CC BY
14
АГРАРНЫЙ СЕКТОР: НОВЫЕ ПРИОРИТЕТЫ
И.БУЗДАЛОВ,
главный научный сотрудник Института экономики РАН,
академик РАСХН ПРИОРИТЕТЫ СЕЛЬСКОГО РАЗВИТИЯ: НЕОБХОДИМОСТЬ И
РЕАЛЬНОСТЬ*
В последнее время, особенно в связи с реализацией приоритетных национальных проектов, термин приоритет и его производные все шире используются в научных исследованиях проблем и перспектив социально-экономического развития страны, в практике осуществления государственной политики, экономическом, в частности, аграрном законодательстве. К сожалению, многие предпочитают не вникать в смысл и значение этого термина, предполагая, что здесь и так, якобы, все ясно, хотя за ним скрываются масштабные социально ориентированные, как правило, высокозатратные и не всегда эффективные акции государства, которые необходимо глубоко осмыслить, всесторонне обосновать и определить способы и методы их практического осуществления.
Понятие «приоритет» не растолковал даже В.Даль, не пояснили его и другие составители энциклопедических изданий, а из имеющихся суждений на эту тему обычно следует, что в своей политике определенным институтам, отраслям, другим структурным звеньям народного хозяйства, в силу их особой значимости и в интересах достижения общего стабильного и устойчивого социально-экономического развития страны, государство отдает предпочтение, ставит их в преимущественное положение. Иными словами, понятие приоритета в экономике означает, что насущные проблемы и задачи развития этих отраслей и звеньев должны решаться в первую очередь или вне очереди, как, например, на первоочередной, неотложный прием и лечение должен рассчитывать человек с инфарктом, инсультом, с угрожающей жизни тяжелой травмой и т.д. в сравнении с заболевшим обычной простудой или расстрой-
* Статья подготовлена по результатам разработки проекта РГНФ № 08-02-00008а и проекта РФФИ № 07-06-00010а и в форме доклада изложена на круглом столе, проведенном в Центре современной политэкономии ИЭ РАН 17 января 2008 г. на тему: «Актуальные проблемы воспроизводства в сельском хозяйстве (государство, бизнес, кооперация)».
ством желудка. Первоочередным «пациентом» на применение к нему по сути постоянных, а в кризисных условиях усиленных регулирующих и стимулирующих государственных мер, отвечающих приведенному пониманию сущности приоритета в социально-экономическом развитии, является сельское хозяйство.
Необходимость этих мер, прежде всего, объективно предопределяется тем, что экономическое, социальное и экологическое благополучие в селе и сельской местности, достигаемое благодаря этим мерам, является наиболее значимым и синтетическим отражением общественного и духовно-нравственного благополучия в государстве, мудрости и профессионализма его политического руководства. И дело здесь не только в том, что на уникальных по выполняемым функциям (а для России еще и на необозримо обширных) сельскохозяйственных территориях воспроизводится незаменимый естественный базис всей человеческой жизнедеятельности. В основном ядре сельского развития - аграрном секторе экономики, по словам классика, производится «самое первое условие жизни непосредственных производителей и всякого производства вообще» (подчеркнуто мною - И.Б.). Сельский пейзаж в широком социально-экономическом смысле этого слова (цветущие высокопродуктивные поля, тучные стада домашних животных, благоустроенные, соединенные современной дорожной сетью и системой связи поселения с высоким качеством жизни, экологическая чистота природы) - лицо нации, самый верный показатель развитости страны, степени ее общей цивилизации.
На приоритеты могут претендовать сферы образования, здравоохранения, военные. Но без наличия указанного «первого условия» самого существования человека некому и некого будет учить, лечить, защищать. Даже просто голодный учитель уже не учитель и врач уже не врач, а голодный солдат или милиционер это уже национальное бедствие. А сегодняшний объем собственного продовольствия в стране уже «обеспечивает» полуголодное существование россиян. Можно и далее его закупать в странах Запада, но продовольственный импорт - это, во-первых, источник ненадежный, а, во-вторых, он просто позорит Россию, которой исторически присущ статус мировой аграрной державы и которая в прошлом успешно демонстрировала этот статус, снабжая половину Европы хлебом, маслом, льноволокном, сохраняя «для будущих поколений» в своих недрах нефть, газ, другие природные ресурсы.
К сожалению, нынешнее поколение, а точнее его власть, судя по растущим направлениям и толщине труб нефтяных и газовых потоков за рубеж, скоро ничего из этих ресурсов не оставит для грядущих поколений страны. В то же время из ежегодной многомиллиардной нефтегазовой экспортной выручки поистине крохотные подачки власть выделяет для собственного крестьянства. Одновременно колоссальные, на порядок большие суммы затрачиваются на импорт продовольствия. Причем из этих крох в виде аграрного бюджета лишь У достается непосредственному товаропроизводителю, а сами расчеты делаются на гектар земли или голову скота.
