CC BY
87
J3
н и о X
л
<
ы н к
ы ^
:|S
о X
л
<
ы н S X
X о о вэ
с
I
ы <
са С
ы <
ш о а С
32
14.Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: учеб. для вузов. М., 2007.
15.Лебедева А.А. Расследование мошенничества, совершаемого с целью незаконного захвата в собственность имущества юридического лица: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
16.Модогоев А.А. Организация информационной и аналитической работы, планирования, контроля и оказания помощи в следственных аппаратах и органах дознания // Управление органами расследования преступлений: курс лекций / под ред. проф. И.И. Колесникова. М., 2007.
17.Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под ред. проф. А.П. Коренева. М., 2001.
18. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под общ. ред. В.П. Сальникова. М., 2002.
19.Большой словарь иностранных слов / сост. А.Ю. Москвин. М., 2003.
E-mail: [email protected]
А.Д. УЛЬЯНОВ,
доцент кафедры управления органами внутренних дел, кандидат юридический наук
(Академия управления МВД России)
Приоритеты в оценке деятельности органов внутренних дел
В статье предлагается рассмотреть новый подход к оценке результатов деятельности подразделений МВД России, основанный на максимально возможной адаптации контролирующих аппаратов при анализе результатов оперативно-служебной деятельности к оказанию помощи по приоритетным направлениям работы.
оценка правоохранительной деятельности, цели ведомственного контроля, приоритеты в деятельности органов внутренних дел, принципы деятельности, характеристики внешней среды, практика нормотворческой деятельности, адаптивный механизм инспектирования.
Прежде чем перейти к непосредственному исследованию указанной проблематики, определим отношение к некоторым принципиальным моментам, объясняющим выбранные нами подходы.
Во-первых, в комплексе вопросов совершенствования деятельности системы МВД России главенствующую роль занимает проблема оценки их эффективности. На расширенном заседании Коллегии МВД России 22 марта 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «необходимо разработать новую систему критериев оценки деятельности полиции, которая будет понятна и для самих сотрудников, и для общества. Напомню, что в настоящий момент действует система оценки из 100 критериев, которая размывает оценку деятельности и дает
возможность для манипуляций. В целом оценка работы полиции должна опираться на общее состояние правопорядка на обслуживаемой территории и мнение граждан об эффективности принимаемых полицией мер» [2].
Анализ содержания и оценка выполнения всякой работы являются процессом творческим и весьма сложным. Без правильной оценки результатов деятельности органов внутренних дел, их отдельных структурных подразделений и сотрудников невозможно судить о том, насколько успешно функционирует как вся система, так и отдельные подсистемы — на окружном (главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам), межрегиональном (оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте), региональном (МВД по республикам, ГУВД, УВД по иным субъектам Российской Федерации), а также районном (управления, отделы внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, включая и по нескольким муниципальным образованиям) уровнях и в каких направлениях она должна развиваться.
Во-вторых, по проблематике оценки правоохранительной деятельности, в частности органов внутренних дел территориального и линейного уровня, существует много диссертационных исследований, монографий, статей в журналах и различных сборниках [9, 11, 13]. Особая значи-
мость рассмотрения данной проблемы обусловлена сложившейся криминогенной ситуацией в стране и назревшей необходимостью повышения эффективности деятельности органов внутренних дел городов, районов и иных муниципальных образований, органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, являющихся базовым звеном системы МВД России.
В ходе реформирования органов внутренних дел учитывается, что одним из принципов, на основе которого осуществляются преобразования, является надежность управления, ориентированного на устойчивость и мобильность всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной обстановки. Отметим, что возможности экстенсивного развития органов внутренних дел почти исчерпаны и повышение результативности борьбы с преступностью может быть обеспечено только за счет внутренних резервов, включая совершенствование оценки деятельности служб и подразделений городского, районного (межрайонного), линейного звена органов внутренних дел.
В-третьих, сложившаяся практика оценки эффективности основных направлений деятельности подразделений МВД России не в полной мере соответствует предъявляемым требованиям, строится на формальной основе, является причиной принятия необоснованных управленческих решений, тормозит развитие прогрессивных форм и методов работы и не обеспечивает объективности.
Мы согласны с мнением, которое выразил профессор Б.Я. Гаврилов в своей монографии, что решение проблемы качественных изменений критериев оценки деятельности органов внутренних дел должно обеспечить создание условий для построения объективной системы выявления, регистрации и учета преступлений и обеспечение на этой основе реального доступа граждан к правосудию. Тем самым можно считать, что объективность уголовно-статистической информации о состоянии правопорядка в обществе есть одновременно и «точка отсчета» реального осуществления реформы юстиции, и акт разрушения барьера, препятствующего доступу граждан к правосудию [5, с. 27].
