CC BY
312
ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЮЛИЯ ЮРЬЕВНА ОРЛОВА,
адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: orL55@mailru
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Кардашевский В.В.
Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Суслова Г.Н.
Аннотация. В статье рассматриваются направления управленческой деятельности в органах внутренних дел. Ключевые слова: управленческая деятельность; положение о подразделении; делопроизводство; информационно-аналитическая деятельность; прогнозирование; планирование; организация; регулирование; оперативное совещание; инспектирование; контрольные, целевые проверки; зональный, отраслевой и особый контроль; кураторство; передовой опыт.
CHARACTERISTICS OF THE MAIN AREAS OF ADMINISTRATIVE ACTIVITY IN THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION
JULIA YUREVNA ORLOVA,
graduated in a military academy of faculty of preparation of scientific and pedagogical and scientific shots
of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. This article discusses the areas of administrative activity in the internal affairs.
Keywords: management activity; position on the subdivision; clerical work; information and analytical activities; forecasting; planning; organization; regulation; operational meeting; inspection; control and target inspections; zoned, industrial and custom control; curator; best practices.
С начала реформы (с момента вступления в силу ФЗ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» и подписания ряда Указов1) прошло три года. Глава МВД России В.А. Колокольцев отметил, что первый этап реформы не решил полностью ключевых проблем, выделяя среди них совершенствование управления в целом2.
Позже о незавершенности реформы высказался Президент РФ В.В. Путин, отметив при этом, что «.. .нужно думать о совершенствовании организационно-правовых форм деятельности органов внутренних дел»3.
На первом этапе реформирования системы МВД России была создана новая правовая основа деятельности полиции, однако потенциал вступивших в силу законодательных актов, регламентирующих управление в целом в органах внутренних дел до конца не реализован. Отсутствует ряд подзаконных нормативных правовых актов, конкретизирующих требования зако-
нодательно утвержденных правовых норм, существует несогласованность отдельных правовых норм, действующих в данной сфере, что создает трудности их применения в практической деятельности и отрицательно сказывается на эффективности мер, направленных на организацию управления в целом.
1 Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 (ред. от 15 января 2013 г.) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 15 января 2013 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»); Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 (ред. от 19 сентября 2011 г.) «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции».
2 URL://http://www.vz/society/2012/10/11/602145.html
3 URL://http://www.polit.ru/news/2012/11/10/putin_mvd/
В частности, правовое регулирование управленческой деятельности недостаточное; это связанно с отсутствием самого определения управленческой деятельности, четкого определения основных направлений управленческой деятельности. В одних нормативных правовых актах говорится о направлениях управленческой деятельности, в других о видах данной деятельности, таким образом, данное понятие не регламентировано. Так, в системе МВД России действует единственный в своем роде приказ ГУВД по г. Москве от 31 декабря 2006 г. № 673 «Об управленческой деятельности» в котором, как упоминалось выше, отсутствует определение понятия управленческой деятельности, а направления управленческой деятельности представлены следующим образом: информационно-аналитическая деятельность в ГУВД; порядок организации планирования и анализа выполненных плановых мероприятий; положение о коллегии; регламент оперативного совещания при начальнике ГУВД по г. Москве; выделен в особый блок порядок организации и проведения селекторных совещаний при начальнике; организация и осуществление контроля за выполнением документов и поручений в ГУВД по г. Москве; осуществление контроля за оперативно-служебной деятельностью подразделений ГУВД по г. Москве (в данном приказе контроль рассматривается как вид управленческой деятельности), раскрывается зональный контроль, отраслевой контроль, особый контроль4. До 1995 г. отсутствовали единые критерии оценки деятельности органов внутренних дел, что негативно сказывалось на результатах инспекторских проверок, не давало возможности объективно оценивать оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел. Лишь с введением в действие приказов в 1995 и 1997 гг., инспекторские подразделения получили методику о порядке инспектирования ОВД. Эта методика явилась дальнейшим развитием нормативной базы, регулирующей порядок организации и проведения инспекторских и контрольных проверок, а также целевых выездов по оказанию практической и методической помощи отделам органов внутренних дел. При определенных своих недостатках это был четкий нормативный документ, с ясными требованиями для проверяющих и проверяемых. С изданием последующих приказов МВД России нормативная база инспектирования определенным образом была усовершенствована, учтены новые моменты в организации работы органов внутренних дел и новые требования к
их оценке. Ныне действующий приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» ввел ряд Инструкций по осуществлению зонального, особого, ведомственного контроля, а также контрольных, целевых проверок деятельности подразделений5. Приказом МВД России от 6 декабря 1999 г. № 994 «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России» утверждена Инструкция об организации планирования в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации6. В настоящее время данное направление управленческой деятельности регламентировано приказом МВД России от 26 сентября 2012 г. № 890 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации»7.
В органах МВД России процесс управления представляет собой постоянно осуществляемую управленческую деятельность, направленную на обеспечение согласованности, оптимального функционирования и развития системы органов внутренних дел с целью эффективного решения стоящих перед ней задач.