Если же размеры бюджетной поддержки рассчитать на каждую горемычную крестьянскую голову, то получим сумму, которую просто стыдно называть, и о какой-то социальной справедливости или об инновационном развитии отрасли смешно говорить. Эта сумма в десятки раз ниже, чем в бывшей отсталой российской провинции Финляндии, не говоря уже о Норвегии, Японии, других странах. А именно такой расчет объясняет нынешнее экономическое и социальное благополучие, подлинный прогресс в сельском хозяйстве, во всестороннем облагораживании сельской местности этих стран.
Все это объективно обусловливает особую значимость и неотложную общественную необходимость обеспечения приоритета сельского развития, предпочтительность и неотложность мер его обеспечения в общей системе мер, рычагов и инструментов государственного регулирования всей социально-экономической системы страны. Эта предпочтительность, связанная с повышенными рисками жизнедеятельности в сельской местности, бедственным положением основной массы крестьян вызывается также настоятельной общественной необходимостью активизации проведения целенаправленной политики аграрного протекционизма, направленной на преодоление разрушительных последствий хаотичных, шоковых мер реформирования сельского хозяйства с начала 90-х гг. XX в., усиливших порожденный советской системой аграрный кризис, угрожающий не только продовольственной, но и общей национальной безопасности страны. Об этой угрозе свидетельствует растущий дефицит продуктов питания отечественного производства, покрываемый беспрецедентными, унизительными для великой страны масштабными закупками продовольствия у зарубежных фермеров (являющимися формой их активной поддержки Россией). За 2000-2007 гг. эти закупки увеличились с 7,4 до 26,0 млрд. долл., т.е. более, чем в 3
раза, причем объемы импорта продовольствия особенно резко возросли в последние два года (почти на 9 млрд. долл.).
Бесспорно, важным является само признание приоритетности развития села и сельской местности, соответственно, признание объективной необходимости активной протекционистской поддержки непосредственно аграрного сектора экономики, декларируемое на уровне политического руководства и законодательной власти. Первым в постсоветский период правовым актом этого признания стал принятый 21.12.1990 г. Закон РСФСР «О социальном развитии села», целиком соответствующий понятию приоритетности, принципам и механизму аграрного протекционизма, причем в части финансового обеспечения (15% национального дохода страны) национальный проект «Развитие АПК» в сравнении с этим, мягко говоря, выглядит бледно. К тому же эта приоритетность предполагалась не как разовое мероприятие, характерное для советских времен, а означала законодательное закрепление стратегического курса на длительную перспективу (сроки действия закона в документе не определялись). Причем, с точки зрения социальной справедливости, выделение для села 15% национального дохода вполне обосновано, если правильно считать долю сельского хозяйства на тот период в его создании.
В развитие концепции приоритета сельского хозяйства, заложенной в основу указанного закона, 26.06.1991 г. был принят другой, явно протекционистский, ориентированный на осуществление этой концепции Закон «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами». В Законе не только подтверждался приоритет сельского хозяйства, но особо подчеркивалось, что в целях более полного удовлетворения потребностей отрасли и всего агропромышленного комплекса в средствах производства вводился особый режим приоритетного обеспечения материально-техническими ресурсами (здесь и далее выделено мною - И.Б.) и устанавливались ориентированные на активную государственную поддержку устойчивого развития сельского хозяйства принципы и меры его осуществления.
В частности, предприятия-изготовители продукции для агропромышленного комплекса были обязаны заключать договоры и обеспечивать поставку этой продукции в первоочередном порядке. Для производства всех видов продукции, поставляемой агропромышленному комплексу по государственному заказу, материально-технические ресурсы также должны были поставляться в первоочередном порядке и в полном объеме. Одновремен-10
но предусматривалось, что предприятия и организации, поставляющие сверх или помимо государственного заказа продукцию производственнотехнического назначения, обеспечиваются в первоочередном порядке материально-техническими ресурсами для производства этой продукции, а транспортные организации в том же порядке обеспечивают перевозки продукции для агропромышленного комплекса.
Кроме того, устанавливалось, что потребность сельского хозяйства, других его отраслей в валютных ассигнованиях на приобретение машин, оборудования, запасных частей и материалов за рубежом должна учитываться в валютном фонде страны также в первоочередном порядке с выделением их Министерству сельского хозяйства и продовольствия, а также другими министерствам и ведомствам АПК и осуществляться целевым назначением, причем сельскому хозяйству разрешалось пользоваться приоритетным правом на получение экспортных лицензий. Для производителей сельскохозяйственной и рыбной продукции при экспортных операциях устанавливались льготные нормативы валютных отчислений в государственный валютный фонд.
Законом предусматривалось финансово-экономическое обеспечение отмеченных и других приоритетов и конкретных протекционистских мер. В частности, было установлено, что цены на продукцию производственно-технического назначения, изготовляемую по государственному заказу для сельского хозяйства промышленными предприятиями, постоянно регулируются, исходя из необходимости сохранения паритета цен между промышленной и сельскохозяйственной, в том числе рыбной, продукцией. За обеспечение приоритетного развития сельского хозяйства и всего АПК устанавливались конкретные меры материальной ответственности предприятий, объединений и организаций.