Организационно-инспекторский департамент МВД России, приступая к разработке новых подходов к инспектированию и проверке оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, определил основными целями этой деятельности следующие:
— максимальная экономия денежных средств и людских ресурсов за счет существенного сокращения времени проверки и количества проверяющих, а также более четкой регламентации
порядка отмены инспектирования или его замены целевым выездом для изучения отдельных направлений работы;
— объективизация результатов проверки путем смещения внимания проверяющих с анализа преимущественно статистических данных на учет иных факторов, отражающих реальную ситуацию в органе внутренних дел в целом и по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности. Иными словами, проверяющему, командированному в орган внутренних дел, необходимо основное внимание уделить проверке тех вопросов, которые не могут быть зафиксированы в статистике [8].
Согласно Инструкции по оценке деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, система оценки имеет ведомственный характер и базируется на устанавливаемых нормативными правовыми актами МВД России критериях и показателях, характеризующих результативность, качество и законность деятельности по выполнению основных задач. В качестве основных оцениваемых направлений деятельности органов внутренних дел определены регистрация, учет и разрешение заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, профилактическая деятельность, выявление преступлений, раскрытие преступлений, розыск лиц, предварительное следствие, дознание, обеспечение общественного порядка, общественной безопасности и безопасности дорожного движения, оказание государственных услуг населению [1, п. 2.2—2.4].
Таким образом, предметом анализа являются направления деятельности органов внутренних дел. Толковый словарь русского языка разъясняет, что направление — это линия движения, путь развития [12, с. 389]. Если направления работы в социальной сфере сообразуются с целью, то приоритеты деятельности органов внутренних дел расставляются, прежде всего ориентируясь на главную цель — гарантию защиты прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства. Согласно этой направленности (направленной активности деятельности) объект изменяется не хаотично, а по определенной линии [6, с. 56]. Эта заданность формируется с учетом закономерностей социально-экономического развития конкретного общества.
Точно выбранные и научно обоснованные направления деятельности (приоритеты) нацеливают, мобилизуя органы внутренних дел, на решение именно тех вопросов, от которых зависит система защищенности интересов граждан, общества и государства и, в конечном счете, национальная безопасность страны. Как отметил Министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Р.Г. Нургалиев на расширенном заседании коллегии в феврале 2008 г., органы
2 л н и о X
Л
<
и н к
и ^
о X
Л
<
и н к
X
£ X о о
03
с
X
и <
03
с
и <
ш о а С
33
J3
н и о X
л
<
И
н «
И
:|S
о X
л
<
И
н S X
л X о о оэ
л С
I
и <
03
л С
И <
ш о а С
34
внутренних дел основывают свою деятельность в соответствии с приоритетами, определенными Президентом и Правительством Российской Федерации, а также решениями Совета Безопасности [3, с. 8].
Принципы, соблюдение которых обеспечивает эффективность любой деятельности, формируются на основе анализа объективной управленческой действительности и служат отправной точкой при разработке мер совершенствования функциональных и структурных характеристик и составных частей механизма инспектирования. Одним из таких принципов является гибкость контрольно-надзорной функции, которая подразумевает своевременную реакцию на изменения как внутренней, так и внешней окружающей среды, постановку задач и основных направлений деятельности. Этот принцип напрямую корреспондирует с понятием «оперативная обстановка» и теми внешними и внутренними условиями, в которых органы внутренних дел выполняют задачи по борьбе с преступностью, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, т. е. реализуют правоохранительную и правоприменительную функции.
Необходимо отметить, что внешние и внутренние условия функционирования различных органов внутренних дел, с одной стороны, взаимосвязаны, а с другой — неравнозначны. Кроме того, выступая определяющими, они независимо от органов внутренних дел формируют основу управления и объективно определяют характер и направленность их деятельности. Важнейшей составляющей внешних по отношению к органам внутренних дел условий являются «условия концептуальной среды», под которыми понимаются установки федеральных органов государственной власти, а также МВД России, формулирующие цели, задачи, направления и критерии деятельности органов внутренних дел в сфере правоохраны.
Внешняя среда, к которой относится и преступность, в целом характеризуется динамичностью, многокомпонентностью, интегра-тивностью, все возрастающей сложностью, неопределенностью во взаимосвязанных факторах, поскольку изменение хотя бы одного из них влечет изменения многих других [14, с. 65].
