CC BY
12Политические курсы
УДК-32:352(470.53) ПРИОРИТЕТЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ И «ПОЛИТИКА БЕЗДЕЙСТВИЯ» ОРГАНОВ МСУ В ПЕРМСКОМ КРАЕ*
А. С. Зуйкина, П. В. Панов
В статье анализируется «политика бездействия» органов местного самоуправления Пермского края в плане решения проблем местного значения, которые рассматриваются как приоритетные для МСУ региональными властями. Эмпирическими данными для исследования выступает распределение между муниципальными образованиями субсидий из регионального Фонда софинансиро-вания расходов в 2008—2011 гг. В то время как часть муниципалитетов проявляют активность в процессе получения субсидий из ФСР, другие, напротив, ведут себя пассивно. Авторы выявляют возможные причины такой «пассивности», а также масштабы и формы «политики бездействия» органов МСУ относительно «региональных приоритетов».
Ключевые слова: «политика бездействия», органы местного самоуправления, фонд софинансирования расходов
Позиция муниципальных властей в системе отношений «публичная власть — общество» весьма противоречива, уязвима и даже в чем-то незавидна. С одной стороны, органы МСУ испытывают, пользуясь знаменитыми истонов-скими категориями, воздействие «требований и поддержки» со стороны населения. С другой стороны, они встроены в иерархическую систему органов публичной власти и тесно взаимодействуют с «вышестоящими» властями — в первую очередь, региональными, которые также воздействуют на муниципалитеты, производя собственные «требования и поддержку». Муниципальные власти в этих условиях оказываются «между двух огней»: импульсы, которые исходят «снизу» и «сверху», с точки зрения определения политических приоритетов и осуществления политических курсов, очевидно, могут не совпадать1. Кроме того, у муниципалов могут быть свои интересы и представления о том, какие проблемы следует рассматривать в качестве приоритетных на местном уровне, и это отнюдь не всегда совпадает с интересами и представлениями как местного сообщества, так и региональных властей.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «"Политика бездействия” на муниципальном уровне: модели, факторы и формы реализации», проект № 12-13-59004а.
1 Разумеется, необходимо также учитывать наличие и федерального Центра, но в данной работе мы будем исходить из допущения, что его «требования и поддержка» транслируются на муниципальный уровень не напрямую, а через региональные власти.
Таким образом, деятельность органов МСУ можно исследовать в контексте соотношения трех политических повесток. Первая — публичная (общественно-политическая) повестка: «список» проблем, для решения которых, по мнению местного сообщества, требуются действия со стороны муниципальных властей. Вторую мы условно обозначим как «региональную» (административно-политическую): перечень проблем, которые должны быть приоритетными в деятельности органов МСУ с точки зрения региональных властей. Третья — «муниципальная» (также административно-политическая) повестка включает те вопросы, которые в действительности оказываются в поле зрения органов МСУ.
Очевидно, взаимоотношения между этими повестками могут принимать различную конфигурацию. Теоретически можно выделить несколько «идеально-типических» вариантов. Два из них — все три повестки 1) коррелируют друг с другом или 2) вступают в противоречие друг с другом — не часто встречаются на практике. Значительно «реальнее» вариант, когда вторая и третья повестки (политико-административные) вступают в противоречие с общественно-политической. В этом случае имеет место феномен «политики бездействия»: власти не включают общественно важные проблемы в административную повестку, «не замечают» требования, артикулируемые публикой2. Это ведет к разрыву между властью и обществом, что в перспективе чревато разрушением системы. Разумеется, власти хорошо понимают эту опасность, и в «чистом виде» подобная конфигурация практически не встречается. Тем не менее, по отдельным проблемам (в отдельных секторах политики) такой вариант политики бездействия вполне возможен.
Весьма интересной представляется еще одна возможная конфигурация: местное сообщество и органы МСУ против «региона». Защищая и выражая интересы своего населения, муниципальные политики и чиновники сопротивляются «требованиям», которые предъявляют к муниципалитетам региональные власти. По меньшей мере, органы МСУ действуют вразрез с «региональной» повесткой, то есть «бездействуют» — только уже с точки зрения не общества, а властной иерархии. В эмпирическом плане, правда, вероятность такой конфигурации не очень высока, учитывая, что предпринятые в России за последнее десятилетие усилия по построению «вертикали власти» все-таки дали определенные результаты.
Не менее интригующим является и последний из теоретически возможных вариантов, когда муниципальная власть производит «политику бездействия» в отношении требований местного сообщества, но «на помощь» последнему приходят «регионалы», которые заставляют муниципальных политиков решать вопросы, волнующие население муниципалитета.
Разумеется, на практике описанные «идеальные типы» так или иначе сочетаются, но в любом случае «политика бездействия» на муниципальном уровне
2 Подробнее о концепте «политика бездействия» см.: Борисова Н. В., Панов П. В., Сулимов К. А. «Политика бездействия» на муниципальном уровне в современной России: постановка исследовательских вопросов // Современный город: власть, управление, экономика. Пермь, 2012.