На деле основные нормы указанных законов оказались декларативными, что относится и ко многим другим принятым в последующие годы актам правового обеспечения приоритетного социальноэкономического развития сельского хозяйства и АПК в целом. Прежде всего, это принятый в 1997 г. Закон «О государственном регулировании агропромышленного производства». Одним из главных направлений этого регулирования являлась активизация протекционистской поддержки села через систему финансирования, кредитования, страхования, льготного налогообложения, формирования и функционирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья, развитие науки и осуществления научной деятельности, через защиту интересов отечествен-
ного товаропроизводителя при осуществлении внешнеэкономической деятельности. Финансовым источником решения этих задач определялся федеральный бюджет, за счет средств которого, а также дополнительных средств бюджетов субъектов РФ государство обязывалось осуществлять эту поддержку.
Разумеется, положительного эффекта в решении этих задач можно было ожидать лишь в том случае, если бы установленные законом обязательства государства строго соответствовали реальной его деятельности по увеличению размеров аграрного бюджета и в полном объеме выполнялись. Фактически и то, и другое отсутствовало, как и при реализации других важных с точки зрения концепции приоритета сельского развития законодательных актов, особенно законов о федеральных бюджетах периода конца 90-х гг. XX и начала XXI вв. и правительственных постановлений по их реализации. Прежде всего, речь идет о постановлениях правительства об экономических условиях функционирования АПК (1995, 1997, 1998 гг.), постановлении ГД ФС РФ от 20.02.1997 г. «О критической ситуации в агропромышленном комплексе Российской Федерации» и других. Однако анализ размеров и исполнения аграрной части федерального бюджета на указанные и последующие годы свидетельствовал об отсутствии каких-либо кардинальных шагов со стороны Правительства РФ к активным действиям в этом направлении. Сложилась тенденция постоянного занижения ассигнований на развитие сельского хозяйства на 50-60% и более при росте диспаритета цен в АПК. Естественно, что никто за неисполнение упомянутых и других законов, а также постановлений правительства РФ, декларировавших приоритетное развитие сельского хозяйства, не отвечал.
Между тем, Ст. 15 Конституции Российской Федерации определяет, что действие федеральных законов носит общеобязательный характер, а поэтому требование их соблюдать распространяется на все органы власти, на всех без исключения должностных лиц. Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных актов и ведомственных инструкций по данному кругу вопросов, однако, сами эти акты, а тем более инструкции не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм, изменять или обходить их. На практике на местах федеральные законы часто изменялись и подменялись документами, которые не относятся даже к подзаконным актам, что дискредитировало законодательную власть, поощряло и продолжает поощрять ресурсорасточительность в использовании и без того мизерной бюджетной поддержки сельского хозяйства.
В конце 1998 г. Минэкономики России совместно с Минсельхозпродом России был подготовлен и внесен на рассмотрение правительства РФ проект постановления «О ценовой политике в сфере агропромышленного производства», предусматривающий разработку федеральной целевой программы по созданию условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики, а в начале 1999 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсации потерь в связи с его нарушением». Нормы Закона в случае их выполнения имели бы принципиальное значение в деле финансового и общего ресурсного обеспечения приоритета сельского развития, повышения устойчивости развития сельскохозяйственного производства. Однако такого выполнения, в частности по компенсации потерь от диспаритета цен на деле не произошло. Наоборот, если, например, в 2001 г. на приобретение 1 тонны дизельного топлива приходилась выручка от продажи 3 т зерна, то в 2005 г. уже 5,6 т. Никакой ответственности и за это «выполнение» виновные (а это, прежде всего, «ответственные» персоны из экономического блока правительства) не понесли.
В итоге между фактическими показателями протекционистской поддержки села и всего сельского развития и декларированными властью на ее высших законодательном и исполнительном уровнях наблюдались огромные различия. А это означает, что на деле сельское хозяйство не только не стало приоритетом в экономической политике государства, но все более теряло свои позиции в ресурсном обеспечении, в том числе прямом бюджетном финансировании, которое оно имело до начала рыночных реформ. Обобщающим выражением снижения «приоритетности» сельского развития стало сокращение доли аграрного бюджета в общем бюджете страны на порядок (до 1% к 2005 г. на 27% численности сельского населения). При этом сами товаропроизводители использовали всего около У аграрного бюджета. Резко сократились размеры собственных накоплений отрасли, поскольку рентабельность производства с 30% в 1990 г. упала до 2% в 2005 г. Одновременно оплата труда в сельском хозяйстве с 95% к среднему по стране уровню в 1990 г. в2005 г. снизилась до 37%.