Динамичность нашей российской действительности в основном является следствием переходных процессов, происходящих в стране. Исходя из опыта других стран, стабильность возможна лишь в некоторых сферах, в частности в области культуры, бизнеса, в установлении разумных моральных и законодательных норм [15, с. 19]. Во всем остальном Россию ожидает то, что и другие цивилизованные страны — нарастание изменчивости, подвижности, дина-
мичности жизненной среды, где привычные для россиян неповоротливые структуры организаций с жестко закрепленными функциями подразделений и обязанностями работников уже не востребованы. Нужны гибкие формы и методы работы, адаптирующиеся структуры, которые не сопротивляются изменениям внешней среды, а трансформируются вместе с ней.
Возникает вопрос: можно ли говорить, что основные направления деятельности, которые являются предметом инспектирования с 1 января 2006 г., актуальны и сегодня? Думается, что налицо закостенелость в актуализации основных направлений анализа и оценки оперативно-служебной, боевой и мобилизационной деятельности органов внутренних дел, что можно заметить, исследуя ретроспективы ведомственных приказов по инспектированию. Как отметил Министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев, итоговые документы (акты, докладные) готовятся исключительно исходя из статистических данных, их содержание мало чем отличается от предыдущих актов, которые добросовестно переписываются из года в год; меняются только цифры [4].
И все же неверно говорить о том, что в системе МВД России отсутствует механизм адекватного реагирования на изменения криминогенной обстановки по стране. Ежегодно на расширенном заседании Коллегии МВД России подводятся итоги оперативно-служебной деятельности, намечаются задачи органов внутренних дел и основные направлениях деятельности на предстоящий период (год). Итоговым документом является правовой акт управления — особый вид подзаконного, официального юридического акта, принимаемого субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформляемого в соответствии с нормами права, содержащими односторонние властные волеизъявления и влекущими юридические последствия.
Анализ директивы МВД России — важнейший нормативно-правовой акт высшей юридической силы, дает основания утверждать, что существенными особенностями ее, как стратегического годового документа, являются концептуально-установочный характер, основывающийся на оценке степени достижения системой МВД России генеральной цели, определение политики на предстоящий период, программирование стратегии, состоящее в определении приоритетных, крупномасштабных целей и задач, а также основных направлений их реализации, системность и комплексность, предполагающие объединение и координацию усилий всех органов, служб и подразделений на реализации поставленных целей и задач, императивность по отношению ко всем остальным управленческим решениям системы
МВД России. Также особенностями директивы МВД России о задачах органов внутренних дел и основных направлениях деятельности на предстоящий период (год) является цикличный характер и организационно-техническая сторона ее подготовки.
Можно сделать вывод, что именно директива (не решение коллегии или приказ) является тем нормативным правовым документом, в котором намечаются приоритетные направления оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел на предстоящий период.
Анализируя нормативные правовые документы МВД России по итогам работы органов внутренних дел и намечаемым основным направлениям оперативно-служебной деятельности на предстоящий период (год) с 1994 г. по 2010 г., мы сопоставили все приоритетные направления деятельности, а также сгруппировали их по схожести решаемых проблем.
Выявлены определенные тенденции в обосновании важности (актуализации) и частоте (значимости) применения одних приоритетных направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и меньшей важности (по мнению МВД России) за последние 17 лет. Таким образом, приоритетными были следующие направления деятельности: обеспечение экономической безопасности (15); совершенствование (обеспечение) кадровой работы (15); повышение эффективности служебно-боевой деятельности внутренних войск (15); организация работы по профилактике правонарушений (14); борьба (противодействие) с организованной, вооруженной преступностью и коррупцией (14); совершенствование управленческой деятельности (12); укрепление служебной дисциплины и законности (11); материально-техническое и финансовое (тыловое) обеспечение (10); противодействие незаконному обороту оружия (взрывчатых веществ) и наркотиков (10).
Думается, что вышеназванные направления деятельности в силу их значимости и актуальности должны стать предметом ведомственной контрольно-надзорной деятельности. Отметим, что наименьшие цифровые показатели (по значимости) за вышеуказанный период получили такие направления деятельности, как защита конституционных прав и свобод личности (1); защита потребительского рынка (1); обеспечение личной и имущественной безопасности граждан (1); усиление мер реагирования на изменения криминальной обстановки, вызванные последствиями мирового экономического кризиса (1); повышение эффективности научных исследований (2); укрепление учетно-регистрационной дисциплины (3); совершенствование деятельности
милиции общественной безопасности (2); наращивание государственной системы профилактики правонарушений, особенно среди несовершеннолетних, а также — совершаемых на почве ксенофобии, национального, расового и религиозного экстремизма (3); реформирование системы органов внутренних дел; кардинальное улучшение оперативно-служебной деятельности их основного звена — горрайли-норганов (2); защита частной, муниципальной и иных форм собственности (3); борьба с терроризмом (5).
