CC BY
80
3-3- Зозуля,
докторант С/Эинакадемии
ПРИРОДОРЕСУРСНЫЕ ПЛАТЕЖИ И НАЛОГИ В ДОХОДАХ БЮДЖЕТА
Важнейшими экономическими рычагами воздействия государства на повышение бюджетных доходов являются налоги. В условиях становления рыночных отношений, налоговая система выполняет регулирующую экономическую функцию финансово-кредитного механизма государства. Налоговая политика, как и вся налоговая система, через свои инструменты воздействует на негативные явления рынка, оказывает серьёзное влияние на развитие рыночных отношений, а в целом — на эффективное функционирование всего национального хозяйства.
Для оценки величины доходов федерального бюджета от поступления налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами мы провели анализ динамики показателей поступления платежей по их видам (без учёта вывозных таможенных пошлин на экспортируемые природные ресурсы табл. 1).
Формирование доходной базы осуществлялось на основе прогноза социально-экономического развития на 2007 2008 год, а также оценки поступле-
ний доходов в федеральный бюджет в 2006 году.
Поступление налога на добычу полезных ископаемых в расчетах доходной базы федерального бюджета на 2008 год предусматривается законопроектом «О федеральном бюджете на 2008 год» в сумме 1182,4 млрд рублей1, что на 144,7 млрд рублей больше, чем было запланировано в 2007 г.
В общей сумме налогов, сборов и других платежей за пользование природными ресурсами НДПИ занимает основную часть — 93,8 процента {рис. 1).
1 ФЗ «О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
Таблица 1
Сравнительный анализ доходов федерального бюджета от использования природных ресурсов в 2006-2008 годах.
Наименование доходов Утверждено федеральным законом “О федеральном бюджете на 2006 год” Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2007 год” Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов”
млн руб. млн руб. млн руб.
Налог на добычу полезных ископаемых, всего 731 570,3 1 037 739,9 1 182 400,0
Платежи при пользовании недрами, всего: 20 435,3 27 318,3 31 318,7
Водный налог 13 757,4 13 843,1 13 923,3
Платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню - всего 4777,6 5603,0 7306,7
Итого доходов 777 061,6 1 090 997,3 1 234 948,7
Рис. 1. Удельный вес отдельных видов налогов, сборов и других платежей за пользование природными ресурсами в общей сумме ресурсных платежей (%)
Необходимо отметить, что НДПИ также находится на первом месте и по объему налоговых поступлений в федеральный бюджет. Так, например, за первый квартал 2008 года НДПИ дал свыше 47% налоговых доходов федерального бюджета (рис. 2).
ІІДПИ в январе-марте 2008 года поступило в федеральный бюджет 368,9 млрд рублей, в том числе на добычу нефти — 339,5 млрд рублей, на добычу газа горючего природного — 24,8 млрд рублей; на добычу газового
конденсата из всех видов месторождений — 2,0 млрд рублей1. По сравнению с январем-мартом 2007 года поступления НД11И выросли в 1,7 раза.
Рис.2. Структура поступлений, администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет по видам налогов в январе-марте 2008 года (в%)2
Растут и объёмы финансирования на воспроизводство минерально-сырьевой базы (табл. 2). Кроме того, в развитие нефтегазовой отрасли инвестируются средства бизнеса.
Таблица 2
Расходы федерального бюджета, выделяемые на воспроизводство минерально-сырьевой базы
2005 год 2006 год 2007 год
Расходы федерального бюджета, выделяемые на воспроизводство минерально-сырьевой базы (млрд руб.) 11.3 17,0 20,7
В общей структуре налогов и платежей за пользование природными ресурсами налог на добычу полезных ископаемых составляет почти половину, а доля доходов федерального бюджета от лесного хозяйства совсем незначительна, менее одного процента.
В настоящее время основную часть лесного дохода государство получает от использования древесины. За последние годы на долю платежей за древесину, отпускаемую на корню, приходилось свыше 90% от общей суммы лесного дохода, а платежи за прочие виды лесопользования составляли немногим больше 8 % (рис. 3).
1 www.nalog.ru.
О поступлении администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет Российской Федерации в январе-марте 2008 года.
Рис. 3. Доля поступлений от пользования лесными ресурсами
На рис. 4 представлена общая динамика бюджетных доходов от использования лесных ресурсов (формируются за счёт платежей за пользование лесным фондом, а также других поступлений от хозяйственной деятельности, связанной с лесопользованием).