Соответственно, изменялось декларированное, якобы «приоритетное» обеспечение сельского хозяйства материально-техническими ресурсами. Инвестиции в основной капитал на развитие аграрного сектора к их общему объему по народному хозяйству снизились за 1990-2005 гг. в текущих ценах с 15,9 до 4%. Тракторный парк сократился с 1365,6 в
1990 г. до 480,0 тыс. шт. в 2005 г., зерноуборочных комбайнов с 407,8 до 198,7 тыс. шт., а их производство упало, соответственно, с 214 до 8,5 тыс. шт. и с 65,7 до 7,8 тыс. шт. Удельный вес основных фондов сельского хозяйства за 1990-2005 гг. сократился с 11,4% до 3,6%, а степень их износа возросла с 21,0% до 46,2%. При общем увеличении производства минеральных удобрений за тот же период с 15,9 до 16,6 млн. т их внесение в почву сократилось с 9,9 до 1,4 млн. т, соответственно, на 1 га посевных площадей (при их сокращении за указанный период на 33%) с 88 до 25 кг.
В последние два-три года в политике государства к проблемам приоритетного развития сельского хозяйства наметились определенные позитивные изменения. Правовое обеспечение приоритетного сельского развития предусмотрено принятым в 2006 г. Законом «О сельском хозяйстве», конкретизированное соответствующими целевыми индикаторами утвержденной в 2007г. правительством РФ «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы». Принят и выполняется, в том числе по ресурсному обеспечению, приоритетный национальный проект «Развитие АПК», реализуются другие важные для села национальные проекты. Однако сказать, что уже сделан решительный поворот к активной реализации принципа приоритетности сельского развития пока нельзя. Предприняты лишь первые робкие шаги в этом направлении, и это было официально признано на февральском заседании Комиссии Правительства РФ по нацпроектам.
Как бы ни был озабочен землевладелец, даже самый эффективный земельный собственник, соблюдением непременного в рыночных условиях принципа самофинансирования, ему в силу известных особенностей сельского хозяйства для подлинного обеспечения приоритета развития с настоятельной и неотложной общественной необходимостью должна быть обеспечена оптимальная норма рентабельности. Это, в первую очередь, предполагает соблюдение эквивалентности товарноденежного обмена, ценового паритета, поддержку аграрных цен, другие виды поддержки в виде субсидий и льгот. Только в этом случае отрасль может быть защищена от повышенных рисков, и только за счет этого можно повысить ее инновационно-инвестиционную привлекательность. Такой макроэкономический подход к селу и всему сельскому развитию - аксиома, основополагающий методологический принцип аграрной политики всех цивилизованных стран современного мира и в
то же время решающая предпосылка материально мотивированного высокопроизводительного сельскохозяйственного труда.
Иное положение мы видим в сегодняшней макроэкономической политике по отношению к селу и, соответственно, в реальной практике. Фактически сельское хозяйство, если правильно оценивать уровень оплаты труда в отрасли, ее искусственное занижение, перманентно убыточно. В иных формах, но продолжает действовать пресловутая «перекачка», взимание той же «дани» с крестьянства. Посредники, переработчики и непосредственно государство изымают из него всю земельную ренту, почти весь чистый доход и примерно половину общественно необходимой оплаты, что, по расчетам на товарную продукцию отрасли, превышает 200 млрд. руб. в год. Оптимизация рентабельности сельскохозяйственного производства на экономически обоснованном, подтвержденном многократными расчетами уровне не ниже 20-25%, в том числе за счет мер аграрного протекционизма и возврата селу необоснованных изъятий фактически всей прибавочной стоимости, радикально изменит ситуацию с накоплениями, как финансовым отражением приоритетности развития сельского хозяйства, повысит возможности внедрения инноваций, интенсификации производства, мотивацию труда его работников. Не потребуются антирыночные акции по «замораживанию» продовольственных цен и прочие искусственные «новшества» в регулировании экономики и социальной сферы.
Государственная программа развития сельского хозяйства на 20082012 гг., являясь с точки зрения аграрного протекционизма прогрессивным документом, пока «обещает» эту рентабельность на уровне 10%, акцентируя внимание на кредитовании села и обходя острые вопросы ценообразования в сельском хозяйстве, прежде всего прямую целевую поддержку аграрных цен. Важны и субсидированные кредиты, но их (наряду с колоссальной кредитной задолженностью СХО, достигшей в 2007 г. 745 млрд. руб., что в 25 раз превысило всю их прибыль) надо возвращать, тогда как финансовых возможностей такого возврата большинство хозяйств не имеют. Все это, как и скудная государственная инвестиционная поддержка сельского хозяйства, является наглядным подтверждением того, что между последними новыми «установками» на приоритетное развитие отрасли и реальными мерами по правовому, экономическому, ресурсному обеспечению этого развития существует огромная дистанция.
