CC BY
81
Дискуссионный характер платежей за пользование лесными ресурсами
Ю.В. Путятинская, аспирант;
Р.Р. Яруллин, профессор, д.э.н, Башкирский ГАУ
Леса являются не только традиционным источником промышленного сырья, относящимся к воспроизводимым природным ресурсам, но и мощнейшим фактором стабилизации окружающей среды. Они питают более тысячи рек, сотни больших и малых озер.
Территория Башкортостана — это тот самый горный узел, о котором говорил Д.И. Менделеев, утверждая, что Урал является не только гранью Европы и Азии, но и горным узлом, который сгущает осадки, питает воды рек и тем самым определяет благополучие и жизнь людей. На Урале никоим образом не следует допускать даже начала истощения лесов.
Экономические и правовые преобразования в России оказывают самое прямое влияние на условия функционирования лесного хозяйства, на его социально-экономическое развитие.
Устойчивое развитие отрасли и обеспечение социально-экономического развития не представляется возможным без научно обоснованного экономического механизма формирования платежей за лесные ресурсы. Его отсутствие явилось одной из причин глубокого социального и экономического кризиса в лесном секторе экономики. В новых условиях проблема формирования платы за пользование лесным фондом приобрела особую актуальность как фактор социально-экономического развития лесного хозяйства.
Если обратиться к истории, то мы видим: бесплатное пользование лесами никогда не отвечало интересам государства, испытывавшего потребность в денежных средствах. Необходимость их получения вызывалась в том числе и увеличением расходов на охрану лесов и лесоустройство. Финансовые затруднения, связанные с проведением генерального межевания, ускорили постановку вопроса о введении платного отпуска древесины на корню. Правилами, утвержденными в 1766 г., было предусмотрено выделение необходимого количества лесных земель за установленную плату.
До этого времени лесные угодья заводам выделялись бесплатно. В 1769 г. императрица Ека-
терина II издала постановление о продаже в казенных дачах древесины на делянках, оставшейся после удовлетворения потребности казны и государственных крестьян. Этим постановлением было положено начало платному отпуску древесины на корню из государственных лесов. Но несмотря на принятые меры, плата за лес на корню в тот период носила случайный характер.
В 1798 г. все «ничейные» леса объявляются государственными. Учреждается Лесной департамент, в ведение которого передаются все леса, кроме частных. В 1799 г. при императоре Павле I появляются первые лесные таксы, которые были одинаковыми для всех губерний, кроме Курляндской [8].
Размер лесной таксы выводился из рыночной цены лесоматериалов за вычетом издержек по заготовке и вывозке леса и процента на вложенный капитал. Стоимость лесоматериалов на рынке зависела от их качества и размера, места и времени продажи.
Лес на корню чаще всего продавался на торгах. Общая таксовая оценка определялась с учетом рыночной стоимости сортиментов. Государство извлекало значительные доходы от лесопользования, и величина лесного дохода являлась важной статьей доходов бюджета страны. В дореволюционной России сумма ежегодного лесного дохода составляла 30 млн руб. или 2% доходной части бюджета (табл. 1) [7].
В последующие годы, особенно в период после Октябрьской революции, значение отрасли возросло и сыграло значительную роль в восстановлении и развитии народного хозяйства, хотя величина лесного дохода в бюджете страны снизилась до 0,4% и составила 47,7 млн руб.
В последующие годы, особенно в период после Великой Отечественной войны, в связи с быстрым развитием промышленности и сельского хозяйства и повышением их доходности доля лесных доходов в бюджете страны заметно снизилась и составила лишь 0,3% в 60—70 гг. XX в.
За все годы советской власти лесной доход не возмещал расходов на ведение лесного хозяйства. Оно финансировалось за счет средств бюджета независимо от размера попенной платы. Это утверждение находит свое отражение в таблице 2 [7]. Начиная с 1947 г. расходы превышали
1. Лесной доход и его доля в бюджете страны в период 1916-1970 гг.
1925-1929 гг.
2. Доходность лесного хозяйства в период 1947—1983 гг.