/ятя
&
-ґгШТтТ-
£¿70#
Рис. 4. Динамика доходов в бюджетную систему от использования лесных ресурсов1
Существующая система платы за древесину, отпускаемую на корню, а также система учёта и контроля за поступлением платежей, крайне неэффективна. Минимальные ставки платы за древесину составляют менее 5% от стоимости
1 Данные Рослесхоза.
круглых лесоматериалов, вследствие чего доля лесных платежей в федеральном бюджете незначительна.
Затраты федерального бюджета на ведение лесного хозяйства с 2006 г. выросли с 13,9 до 23 млрд руб. Однако темпы роста лесного дохода от платы за древесину, отпускаемую на корню, по данным Рослесхоза, составляют лишь 42% (с 9,5 до 13,5 млрд руб., табл. 3).
Таблица 3
Лесной доход и бюджетные затраты на ведение лесного хозяйства
Показатель 2006 2007 2008 (прогноз)
Затраты федерального бюджета на ведение лесного хозяйства (млрд руб.) 13,9 17,6 23
Плата за древесину, отпускаемую на корню (млрд руб.) 9,5 10,5 13,5
Российские цены на древесину на корню сегодня «неистинные» — существенно занижены. А потому лесной доход невелик, средств на ведение интенсивного (правильного) лесного хозяйства нет. Следствием является неуклонное истощение лесных ресурсов, снижение экологического потенциала лесов. Эта позиция поддерживается подавляющим большинством специалистов лесохозяйственного (природоохранного в целом) цеха.1
Общая оценка влияния природно-ресурсного потенциала страны на формирование доходной части федерального бюджета такова: Россия обладает значительным природно-ресурсным потенциалом. По оценкам российских учёных-экономистов (ЦЭМИ РАН) национальное богатство страны в расчёте на душу населения составляет 400 тыс. долл. США, из них на потенциал природно-ресурсного комплекса приходится 160 тыс. долл. США или 40%, ЧТО в 10 раз выше соответствующего совокупного показателя США и Канады. В то же время доходы государства от использования данной части национального богатства явно недостаточны. Недополученный рентный доход государства от использования природных ресурсов ежегодно оценивается в 40-46 млрд долл. США.
В мировом сообществе идет процесс переоценки значения леса в жизни людей. Совсем недавно лес в общественном сознании был всего лишь неограниченным и бесплатным источником природных ресурсов, а сегодня он рассматривается как социально-экономический комплекс, как одно из главных
Починков С.В «О ценообразовании на древесину на корню», 2008.
хранилищ биологического разнообразия, как экологический каркас планеты, определяющий баланс парниковых газов и угрозу климатической катастрофы.1
Владея крупнейшими в мире запасами лесных ресурсов, российское государство не получает существенных доходов от платежей за лесопользование. На наш взгляд, это прежде всего слабое влияние, и даже отсутствие целенаправленной государственной политики на комплексное развитие лесной промышленности и лесного хозяйства. Ряд мер, предпринимаемых Правительством России, может оказать обратное действие — не развитие отрасли, а усиление негативных явлений. Так, например, введение экспортных таможенных пошлин на круглую древесину с 01 января 2009 г. в размере 80 %. Несомненно, правительство стремится закрыть всё увеличивающийся экспорт сырья. Но для глубокой переработки древесины в таком объёме российский бизнес, как и государство, не имеют достаточных мощностей.
Важнейшая функция собственника природных ресурсов — это рентные отношения. Платежи за использование лесов в настоящее время не покрывают даже половину затрат на лесное хозяйство, обеспечивающее воспроизводство и восстановление лесов.
Уровень ставок лесных податей в России несравнимо ниже их уровня во всех развитых странах: более чем в 50 раз по сравнению с США, Финляндией, Швецией, в 10 раз — с Канадой.
Несоответствие ставок лесных податей ведёт к таким негативным последствиям как: нерациональное использование лесосечного фонда, отсутствие у лесопользователей заинтересованности в развитии инфраструктуры арендуемых участков лесного фонда, рост доли экспорта необработанных лесоматериалов в общем объёме производства.