Чтобы преодолеть эту дистанцию, помимо указанных дополнительных возможностей, которые в сумме позволили бы увеличить федеральную долю аграрного бюджета примерно со 100 млрд. по Госпро-грамме до минимум 300 млрд. руб. в год (и в то же время значительно пополнить финансовое обеспечение других национальных проектов), можно назвать еще и следующие источники:
1) незаконно присваиваемая предпринимателями добывающих отраслей сверхприбыль в форме природной ренты - по расчетам минимум 100-120 млрд. руб. в год;
2) прогрессивный подоходный налог, в том числе особые виды налога на предметы роскоши;
3) «приватизационный» налог на приобретенные в 1990-е гг. за бесценок любые объекты общенационального достояния, многие из которых (Магнитка, Днепрогэс и т.д.), не говоря уже о военных объектах созданы, по словам Н.И.Бухарина, за счет упомянутой военнофеодальной эксплуатации крестьянства (имеется в виду постепенная, необременительная по размерам компенсация в пользу общества, в первую очередь сельского, разницы между фактической ценой этих объектов и символическими затратами на их приобретение в период мутных волн социально несправедливой полугангстерской приватизации);
4) выручка от продажи пригородных земель сельскохозяйственного назначения - по расчетам минимум 70-80 млрд. руб. в год;
5) освобождение от налогов хозяйств с рентабельностью ниже критического минимума - 15%;
6) списание всей кредиторской задолженности сельского хозяйства, как возникшей не по его вине, а вследствие антипротекционистской макроэкономической политики по отношению к селу.
При этом предполагается как строго селективная бюджетная поддержка с учетом эффективности производства, так и общая масштабная модернизация всей сельской социальной и инженерной инфраструктуры, независимо от финансового состояния СХО. Ресурсное обеспечение осуществляемой сейчас федеральной программы по социальному развитию села до 2010 г. совершенно не обеспечивает этой модернизации.
Получая в последние годы «баснословную» прибыль в форме нефтегазовых долларов, Россия имеет исторический шанс привести сельское хозяйство в такое социально-экономическое состояние, которое позволит, по словам Д.Медведева, превратить Россию в настоящую мировую «продовольственную державу». Но такое превращение предполагает 16
создание для селян всех необходимых финансовых и материальнотехнических условий жизнедеятельности на земле. Пока эти условия еще далеко не созданы, и сельское развитие еще далеко не стало действительным приоритетом в экономической политике государства. В экономике и обществе не ослабевает, а в ряде направлений усиливается социально взрывоопасный структурный перекос. С одной стороны, сотни миллиардов. долларов оседают в ЗВР, Стабфонде, десятками миллиардов списываются внешние долги и выплачиваются собственные за весь бывший СССР, увеличивается чиновничья рать и управленческие расходы. На бывших колхозных полях, как лазурном и других берегах мира, как грибы, неизвестно (или хорошо известно), за счет каких доходов, растут коттеджи и виллы некоторых горожан, увеличиваются их многомиллиардные вклады в зарубежные банки. А с другой стороны, страна имеет по-прежнему технически отсталое полуразрушенное сельское хозяйство, бедность и общее социально ущербное положение селян, безработицу, деградацию сельской демографии и самого «человеческого» фактора, сельское бездорожье. На обширных пространствах сельскохозяйственных земель, в том числе Центра России, где о существовании многих десятков тысяч бывших жизнеспособных сел и деревень напоминают заросшие бурьяном жалкие останки, уже некому работать. Эта грустная картина, наглядно подчеркивающая общие структурные несообразности, является следствием не только разрушительных «социалистических» экспериментов над российским крестьянством, применения механизма так называемого «первоначального социалистического накопления», на самом деле механизма фактического ограбления этого крестьянства. В значительной мере это и результат осуществляемого, стратегически безальтернативного, но практически хаотичного, бессистемного рыночного реформирования аграрного сектора в течение всего послеперестроечного периода, недооценивающего или игнорирующего объективную необходимость действенных мер по обеспечению приоритета сельского развития, его активной государственной протекционистской поддержки.
«Точечные» позитивные результаты национального проекта «Развитие АПК» не устраняют этой картины как зеркального отражения общего социально-экономического и морально-нравственного неблагополучия в государстве, отсутствия ответственности за него в его высших «руководящих» институтах. За два года (2005-2007) реализации этого проекта импорт продовольствия возрос почти в 1,5 раза, а кредиторская
задолженность СХО - в 1,7 раза, достигнув астрономической суммы 750 млрд. руб. или 110% выручки от реализации всей продукции сельского хозяйства. Фактически отрасль доведена до состояния банкротства. Многие не без основания считают, что здесь прежде всего проявляются если не умышленные, то профессионально ущербные акции Минфина и всего экономического блока правительства. Более того, последнее до сих пор и в целом отличалось, по публичному самокритичному заявлению бывшего премьера М.Фрадкова, «коллективной безответственностью», в его кругах бытуют ложные умозаключения о сельском хозяйстве как «черной дыре». Подтверждением этому служат приемы, методы и последствия антипротекционистского государственного правового и экономического регулирования сельского развития, крайне скудного, по словам В.Путина, недопустимо малого ресурсного обеспечения провозглашенного приоритета развития сельского хозяйства.