По своей сути управленческая деятельность представляет собой практическую реализацию функций управления. Однако, полностью отождествлять управленческую деятельность с функциями процесса управления не совсем правильно. Не все функции управления (или не в полном объеме) реализуются на практике в ходе управленческой деятельности.
Первая функция процесса управления — учет. Благодаря учету субъект управления получает фактическую информацию о ходе достижения целей управления. К примеру, в территориальных органах МВД России на районном уровне штабное подразделение должно обеспечить руководителя полной реальной информацией, полученной из нескольких источников.
Полученные данные подлежат анализу. Аналитическая деятельность неразрывно связана с получением и изучением разносторонней информации, она не яв-
4 Приказ ГУВД по г. Москве от 31 декабря 2006 г. № 673 «Об управленческой деятельности».
5 Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации».
6 Приказ МВД России от 6 декабря 1999 г. № 994 «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России».
7 Приказ МВД России от 26 сентября 2012 г. № 890 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации».
ляется самоцелью, а необходима для решения поставленных задач. Результаты аналитической деятельности являются исходным материалом для принятия управленческого решения. Методическое обеспечение и координация аналитической деятельности в органах внутренних дел возложены на организационно-аналитические (штабные) аппараты органов внутренних дел. Таким образом, информационно-аналитическая деятельность в органах внутренних дел является одним из направлений управленческой деятельности. Так, в территориальном органе МВД России на районном уровне она прямо способствует решению выполняемых им задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка (организация и проведение текущего анализа оперативной обстановки (суточный, месячный); создание специальных следственно-оперативных групп (к примеру, по раскрытию квартирных краж) и т.д.).
На основании аналитической деятельности осуществляется прогнозирование. Прогнозирование — научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем или путях и сроках достижения этих состояний. Прогностические выводы позволяют влиять на будущее развитие процессов и объектов в желаемом для общества направлении. К примеру, неблагоприятный прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных актов, внедрения прогрессивных форм, методов профилактики правонарушений и т.д. В территориальных органах внутренних дел МВД России на районном уровне прогнозирование представляет собой предплановые разработки. Таким образом, можно утверждать, что прогнозирование является одним из направлений деятельности органов внутренних дел.
Планирование — эта деятельность по разработке программы действий на перспективный период. В настоящее время в органах внутренних дел МВД России действует устоявшаяся система планирования, которая позволяет организационно обеспечить все основные направления оперативно-служебной деятельности.
Планирование строится на учете выводов из комплексного анализа оперативной обстановки за предшествующий период и прогнозов ее развития, а также конкретных задач, поставленных перед органом внутренних дел вышестоящими органами внутренних дел, а также федеральными, региональными и местными органами власти. Субъектами организации планирования являются руководители органов внутренних
дел. Субъектами осуществления этой работы, как правило,выступают штабные подразделения. Следовательно, данный вид деятельности можно считать одним из направлений управленческой деятельности в системе МВД России.
Следующая функция управления — организация, которая заключается в разработке и осуществлении конкретных мер по реализации принятого решения. Организация по своему содержанию представляет собой вид деятельности (непрерывный и повседневный) субъектов управления, но, помимо руководителей органов и подразделений, в ней участвует инспекторский (оперативный) состав аппаратов управления отраслевых и функциональных служб, а также штабных (организационно-аналитических) подразделений органов внутренних дел. Иначе говоря, данная деятельность является направлением управленческой деятельности.
После организации исполнения решения начинается его воплощение в жизнь. Субъект управления должен иметь информацию о деятельности исполнителей (какие сбои и отклонения возникли в процессе исполнения решения). Происшедшие изменения условий и обстановки, в которых реализуется управленческое решение, могут потребовать от субъекта и иного вида реагирования — регулирования системы управления, сущность которого заключается в приведении системы в соответствие с вновь сложившейся обстановкой. Потребность в регулировании возникает из-за постановки новых задач управления. Регулирование систем управления происходит разными способами (например, запреты, индивидуальные предписания и др.), в зависимости от специфики объекта управления. Механизм регулирования может быть различным: правовым, экономическим и т.п. Данная деятельность будет эффективна, если дополняется повседневным оперативно-техническим регулированием поведения управляемого объекта (наиболее существенна роль этого вида регулирования в территориальных ОМВД России на районном уровне). Таким образом, регулирование — одно из направлений управленческой деятельности в органах внутренних дел.
И, наконец, контроль. Это деятельность, устанавливающая соответствие исполнения принятому решению путем сравнения фактически достигнутых промежуточных или конечных результатов и задач, тем, что были предусмотрены управленческим решением. В органах МВД России существуют следующие виды контроля: изучение информационных материалов, ха-
рактеризующих работу подконтрольных органов и подразделений; заслушивание исполнителей об их работе; непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей на местах (путем непосредственного наблюдения руководителя за работой исполнителей; проведение инспекторских, контрольных проверок деятельности, комплексных или целевых выездов, осуществления зонального, отраслевого и особого контроля). На основе полученной информации в ходе осуществления контроля принимается новое решение и, таким образом управленческий цикл повторяется.