Определение приоритетных направлений осуществляется с целью концентрации на этих направлениях всех сил и средств, а также материальных, технических, информационных ресурсов в связи с ограниченностью последних, невозможностью и нецелесообразностью с точки зрения МВД России поддерживать усилия по всему фронту. Еще С.М. Крылов в докладе на II Всесоюзном совещании-семинаре начальников организационно-инспекторских аппаратов МВД, УВД в г. Ленинграде 18-30 июня 1969 г. отмечал, что «известно немало случаев, когда службы концентрируют усилия не там, где требует обстановка, когда службы теряют перспективу, попадают в плен текучки. Задача оргин-спекторских аппаратов состоит именно в том, чтобы своевременно заметить это и поправить дело» [10, с. 52-53].
Согласно вышеприведенному анализу можно сделать некоторые важные обобщения и выводы, касающиеся не только содержания конкретных нормативных актов, но и в целом концептуального подхода к ведомственному контролю (инспектированию) в органах внутренних дел.
Наиболее существенными недостатками изученных нормативных актов являются нижеследующие:
1. Такие важнейшие направления деятельности органов внутренних дел, как организация работы по профилактике правонарушений, борьба с организованной, вооруженной преступностью и коррупцией, противодействие незаконному обороту оружия (взрывчатых веществ) и наркотиков не упоминаются в качестве отдельных направлений для инспектирования и оценки, содержатся лишь в критериях и показателях, подлежащих оценке.
2. В условиях быстро меняющейся социально-экономической и криминальной ситуации в стране появление новых вызовов и угроз, прежде всего терроризма, а также преступлений, особенно среди несовершеннолетних, совершаемых на почве ксенофобии, национального, расового и религиозного экстремизма, требует совершенствования организации и осуществления контрольной деятельности с опорой на объективные критерии и оценочные показатели, с
2 л н и о X
л
<
и н к
и ^
о X
л
<
и н к
X
£ X о о
03
с
X
и <
03
с
и <
ш о а С
35
J3
н и о X
л
<
И
н «
И
:|S
о X
л
<
И
н S X
л X о о оэ
л С
I
и <
03
л С
И <
ш о а С
36
отказом от устоявшихся шаблонных и пронизанных формализмом подходов к этой работе.
Тем более что даже при наличии строго установленных нормативными правовыми актами критериев и оценок деятельности изменения, происходящие во всех сферах жизни, должны учитываться при инспектировании служб и подразделений. Так, Министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Р. Г. Нургалиев на расширенном заседании Коллегии МВД России по итогам работы за 2007 г. и задачах на 2008 г. при оценке работы подразделений по борьбе с организованной преступностью отметил, что «в истекшем периоде были внесены изменения в критерии оценки деятельности данных подразделений. Эффективность их работы теперь определяется исходя из количества привлеченных к уголовной ответственности лидеров и участников организованных преступных формирований за совершение квалифицированных составов преступлений» [3, с. 13].
3. Отмечается снижение позитивной направленности правового регулирования, усложнение реализации нормативных актов. Одной из важнейших тенденций устанавливается строгость и единообразие ключевых категорий и терминов, выработка единых правовых дефиниций. Такие определения направления деятельности, как «Повышение служебно-боевой готовности, совершенствование управления и организационно-структурного построения» или «Защита конституционных прав и свобод личности», страдают неопределенностью, размытостью формулировок, что может порождать разночтения и противоречия.
4. Практика нормотворческой деятельности МВД России свидетельствует о запаздывании принимаемых в нормативных актах решений в условиях динамично изменяющейся социально-экономической и криминальной ситуации, а также о недостаточно высокой их результативности. Основными недостатками являются поспешность или запаздывание реакции на проблемы, намеченные для решения, невнимание к градации стратегических и оперативных мер при решении комплексных и сложных проблем, невысокое качество подготовки документов, слабость информационного обеспечения, отсутствие действенной системы организации исполнения решений, контроля и оценки их эффективности.
Следовательно, механизм оценки органов внутренних дел построен как слабо адаптируемая система, не в полной мере соответствующая специфике и тенденциям социально-экономического развития как государства в целом, так и его регионов, а также — особенностям криминогенной обстановки.