До сих пор в «верхах» еще явно не хватает понимания для всех очевидной абсурдности того, что во многом еще пребывающее в своей, по выражению классика, «забитости и одичалости» сельское хозяйство, где живет почти треть населения страны, получает 4% инвестиций в основной капитал и фактически лишено необходимых собственных накоплений. С другой стороны, как подтверждение указанной безответственности сохраняется фактический отказ верхов привлечь соответствующие законодательные инициативы и созданную «вертикаль власти» лежащие на поверхности дополнительные (даже не затрагивающие разбухших до сверх разумных пределов золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда) финансовые источники для исправления вопиющей социальной несправедливости в отношении тружеников села, ведущей к запредельному дефициту отечественного продовольствия. Можно и далее спокойно созерцать это бездействие, стоять с протянутой рукой у американских, аргентинских и прочих зарубежных фермеров, радоваться возобновлению польских поставок мяса, поддерживая производителей импортного продовольствия ежегодными затратами на этот импорт в сумме около 600 млрд. руб., в 6 раз превышающей федеральную долю аграрного бюджета. Но тогда о России, как крупной продовольственной державе остается и впредь вести лишь общие, беспредметные или популистские разговоры, ничего хорошего не сулящие для будущего страны.
Если же от разговоров перейти к делам, то начинать их надо с активной переориентации экономической политики на обеспечение дейст-18
вительного приоритета сельского развития, а это прежде всего предполагает ревизию, радикальное обновление и систематизацию земельного и всего аграрного законодательства. В настоящем виде это законодательство, мягко говоря, крайне запутано и по сути способствует провалу земельной реформы, стратегическим замыслом которой было утверждение приоритета частного землевладения с наделением крестьян реальными земельными участками, концентрацией их в оптимальных размерах у эффективных собственников, в подлинно кооперативных и других добровольных объединениях. Вместо земли крестьяне получили бумажные доли, которые как отражение вековой горькой крестьянской судьбы под разными предлогами, вплоть до обмана или копеечных подачек, уплывают из крестьянских рук. И все это происходит под туманной завесой действующего противоречивого или явно сумбурного земельного и общего аграрного законодательства, как результата беспечности или непрофессионализма.
Нередко наши законодатели без преувеличения прямо подражают Фиофилакту Беневоленскому из знаменитой «Истории одного города», сочинявшего законы второго и даже третьего сорта вроде «Устава о добропорядочном пирогов печении». То они доверились воле исполнительной власти, приняв по плану М. Зурабова пресловутый закон № 122, то в 2007 г. вообще «не доглядели», проштамповав предложенный этой властью закон № 131, давший муниципальным самоуправленцам новые права, вплоть до превращения городов (например, г. Одинцово) в сельские поселения, то путем безпринципных компромиссных сделок выдумывали популистские или вообще жалкие подобия законов типа принятого в 1995 г. и ныне действующего «Закона о сельскохозяйственной кооперации».
Этот закон, хотя и завуалировано, возрождает чуждую подлинно кооперативным принципам форму хозяйства - сельхозартель, по сути, колхоз, который с 2006 г. не отражается даже в статистическом учете, но «записанный» в закон как приоритетная форма производственного кооператива. (Другой надуманной формой производственной кооперации в сельском хозяйстве в Законе объявлен «коопхоз», о существовании которого даже сельские жители ничего не знают, ибо такая форма - это пустой плод указанного законодательства). Закон, например, устанавливает норму, согласно которой «сохраняющий свой статус» колхоз создается гражданами путем объединения их имущественных паевых взносов, денежных средств, земельных участков, земельных и иму-
щественных долей и другого имущества, поступающего в общий паевой, по сути «неделимый» фонд этого псевдокооператива. Тем самым частная собственность крестьян, в том числе на землю, фактически «обобществляется» и становится той же коллективной, т.е. «совместноничейной» собственностью.
Злоупотребления и решения, лишенные здравого смысла, сплошь и рядом объясняются у нас тем, что многие законодательные акты по сельскому развитию, принятые Госдумой, во многом являющиеся конгломератом противоречивых, «компромиссных» норм, несовершенны или сознательно не выполняются. Но возникает вопрос, а нужно ли выполнять такой «неудобоваримый» закон, как бы написанный рукой упомянутого Беневоленского, вводящий в заблуждение, рождающий кооперативных мутантов? Согласно его норме, размер операций с не-членами кооператива может достичь 50% общего их объема, что уже открывает широкие возможности для всякого рода махинаций в отношении сельского населения (особенно людей ведущих свое приусадебное семейное хозяйство).