В мировой практике взимание платежей за природные ресурсы осуществляется через налоги. В России с принятием нового Лесного кодекса РФ утвердилась неналоговая система платежей за лесопользование, однако первоначально частью первой НК РФ от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ст. 13 «Федеральные налоги и сборы») предусматривался лесной налог. Предполагалась дальнейшая разработка и принятие специальной главы по этому налогу с последующим её включением в часть вторую НК РФ , лесной налог присутствовал в проекте Концепции развития лесной отрасли РФ на 2003-2010 годы, однако из-за ведомственных противоречий разработка специальной главы по лесному налогу в НК прекратилась, и в настоящее время доход от пользования лесным фондом изымается в форме аренды.
Панский В.В. «О Российских лесах», «Лесной журнал» № 2, 2008.
Новый Лесной кодекс, вступивший в силу с 1 января 2007 Г., однозначно определил ответственность арендаторов за лесовосстановление, а полномочия по организации государственной лесной охраны были переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Процесс серьёзных структурных изменений в лесной отрасли продолжается. Он имеет слабое концептуальное, методологическое и финансовое обеспечение. По настоящее время органы лесной охраны остаются на стадии реформирования, что существенно влияет на контроль за воспроизводством и использованием лесных ресурсов.
В связи с этим лесовосстановление происходит стихийно, породный состав древесины меняется в сторону лиственных пород. В Европейской части России лесистость снизилась с 55 до 35%. По официальным данным на сегодняшний день только 9% лесопользователей выполняют обязанности по воспроизводству лесов. В связи с этим снижается продуктивность лесов и их ценность, также уменьшается доля хвойных (ценных) пород в транспортно доступной зоне.
Поэтому мы считаем, что воспроизводство лесов и лесоразведение должны осуществляться собственником лесных ресурсов, т.е. государством за счёт дополнительных средств (рентных платежей), полученных от лесопользователей.
При формировании платежей за лесные ресурсы должны быть учтены экономические интересы всех сторон в сфере использования и воспроизводства лесных ресурсов. Такими сторонами являются: государство в качестве собственника лесных ресурсов; лесозаготовители как их покупатели и производители промежуточной продукции; деревоперерабатывающие производства, обеспечивающие выпуск готовой продукции.
Необходимо, чтобы доход от эксплуатации лесных ресурсов изымался через налог, ориентированный на изъятия ренты у лесопользователей.
Идея предлагаемого нами механизма изъятия абсолютной и дифференциальной ренты базируется на возвращении к идее введения лесного налога с разумными и справедливыми ставками. Действующие в настоящее время минимальные ставки лесных податей не отвечают условиям рыночной экономики лесного хозяйства. Платность использования лесов декларируется как принцип лесного законодательства и регулируется отсылочно. По мнению многих экономистов и лесопромышленников, в основе механизма определения начальной ставки арендной платы должен быть законодательно закреплён рентный подход.
По нашему мнению, лесной налог должен включать в себя три различающихся между собой типа платежа. Во-первых, это платежи за право пользования лесными ресурсами, в которых экономически реализуется право государства как собственника на получение части доходов от эксплуатации этих ресурсов. В этом виде налоговых платежей реализуется абсолютная рента.
Данный тип платежей должен формироваться исходя из стоимостной оценки природного ресурса.
Второй составляющей системы платежей должны являться платежи на воспроизводство и охрану лесных ресурсов, которые будут представлять собой компенсацию затрат, произведённых государством на изучение, оценку, учёт, охрану и восстановление природных ресурсов, вовлечённых в хозяйственную деятельность. В основе этой формы должны лежать экономические оценки этих ресурсов, ориентированные на затраты, необходимые для реализации мероприятий и программ по охране, восстановлению лесных ресурсов.
Третьей составляющей должен быть платёж, посредством которого изымается рентный сверхдоход. Этот платёж связан с дифференциальной рентой, т.е. стоимостной оценкой различий в сортименте лесных ресурсов, влиянием природно-географических факторов, развитостью инфраструктуры на данной территории, которые непосредственно отражаются на финансовых результатах.
Разнообразие видов (пород) и сортов древесины невелико, очень существенно местоположение — отсутствие инфраструктуры стало основным из факторов, сдерживающих рост лесозаготовок (расчётная лесосека в России в целом не вырубается, хотя в приграничных регионах стал систематическим весьма значительный переруб, особенно по ценным породам). Рента за местоположение, не будучи природной рентой в собственном смысле термина, гораздо сложнее поддаётся оценке, чем рента, обусловленная использованием лесных ресурсов (лесная рента).