имеет два измерения — бездействие в отношении публичной и в отношении «региональной» повестки. В данной статье предпринята попытка определить масштабы и возможные причины «политики бездействия» муниципальных образований в отношении повестки, предлагаемой «регионом». В первой части обосновываются методы исследования и выбор эмпирических данных, в качестве которых выступает статистика использования регионального Фонда софи-нансирования расходов (далее — ФСР). Затем описываются механизмы взаимодействия между регионом и муниципалитетами при использовании средств ФСР. В заключительной части представлены результаты эмпирического исследования.
Фонд ^финансирования расходов
Для решения поставленной задачи необходимо, в первую очередь, выявить представления региональных властей о приоритетах политики на муниципальном уровне. «Регионалы» артикулируют свое видение этого вопроса в разных формах. На уровне «заявлений» — это выступления, комментарии, интервью, официальные обращения и т.п. представителей региональной власти — губернатора, председателя правительства, министров и иных региональных чиновников. Другая форма — «практические действия» региональных властей, направленные на стимулирование муниципалитетов следовать в курсе региональной политики, — подкреплена материальными ресурсами3.
Ключевым механизмом в этом плане являются межбюджетные трансферты (МБТ) из краевого бюджета в муниципальные бюджеты. Хорошо известно, что они играют огромную роль в жизнедеятельности муниципальных образований. По данным Министерства финансов РФ, за 2011 год доля безвозмездных перечислений из федерального и регионального бюджетов в общем объеме доходов местных бюджетов составила более 60%4. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, МБТ разделяются на три основные вида: дотации, субсидии и субвенции. Дотации — нецелевые трансферты, они предоставляются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Субвенции являются, по сути, «финансируемым мандатом» государства — межбюджетным трансфертом, предоставляемым на реализацию делегированных с федерального и регионального уровней власти полномочий. Иначе говоря, ни дотации, ни субвенции, по большому счету, не позволяют ре-
3 Мы отнюдь не считаем, что «просто заявления» менее важны, нежели «ресурсные» формы. В политическом плане заявления могут быть весьма значимы, особенно в тех случаях, когда руководители муниципалитетов стремятся выстроить «хорошие отношения» с региональной властью, проявить лояльность, заручиться поддержкой на предстоящих выборах. Однако для количественного исследования в качестве эмпирического материала более адекватными данными являются стандартизированные массивы бюджетной статистики.
4 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года (период мониторинга — 2011 год) // URL: http://www1.minfin.ru/common/ img/uploaded/library/2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god.pdf (доступно 15.09.2012).
гиональным властям существенным образом воздействовать на муниципальную повестку. В контексте рассматриваемой проблемы интерес представляет третий вид МБТ — субсидии5.
Субсидии передаются в местные бюджеты на условиях софинансирования с целью решения вопросов муниципального значения, и в соответствии с Бюджетным кодексом они концентрируются в фондах софинансирования расходов субъектов РФ. По своему содержанию субсидии могут способствовать «пробуждению» и активизации местных органов власти, проявлению муниципальной инициативы в части исполнения собственных полномочий и повышению ответственности за расходование средств, а самое главное — этот механизм позволяет региональным властям реально влиять на муниципальную повестку, поскольку предоставление субсидий через ФСР осуществляется на целевой основе. В то же время муниципальные образования получают субсидии не «автоматически» (в отличие от тех же дотаций), а на условиях софинансирования. Следовательно, участие / неучастие МО в получении субсидий (а также их относительные объемы) может быть операциональным показателем активности / пассивности соответствующего МО в отношении тех вопросов местного значения, которые должны быть приоритетными с точки зрения региона, и на решение которых региональные власти готовы выделить ресурсы.
Согласно положениям Бюджетного кодекса методику предоставления муниципалитетам субсидий региональные органы власти устанавливают самостоятельно, и в соответствии с федеральным законодательством в конце 2007 года в Пермском крае был принят Закон № 165-ПК «О фонде софинансирования расходов» (далее — Закон № 165-ПК). Закон определил общие положения о целях и условиях предоставления местным бюджетам субсидий из краевого бюджета (в рамках ФСР), принципы их распределения между муниципалитетами и критерии отбора заявок территорий. Созданный в 2008 г. на основании этого нормативно-правового акта ФСР фактически объединил упраздненные в связи с его образованием фонд муниципального развития Пермского края и фонд софинансирования социальных расходов. Средства обоих «предшественников» расходовались на условиях долевого финансирования местного и регионального бюджетов. При этом фонд муниципального развития был направлен на реализацию инвестиционных проектов развития муниципальной инфраструктуры, а фонд софинансирования социальных расходов включал субсидии местным бюджетам на финансирование приоритетных региональных проектов6. Различными были «субъекты-составители» проектов. Программы для участия в распределении средств фонда муниципального развития определял самостоятельно местный
5 По данным Министерства финансов РФ, в 2011 году объем субсидий вырос по сравнению с 2010 годом на 15,8%. В настоящее время они составляют 29% всех МБТ (Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года // URL: http:// www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_ za_2011_god.pdf (доступно 15.09.2012).