Однако это только одна сторона несовершенного или дезориентирующего правового обеспечения приоритета сельского развития, как особого, жизненно важного стратегического направления экономической политики государства. Вторая сторона, - обилие не стыкующихся между собой, противоречивых и неисполняемых актов аграрного законодательства, количество которых вместе с подзаконными актами исчисляется многими сотнями. По состоянию на начало 2008 г., в стране фактически вообще отсутствует какая-то единая и внятная научно обоснованная система этого законодательства. Нет специального закона или раздела в общем «выхолощенном» законе о сельском хозяйстве, который бы содержал концептуальные и практические положения, меры и нормы прямого действия по ресурсному обеспечению приоритета сельского развития с использованием инструментов аграрного протекционизма. Именно протекционистская составляющая, имеющая принципиальное значение для обеспечения устойчивого развития АПК, явилась предметом этого выхолащивания.
Оценивая состояние законодательного обеспечения приоритета сельского развития, соответственно, практики его осуществления в деятельности исполнительной власти, в программных разработках, следует признать, что системное правовое подтверждение этого обеспечения не создано. И в законодательных актах, и в практике государственного 20
управления сельским хозяйством проблема фактически растворяется в общем понятии «господдержки» без прямого и однозначного признания принципов и практических мер осуществления аграрного протекционизма. Дело в том, что термин «поддержка» широко применяется в экономике в самых разных ее сферах. Термин «протекционизм» означает специфическую, преимущественную в сравнении с другими отраслями и сферами экономики поддержку, и здесь сельское хозяйство, соответственно аграрный протекционизм, имеет особое, преимущественное, приоритетное значение.
С точки зрения содержания политики приоритета села и сельского развития в целом для ее формирования в России ценным является опыт стран Запада в этой области, который, учитывая особенности переходного периода нашей страны, поможет разрабатывать и принимать необходимые федеральные и региональные законы, способствующие формированию действенного механизма осуществления этого приоритета. Имеются в виду прежде всего принципы и меры правового и ресурсного обеспечения прямой государственной бюджетной поддержки сельского хозяйства. Принципиально значимым в этом опыте является не только то, что соответствующие законы основательно готовятся и со знанием дела принимаются, но, что особенно важно, неукоснительно и ответственно исполняются. Трудно даже представить, что, например, в США, странах ЕС, Канаде, Японии аграрный бюджет был принят в одной сумме, а исполнялся, причем вне строгих рамок целевых программ, в меньших размерах и никто бы за это не отвечал. Всюду действует жесткая, в т.ч. административная система обеспечения приоритета сельского развития. Каждая из «запланированных» сумм, рассчитанных на определенный эффект в этой системе, распределяется по прямому назначению с последующей четкой и строгой отчетностью и мерами ответственности.
Показательный пример - реализация последнего по времени (1996 г.) сельскохозяйственного закона в США. Во второй половине 90-х гг. правительство намеревалось существенно дерегулировать аграрный сектор, и упомянутый закон, по замыслу его разработчиков, должен был закрепить преобразования, начатые еще в 1985 г. Но реальная экономическая ситуация нарушила эти планы. Закон готовился в условиях благоприятной конъюнктуры на рынке сельхозпродукции, и идея о возможности функционирования фермерства в основном на самофинансировании представлялась заманчивой и, по мнению разработчиков, вполне
осуществимой. Однако, когда вследствие совокупности факторов и причин ситуация ухудшилась, стало ясно, что сельское хозяйство в принципе не может устойчиво развиваться без активной прямой государственной поддержки, и с 1998-1999 гг. государство стало вновь оказывать эту поддержку, прежде всего фермерских цен, в огромных масштабах и в приоритетном порядке.
В целом меры государственной поддержки, определенные американским аграрным законодательством в рамках стратегии приоритета сельского развития, могут быть сгруппированы по целевому признаку. Основными из них являются:
• поддержка доходов производителей, в которую входят: компенсационные платежи; платежи за ущерб от стихийных бедствий; платежи за ущерб, связанный с реорганизацией производства;
• ценовое регулирование, предполагающее ряд мер воздействия на рынок продовольствия, поддержка внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию, установление квот, налогов (пошлин) на экспорт и импорт продовольствия;
• компенсация издержек, включающая меры по субсидированию производителей, приобретающих средства производства: субсидирование или льготное налогообложение при приобретении удобрений, кормов и ядохимикатов; субсидирование выплат процентов по полученным кредитам, страхованию имущества, затрат на хранение продукции, проведение транспортных работ по перевозкам продукции всех звеньев АПК;
• содействие развитию рынка, предполагающее выделение государственных средств на разработку и осуществление рыночных программ;
• содействие развитию производственной инфраструктуры, включающее выделение государственных средств на проведение мероприятий долгосрочного характера, обеспечивающих рост эффективности производства: дотации на строительство хозяйственных помещений; на осуществление ирригационных проектов; рекультивацию земель; содействие созданию фермерских объединений.
Приведенные и другие меры правового и соответствующего ресурсного обеспечения приоритета сельского развития осуществляются также во многих других странах, прежде всего в странах ЕС и Канаде, чем в основном и объясняются впечатляющие производственные и социальные результаты этого развития.