доходы, шло снижение расходности лесной отрасли, в 1980 г. расходы превысили доходы аж на 106,3%.
С переходом к рынку подход к извлечению дохода от использования лесного фонда существенно изменился. Если ранее в основе исчисления лесного дохода или платежей за пользование лесным фондом лежали таксы, то в Основах лесного законодательства РФ (1993 г.) все платежи за пользование лесным фондом (в т.ч. и за древесину, отпускаемую на корню) были названы лесными податями. Лесные ресурсы стали передаваться в аренду сроком до 50 лет и продаваться на аукционах.
Согласно ст. 3 Лесного кодекса РФ (1997 г.) Правительство РФ устанавливало минимальные ставки платы за древесину на корню. Органы власти субъектов РФ могли увеличивать средние минимальные ставки лесных податей по согласованию с территориальными органами управления лесным хозяйством или они определялись по результатам лесных аукционов (ст. 104 Кодекса).
Лесные подати взимались за все виды лесопользования. При аренде участков лесного фонда арендаторы вносили арендную плату, размер которой определялся договором аренды. Суммы лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступали в федеральный бюджет (40%) и бюджеты субъектов РФ (60%) [8].
С принятием нового Лесного кодекса РФ вышеизложенные положения не изменились, но и противоречивость понятия «платежи за использование лесов» не уменьшилась. Довольно длительное время (с 1.01.1999 г. по 1.01.2005 г.) система налогов и сборов предусматривала взимание лесного налога. Однако как таковой этот налог не существовал, поскольку государство не может взимать налоги с самого себя. Многочисленные дискуссии о природе платежей за пользование лесными ресурсами привели к тому, что их вывели из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом РФ.
В настоящее время платежи за пользование лесными ресурсами признаны неналоговыми. Но обратим внимание на признаки налогов, ус-
тановленные Налоговым кодексом РФ: субъект и объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления и уплаты налога. Исходя из этого, можно отметить налоговую природу платежей за пользование лесными ресурсами.
Объектом налогообложения являются лесные ресурсы. Налоговая база представляет собой объемы заготовки древесины, живицы и размеры участков лесопользования. Налоговый период, порядок и сроки уплаты устанавливаются внесением периодических и разовых платежей. Налоговая ставка представляет собой минимальную ставку за отпуск древесины на корню и ставки на лесопользование [4].
В настоящее время лесная плата регулируется Лесным кодексом и трансформирована в «платежи за пользование лесными участками». Они включают в себя два вида ставок за заготовку древесины: за единицу объема древесины при аренде лесных участков и за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, по договору купли-продажи лесных насаждений.
Различие предусмотрено в силу того, что на лиц, использующих леса, т.е. на арендаторов (в отличие от лиц, заключающих договора купли-продажи лесных насаждений), возложено бремя затрат на осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (ст. 19 Лесного кодекса).
Лесным кодексом 1997 г. предусматривалось проведение лесопользователем лесовосстановительных мероприятий, а также их оплата в установленном порядке. При этом ставки лесных податей не были дифференцированы по видам оснований лесопользования (аренда, аукционы, решения органов власти субъектов РФ).
Различия в условиях лесопользования при разных видах его оснований находили свое отражение в величине ставки, сформировавшейся при проведении конкурса или аукциона. Ставки (или цены) аукционной продажи всегда стабильно превышали ставки по договорам аренды за счет того, что на аукционы всегда выставляются участки с лучшей по качеству древесиной, и лесопользователи не обременены проведением лесовосстановительных мероприятий.
