обособленности и социокультурной идентичности. А современный мир в целом представляет собой сложный конгломерат национальных государств, наднациональных и международных образований, находящихся в весьма сложных и разноуровневых отношениях взаимодействия и взаимозависимости. И все более набирающая силу транснационализация публично-властных полномочий не синхронизирована с процессами формирования глобального (и даже регионального) гражданского общества, которое способно эффективно устанавливать пределы их осуществлению.