Мы предлагаем на начальном этапе определить минимальные ставки лесного налога при отпуске древесины на корню, которые будут составлять средневзвешенную цену на корневой ресурс определённого сортимента, устанавливаться по группам лесных пород и дифференцироваться по качеству древесины (деловая, дровяная), по размерам и по расстоянию вывозки за кубический метр изъятых древесных ресурсов (табл. 4).
При этом указанная налоговая ставка будет применяться с коэффициентом, учитывающим динамику биржевых мировых цен на лесной ресурс (Кц).
В соответствии с этим минимальная ставка лесного налога при отпуске древесины на корню, установленная с учётом средневзвешенной цены и динамики мировых цен на корневой ресурс, частично будет покрывать расходы на учёт, охрану и восстановление природных ресурсов, а оставшиеся денежные средства направляться в специализированный фонд, который бы обеспечивал финансирование развития инфраструктуры и формирование дорожной сети для всего лесопромышленного комплекса (рис. 5).
В рентных отношениях важное значение имеет географический фактор, местоположение объекта, его удалённость. Вариант решения возможен путём
введения специального корректирующего коэффициента (Кд), который будет устанавливаться уполномоченными на то органами субъекта Российской Федерации и варьироваться в зависимости от экономико-географических условий эксплуатации участков лесного фонда (величины этих коэффициентов целесообразно принимать в интервале от 0,5 до 2,5).
В соответствии со ст.З НК РФ, налог считается законно установленным (обязательным для уплаты плательщиком), когда определены элементы налогообложения: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Таблица 4
Предлагаемый пример минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню1
Лесные породы Раз- ряды такс Расстояние вывозки, км Минимальная ставка в рублях за 1 плотный м3
Деловая древесина без коры Дровяная древесина в коре
Крупн. Средн. Мел к.
Сосна 1 До 10 376,2 377,1 263,4 104,3
2 10,1 -25 361,5 345,2 257,8 104,2
3 25,1-40 337,2 317,3 249,3 103,1
4 40,1-60 304,8 298,8 238,1 102, 2
5 60,1-80 280,5 257,8 228,7 101.1
6 80,1-100 264,4 246,2 223,1 100,6
7 100,1 и более 248,5 234,6 217,2 100,1
Берёза 1 До 10 288,7 249,5 232,4 105,2
2 10,1 -25 280,5 245,3 228,7 105,1
3 25,1-40 268,8 238,6 224,3 104,1
4 40,1-60 250,2 237,2 218,3 103,7
5 60,1-80 240,1 227, 5 215,1 103,1
6 80,1-100 232,4 223,1 211,5 102,3
7 100,1 и более 224,3 217,3 203,3 101,2
1 Ставки определены как среднеарифметические минимальных ставок платы за древесину на корню по породам, установленных Постановлением Правительства от 22 мая 2007 года № 310 плюс средние затраты на восстановление вырубленного сортимента.
При этом указанная налоговая ставка умножается на коэффициент, характеризующий динамику мировых цен на древесный ресурс (Кц), и на коэффициент, характеризующий экономико-географические условия эксплуатации участков лесного фонда (Кт).
Коэффициент, характеризующий динамику мировых биржевых цен на древесный ресурс (Кц), ежемесячно определяется налогоплательщиком самостоятельно (по аналогии с НДПИ).
Коэффициент, характеризующий экономико-географические условия эксплуатации участков лесного фонда (Кт), устанавливается законодательными органами субъектов РФ в пределах от 1 до 2,5. Коэффициент (Кт) зависит от экономико-географических условий эксплуатации участков лесного фонда.
Рис. 5. Алгоритм расчета лесного налога
Необходимо отметить, что от того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платёж: налог, сбор либо компенсационный платёж гражданско-правового характера, — будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм.
Если признать лесной платёж налогом, т.е. платежом налогового характера, то на данный платёж будет распространяться законодательство о налогах и сборах, что будет иметь последствия обязательной уплаты для лесопользователя.
По нашему мнению, с введением лесного налога в НК РФ фискальное и регулирующее значение лесных платежей безусловно возрастёт, так как налоговая система имеет достаточно прочный и отработанный механизм воздействия.
Администрирование же платежей в рамках Лесного кодекса, как показывает практика, не приносит должного эффекта.