Смысл введенного Лесным кодексом 2007 г. положения о двух видах ставок платы за заготовку древесины и состоит в том, что лесопользователь, заключающий договор купли-продажи лесных насаждений, за счет более высокой ставки гарантированно возмещает затраты на воспроизводство лесов. Однако действие этого положения при установлении ставок платы, применяемых для определения минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений, затруднено следующими обстоятельствами:
— перечень мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, выполняемых лесопользователями, законодательно не определен, как не определено и понятие «воспроизводство лесов». Следовательно, неизвестно, затраты на какие работы должны учитываться при установлении ставок;
— учет затрат на охрану, защиту и воспроизводство лесов предполагает использование соответствующих нормативов. Кем будут рассчитываться и каким образом утверждаться эти нормативы, также не определено;
— на одной части конкретного лесного участка лесовосстановление может проводиться посадкой лесных культур, на второй — посевом, на третьей — содействием естественному возобновлению, на четвертой — естественным заращивани-ем, т.е. наиболее оптимальным для конкретных условий способом.
При установлении ставок платы на федеральном уровне учесть такие особенности невозможно [2]. К тому же встает вопрос и о пропорциональности распределения платежей между федеральным и региональным бюджетами.
В Башкортостане регулирование лесных отношений осуществляется в соответствии с Лесным кодексом от 04.12.2006. № 200-ФЗ и Законом Республики Башкортостан «О регулировании лесных отношений в РБ» от 20.11.2007. № 486-з.
Платежи за пользование лесным фондом являются в РБ основным источником финансирования расходов на проведение лесохозяйственных мероприятий. В 2007 году общая сумма лесного дохода по республике составила 122,4 млн руб., из них 55,9 млн руб. (45,7%) поступили в федеральный бюджет и 66,5 млн руб. (54,3%) — в республиканский бюджет.
Отчисления в федеральный бюджет по лесным податям (плата за древесину на корню, переданную через аукцион, — населению, бюджетным и прочим организациям) в 2007 г. составили 46,0 млн руб. (43,0% от общей суммы лесных податей), по арендной плате — 5,1 млн руб. (61,8% от ее общей суммы), по неустойкам — 2,2 млн руб. (100% от их общей суммы).
Основой формирования финансовых отношений в лесном хозяйстве является система прав
собственности на лесной фонд и обязанности по финансированию воспроизводства лесных ресурсов: это всегда выполняет собственник лесного фонда.
Платежи, получаемые от лесопользования, распределяются между уровнями власти в зависимости от прав собственности и по мере их участия в процессе воспроизводства лесного фонда. Это распределение регулируется приказом ФАЛХ «Об администрировании доходов бюджетной системы РФ» в соответствующем году.
Общая сумма платежей, поступивших в федеральный бюджет, составила в 2007 году 55931,5 тыс.руб., в региональный бюджет поступило 66465,7 тыс.руб. Всего — 122397,12 тыс. руб.
В общей структуре подавляющую часть обеспечивают платежи за заготавливаемую древесину по договорам купли-продажи в виде лесных податей — 87,44%. Доля арендных платежей в общей структуре поступлений пока незначительна — 6,75%. На прочие доходы от лесопользования приходится 5,81% [8].
За 2007 год в РБ проведено 229 аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, либо договоров аренды лесного участка. На конечные результаты аукционов оказали влияние количество выставленных лесных участков, число лотов, характеристики участков, отдаленность их от дорог, спрос на конкретные участки, количество и платежеспособность участников аукционов, количество примененных шагов аукционов.
Меры по финансированию лесного хозяйства должны быть направлены на осуществление эффективных мероприятий в освоении лесов, при котором достигается наибольший объем поступлений в бюджетную систему (при соблюдении всех экологических и лесохозяйственных норм использования и эксплуатации лесов) при одновременном сокращении бюджетных расходов.
Большое внимание следует уделять и вопросам о рентном подходе при расчете платежей за пользование лесными ресурсами.
Лесная рента — это остаточная стоимость, исчисляемая как разница между ценой продуктов леса и издержками производства по заготовке, доставке ресурсов до рынков сбыта и по их обработке и переработке, включая нормативную прибыль хозяйствующих субъектов.
Понятие ренты первоначально применялось лишь к земле и ее недрам, потому что считалось, что лишь земля способна приносить добавочный доход. Размер ренты определялся плодородием земли, ценой продукта, предельным уровнем производства и т.п.