Слабость объективности оценки в органах внутренних дел объясняется некоторой утратой четкого представления о взаимосвязи намеченных для проверки основных направлений, критериев и показателей с реальным состоянием и тенденциями динамичного социально-экономического развития. Инструкцию по инспектированию готовят в целом адекватно состоянию общественных отношений (правосознанию общества и социальным ожиданиям) на момент принятия и введения в действие, но не учитывается перспектива их развития (позитивный/негативный прогноз). Объективная трудность решения этой проблемы обусловлена сложностями криминологического прогнозирования.
Думается, необходим принципиально новый подход к определению эффективности правоохранительной работы, основанный на максимально возможной адаптированности контролирующих органов при оценке результатов оперативно-служебной деятельности и оказанию помощи по приоритетным направлениям, ориентированный на своевременное противодействие возникающим новым вызовам и криминальным угрозам. Суть его заключается в построении адаптивного механизма оценки, предполагающего четко зафиксированные цели и задачи, определяющие ее смысл и направленность; принципы, соответствующие общему содержанию контрольно-надзорной функции, базовым ценностям общественного уклада и стратегическим целям развития общественных отношений; скорректированные подходы к выбору критериев и показателей. Анализ приоритетных направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел дает основания для включения в схему оценки лишь основных направлений деятельности, которые не изменились за последнее десятилетие. Это — базовые направления работы, которые подлежат анализу и оценке всей системы МВД России.
Иные направления оперативно-служебной деятельности, подлежащие контролю и оценке, определяются исходя из приоритетов, обозначенных в директивных документах по итогам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и основным направлениям деятельности на предстоящий период (год).
Практика инспектирования строится на использовании стабильных и формализованных подходов к анализу и оценке, апробированных критериев и показателей, и эта устаревшая, во многом формальная основа не обеспечивает объективности, является причиной принятия необоснованных управленческих решений, вынесения шаблонных оценок по результатам работы горрайлинорганов внутренних дел. Получается, что ведомственный контроль выполняет
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 2 (18)
лишь одну функцию — фиксацию недостатков. Между тем важнейшая сторона инспектирования - своевременное выявление актуальных проблем и внесение необходимых корректив в формы и методы работы. При этом фиксированная система критериев и оценочных показателей, регламентированных ведомственными нормативными правовыми актами, затрудняет организационное построение органов внутренних дел.
Динамичность социально-экономической ситуации страны, ее встроенность в мировые глобальные процессы напрямую оказывают влияние на криминальную ситуацию и смену приоритетов в направлениях оперативно-служебной деятельности. Предложенная концепция в полной мере соответствует требованиям надежности управления, ориентированного на мобильность всех звеньев системы, организацию адекватного оперативного реагирования и переоценку любых изменений криминогенной обстановки.
Список литературы
1. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования: Приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25 (прил. № 3).
2. Выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на расширенном заседании Коллегии МВД России 22 марта 2011 г. // Рос. газ. 2011. 23 марта.
3. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р. Г. Нур-галиева на расширенном заседании Коллегии МВД России в феврале 2008 г. // Вестник МВД России. 2008. № 2.
4. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р.Г. Нурга-лиева на Всероссийском совещании-семинаре начальников штабных подразделений в Казани,
состоявшемся 16 октября 2008 г. // Информационный бюллютень МВД Республики Татарстан. 2008 г. Вып. 6.
5. Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М., 2008.
6. Граждан В.Д. Социология управления: учебник. М., 2008.
7. Заключительное слово Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р.Г. Нургалиева на расширенном заседании Коллегии МВД России 18 февраля 2010 г. // Вестник МВД России. Спецвыпуск. № 2 (109). 2010.
8. Из выступления начальника оргинспекторского департамента МВД России В.А. Волынского на Всероссийском совещании-семинаре начальников штабных подразделений в Казани, состоявшемся 16 октября 2008 г. // Информационный бюллютень МВД Республики Татарстан. 2008 г. Вып. 6.
9. Касьян В.Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел: автореф. М., 2007.
10. Крылов С.М. Избранные труды (1967—1979 гг.). М., 1999.
11. Об отечественных научных разработках проблем критериев оценки деятельности органов внутренних дел и зарубежном опыте оценки деятельности полиции (материалы рабочей группы): аналитическая справка. М., 2001.
12.Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 1997.
13. Сухарев В.Ф., Власов Б.Е. Совершенствование системы контроля и оценки деятельности органов внутренних дел МВД России: учеб.-метод. пособие. М., 2006.
14. Теория управления: учебник / под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М., 2004.
15. Уткин Э.А. Курс менеджмента: учебник для вузов. М., 1998.
E-mail: [email protected]
2 J3
н и о X
Л
<
И
н к
И
о X
Л
<
И
н S X
£ X о о
оэ %
С
X
И <
03 С
И <
ш о а С
37