На основании изложенного, можно утверждать, что направлениями управленческой деятельности являются: инспектирование; проведение контрольных, целевых проверок; зональный, отраслевой и особый контроль.
Механизмом осуществления зонального и отраслевого контроля в органах внутренних дел МВД России является институт кураторов8, целью которого является повышение эффективности всех видов контроля за оперативно-служебной деятельностью органов внутренних дел. Таким образом, закрепление руководящего и начальствующего состава за подведомственными органами, учреждениями для оказания помощи и осуществления контроля является одним из основных направлений управленческой деятельности в органах внутренних дел МВД России.
Если проинспектированный орган улучшил свою работу, необходимо выяснить степень влияния разработанных мероприятий на устранение выявленных в процессе инспектирования недостатков, обобщить положительный опыт и распространить его в других органах (подразделениях) внутренних дел. В системе МВД России большое внимание уделяется работе по выявлению, внедрению и распространению передового и положительного опыта, которая проводится по всем направлениям оперативно-служебной деятельности с целью повышения эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел МВД России. Следовательно, работа по внедрению в практику передового опыта, новых форм и методов работы является одним из направлений управленческой деятельности.
Любой орган внутренних дел организует свою служебную деятельность на основании Положения об органе внутренних дел. Положение о структурном подразделении — это локальный нормативный акт, в котором определяются: порядок создания (образования)
подразделения; правовое положение подразделения в структуре организации; структура подразделения; задачи, функции, права, обязанности и ответственность подразделения; порядок взаимодействия подразделения с иными структурными подразделениями.
Деятельность по разработке Положения о подразделении, должностных обязанностей руководящего и личного состава является важным направлением управленческой деятельности.
Следующее направление деятельности — организация и проведение оперативного совещания при начальнике органа внутренних дел. Данная деятельность является одной из форм коллегиального рассмотрения текущих и перспективных вопросов деятельности подразделений в целом, определения наиболее эффективных средств и методов выполнения стоящих перед органом внутренних дел задач, выработки максимально обоснованных управленческих решений и организации контроля за их исполнением. Следовательно, проведение и организация оперативных совещаний является одним из направлений управленческой деятельности.
Осуществление функций любого органа управления, в том числе и органов внутренних дел, связано с составлением, получением, направлением различных документов. По этой причине эффективность управленческой деятельности связана с вопросами документирования и организации работы с документами. Состояние делопроизводства оказывает позитивное или негативное воздействие на функционирование самого аппарата. Нерациональное документационное обеспечение управления влечет большие экономические и организационные издержки. Следовательно, делопроизводство относится к направлениям управленческой деятельности.
Таким образом, направлений управленческой деятельности гораздо больше, чем функций процесса управления. В то же время, функции процесса управления являются составными частями направлений управленческой деятельности. Каждое из перечисленных направлений хотя и имеет относительную самостоятельность, но между собой они взаимосвязаны общими целями.
8 Кардашевский В.В. Организация и осуществление зонального, отраслевого и особого контроля оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (на примере ГУВД по г. Москве): Учеб. пособие. М., 2009.
Обобщая изложенное, можно придти к следующим выводам:
1) управленческая деятельность по своей сути представляет собой практическую реализацию функций процесса управления. Однако, полностью отождествлять управленческую деятельность с функциями процесса управления не совсем правильно. Направлений управленческой деятельности гораздо больше, чем функций процесса управления. Функции процесса управления являются составными частями направлений управленческой деятельности;
2) основными направлениями управленческой деятельности в органах внутренних дел МВД России являются: разработка положения о подразделении, должностных обязанностях руководящего и личного состава; делопроизводство; организация информационно-аналитической деятельности; организация
прогнозирования; организация планирования работы; разработка и осуществление конкретных мер по реализации принятого решения (организация); деятельность по регулированию, направленная на нейтрализацию трудностей возникающих на пути исполнения управленческого решения; работа оперативного совещания; инспектирование; контрольные, целевые проверки деятельности органа внутренних дел; осуществление зонального и особого контроля; закрепление руководящего и начальствующего состава за подведомственными органами, учреждениями для оказания помощи и осуществления контроля; внедрение в практику передового опыта, новых форм и методов работы.
Каждое из направлений управленческой деятельности имеет относительную самостоятельность, но все они взаимосвязаны общими целями.
СТАТУС БЕЖЕНЦА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, административный процес
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются особенности предоставления статуса беженца в России и даются рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере предоставления убежища. Ключевые слова: беженец, правовой статус, защита, права и свободы.
REFUGEE STATUS IN THE RUSSIAN FEDERATION (THEORETICAL AND LEGAL ASPECT)
TATYANA ANATOLYEVNA PRUDNIKOVA,
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article considers the peculiarities of granting refugee status in Russia, and provides recommendations on improvement of legislation in the field of asylum.
Keywords: refugee, legal status, protection, rights and freedoms.