Как предмет труда лес обладает естественными свойствами, являющимися условиями образования ренты. К ним относятся: класс боните-
та, средний объем хлыста, диаметр ствола, средняя высота, возраст преобладающей породы, полнота, густота и состав древостоя, выход деловой древесины, класс товарности, запас древостоя.
Относительно этих свойств лес можно охарактеризовать как более или менее качественный. Но лес разнокачественен и как предмет труда по удобству его расположения. Участки леса с ровным рельефом, больших размеров, однопородного и одновозрастного состава требуют меньших затрат труда на единицу продукции, чем участки, расположенные на крутых склонах, со смешанным породным и возрастным составом. Таким образом, затраты на производство продукта тем меньше, чем благоприятнее условия выполнения технологических операций.
Однако дифференциация леса только по выходу деловой древесины и по удобству месторасположения еще недостаточна для его характеристики. Лес разнокачественен также и по своему положению относительно рынков сбыта продукции. Следовательно, основным показателем, характеризующим выгодное месторасположение, является расстояние до рынков сбыта продукции и мест переработки, а также до мест снабжения материально-техническими ресурсами.
Если при использовании рентного подхода в расчете платежей за пользование лесными ресурсами учитывать все вышеизложенные положения, то применение этого метода оценки позволяет изначально выравнивать экономические условия эксплуатации для лесозаготовителей. Разработаны предложения и рекомендации по применению этого подхода при экономической оценке лесных ресурсов и установлению платежей за пользование ними. К сожалению, данный метод не нашел своего практического отражения в жизни, главной причиной чего является недопонимание его роли.
Настоящая система установления, взимания и распределения платы за использование лесных ресурсов, а также механизм финансирования их воспроизводства, были созданы для условий централизованного управления лесами. Платежи яв-
ляются, как и в доперестроечные времена, затратными по содержанию и административными по методу определения. Такого рода платежи не имеют никакого отношения к современному этапу развития экономики и не отражают особенностей ведения лесного хозяйства в условиях рынка.
Платежи за пользование лесными ресурсами будут являться эффективным фактором развития лесного хозяйства и социально-экономического развития страны лишь при условии их научного обоснования, решения вопросов, касающихся природы данных платежей и внедрения метода расчета и установления. При этом большое внимание следует уделять вопросу рентной основы данных платежей, как основы формирования системы экономических регуляторов — таких как цена, налоги, ссудные проценты и т.п.
Усиление рентного фактора в налогообложении будет способствовать и укреплению экономических основ федерализма, поскольку значительная часть ренты принадлежит всем и может по праву перераспределяться между регионами страны. Это создаст хорошую базу для социально-экономического развития регионов, не обладающих высокопродуктивными лесами с благоприятным месторасположением.
Литература
1. Варламов, А.А. Земельный кадастр. Оценка земель / А.А. Варламов. — М.: КолосС. — Т. 4. — 2006. — С. 463.
2. Воронков, П.Т. Новая система установления платы за использование лесов / П.Т. Воронков, И.Г. Русова // Лесное хозяйство. - 2008. - № 1. - С. 21-23.
3. Яруллин, Р.Р. Земельные рентные платежи сельскохозяйственных предприятий / Р.Р. Яруллин. - М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 14.
4. Зозуля, В.В. О проблемах платежей за использование лесных ресурсов / В.В. Зозуля. - Финансы. 2007. - № 11. -С. 36-38.
5. Моисеев, Н.А Проблемы лесной экономики в науке и практике / Н.А. Моисеев. - Лесное хозяйство, 2008. -№ 4. - С. 6-11.
6. Чупров, Н.П. Платежам за лесные ресурсы - научную основу / Н.П. Чупров. - Лесное хозяйство, 2005. - № 3. -С. 8-11.
7. Экономика лесного хозяйства СССР: учебник для вузов / Г.И. Воробьев, И.В. Воронин, А.Д. Янушко, Г.Н. Рукосуев. 2-е издание, перераб. и доп. - М.: Агропромиздат, 1985. - С. 40-45.
8. Материалы сайтов http://www.mlhrb.ru/, ЫМр:// les.mnr.gov.ru/,http://www.forestforum.ru/.