После 2000 г., учитывая опыт развитых стран Запада, в России делались попытки привести аграрное законодательство в соответствие с задачами приоритета сельского развития. В 2002 г. группой разработчиков был подготовлен, а Правительством Российской Федерации одобрен проект федерального закона «О развитии сельского хозяйства», в котором были прописаны нормы и целевые индикаторы этого приоритета. Но только спустя почти пять лет он был рассмотрен и принят Государственной думой. К сожалению, утвержденный Закон был основательно «выхолощен» именно в части фиксированного бюджетного обеспечения приоритета сельского развития. В этом отношении «постарался» экономический блок Правительства, ответственные персоны которого проводили и продолжают проводить откровенную антипро-текционистскую политику в отношении аграрного сектора экономики.
В странах Запада аграрные законы насчитывают сотни страниц убористого текста. Российский законопроект после антипротекционист-ской «доработки» не превысил 10 страниц правильных, но лишенных «вещественного» содержания деклараций. В законе фактически нет особого акцента на приоритетность протекционистской поддержки отрасли и на особый приоритет поддержки «человеческого фактора». Нормы закона о государственных гарантиях и ответственности вообще сформулированы «туманно», не говоря уже об отсутствии всякого упоминания о фиксированной доле аграрного бюджета от ВВП, которая бы отвечала действительной приоритетности села, равно как и упоминания о дополнительных источниках увеличения этого бюджета. Говорится (статья 7) о государственной поддержке села за счет бюджетов «всех уровней», а п. 2 этой статьи все перекладывает в основном на бюджеты субъектов Федерации, внебюджетные источники и где-то «факультативно» (на 1/3 общих ассигнований) присутствует федеральный бюджет. Крестьянин, изучив урезанный законопроект, твердо поймет только одно: рассчитывать на какие-либо твердые гарантии приоритетной поддержки сельского хозяйства ему не придется.
Разработчики закона «О сельском хозяйстве» пытались придать ему статус прямого действия и прописать в нем конкретно количественно измеряемые параметры активной протекционистской поддержки села и всего сельского развития. Но по указанным причинам достичь этого не удалось. Что касается государственных гарантий сельхозпроизводителям, а это одно из основных положений, то они из законопроекта тоже исключены. Закон получился «куцым», рамочным, ни к чему конкретно не обязывающим и не определяющим ответственности. Очевидные изъяны закона в какой-то мере
компенсирует Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 гг. Но и она не содержит главного - полного финансового и ресурсного обеспечения приоритета сельского развития. Целевые индикаторы программы составляют менее 1/3 от минимальной потребности финансовой поддержки села на указанный период.
В ст. 8 законопроекта, посвященной Государственной программе развития сельского хозяйства и агропродовольственных рынков, вместо четкого обозначения ответственного ведомства (и ответственных должностных лиц) «по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере АПК» упоминается лишь некий безликий «федеральный орган исполнительной власти», который и делает национальный доклад о ходе и результатах реализации Государственной программы. Для оценки этих результатов создается (неизвестно кем) экспертная комиссия, которая утверждается «по предложению» того же «федерального органа исполнительной власти». Нетрудно догадаться, во что выльется вся эта декларативная ответственность, и непонятно, за что такая ответственность может наступить, если закон уходит от какой-либо конкретики. И это называется «основополагающим» правовым актом по сельскому хозяйству.
Таким образом, для формирования в России современной государственной политики обеспечения приоритета сельского развития необходима серьезная, научно обоснованная нормативно-правовая база, которая позволит сформировать целостную систему аграрного законодательства и устранить декларативность и противоречивость действующего. Если всерьез решать проблему правового обеспечения приоритета сельского развития, то необходима разработка и принятие полноценного Федерального Закона «О сельском хозяйстве Российской Федерации» прямого действия, определяющего как основные направления государственной аграрной политики, так и формы, методы и размеры активной государственной протекционистской поддержки сельского хозяйства, лоббирования интересов села, меры ответственности и другие условия, обеспечивающие повышение эффективности производства и радикальные изменения в условиях труда и жизни сельских производителей.
Выход на разработку единого, всеобъемлющего Закона о сельском хозяйстве и сельском развитии в целом по примеру западных стран сейчас крайне необходим не только потому, что сложившееся в настоящее время в России аграрное (сельскохозяйственное) законодательство весьма обширно по объему, разнообразно по кругу регулируемых 24
отношений и нередко чрезвычайно противоречиво. Оно вообще сложно для восприятия даже людям, знакомым с юриспруденцией. Поэтому необходимо активизировать работу не только по подготовке и принятию единого полноценного фундаментального закона о сельском хозяйстве прямого действия, но и по систематизации и кодификации аграрного законодательства о сельском развитии в целом, учитывая, что многие связанные с селом нормы других правовых актов (Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Лесной кодекс, Семейный кодекс), не говоря уже о подзаконных актах и ведомственных инструкциях, «не стыкуются» друг с другом или дублируют их в неоднозначных формулировках. На практике, в том числе в судебных разбирательствах, это ведет к злоупотреблениям и явному беззаконию.