6 «Новая школа», «Достойное жилье», «Муниципальные дороги», «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов», «Качественное здравоохранение».
орган власти, а перечень проектов фонда софинансирования социальных расходов формировался региональными властями и включал пять проектов, в границах которых муниципалитеты должны были сформировать позиции по собственным нуждам.
На сегодняшний день субсидии местным бюджетам из бюджета Пермского края в рамках ФСР предоставляются по двум направлениям. Во-первых, на реализацию приоритетных муниципальных проектов в рамках приоритетных региональных проектов. В настоящий момент в Пермском крае таких проектов восемь7: «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», «Новая школа», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье», «Сельское жилье»8, «Пожарная безопасность»9, «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов», «Благоустройство»10. По словам вице-спикера Законодательного Собрания Пермского края Дмитрия Скриванова, включение новых проектов в список приоритетных с использованием средств ФСР имеет большой положительный отклик с территорий и расширяет участие муниципалитетов11.
Вторая часть ФСР направляется на реализацию инвестиционных проектов муниципальных образований. В данный перечень согласно закону № 165-ПК включены: 1) объекты общественной инфраструктуры муниципального значения (мосты, автомобильные дороги общего пользования, объекты муниципального жилищного фонда), проведение проектно-изыскательских работ; 2) разработка градостроительной документации; 3) оформление права муниципальной собственности на земельные участки под жилищное строительство.
Порядок реализации каждого из приоритетных региональных проектов, а также муниципальных инвестиционных программ устанавливается постановлениями Правительства Пермского края, которые были приняты тогда, когда вводился соответствующий проект. К примеру, в начале 2008 года вышло постановление № 6-п «Об утверждении порядка реализации приоритетного регионального проекта “Новая школа”, в конце 2009 года — постановление № 747-п «Об утверждении порядка реализации приоритетного регионального проекта “Сельское жилье”, в конце 2011 года — постановление № 756-п «Об утверждении порядка реализации приоритетного регионального проекта “Пожарная безопасность”» и т.д.
Муниципалитеты получают средства ФСР на условиях софинансирования. Край передает на местный уровень не более 75% от общего объема расходов на реализацию приоритетного муниципального проекта (программы) либо инвестиционного проекта (целевой программы). Муниципалитет должен софи-нансировать выполнение какой-либо программы-проекта не менее чем на 25%.
7 С 2012 года исключен из перечня приоритетных региональных проектов проект «Качественное здравоохранение».
8 Вошел в перечень с сентября 2009 года.
9 Включен в перечень с октября 2010 года.
10 Добавлен в перечень с августа 2011 года.
11 Проект «Благоустройство» улучшит районы края // http://vetta.tv/news/politic/15393/
По замыслу региональных властей Пермского края и их «идейного вдохновителя» бывшего губернатора О. Чиркунова, проектная модель отношений должна порождать конкурентную борьбу между муниципалитетами за региональный ресурс12. «ФСР обеспечивает некий мультипликатор финансовых возможностей муниципалитета», — добавляет О. Чиркунов13.
Механизм взаимодействия местных и региональных властей по использованию средств ФСР Пермского края
Статистика по Фонду софинансирования расходов за 2008—2011 гг. в целом по всем муниципалитетам представлена в таблице 1. Общий объем фонда и его распределение по муниципальным образованиям утверждаются ежегодно в законе о бюджете Пермского края. Изначально ФСР формировался в размере 5,5% от расходов краевого бюджета. На тот момент получателями субсидий ФСР являлись все муниципалитеты первого уровня — муниципальные районы (МР) и городские округа (ГО)14. С 2009 года субсидии из ФСР предоставляются лишь тем МО, которые получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из другого регионального фонда поддержки МР и ГО. Правда, эта норма действует только при «первоначальном» распределении средств краевого бюджета, а дополнительные доходы краевого бюджета (профицит) распределяются между всеми МР и ГО15.
С 2009 года произошло существенное (примерно в 2 раза по сравнению с 2008 годом) уменьшение размера ФСР. С одной стороны, это было связано с изменениями в федеральном законодательстве, в результате которых краевой бюджет потерял некоторые доходы16. С другой стороны, краевые власти в этот
12 Из выступления губернатора Пермского края О. А. Чиркунова на встрече с журналистами и представителями науки в санатории «Демидково» 07.04.2006 / Личный архив авторов.
13 Чиркунов О. Государство и конкуренция: Статьи / Олег Чиркунов; предисл. Е. Г. Ясина. М.: Новое литературное обозрение, 2012. С. 176.
14 Что касается поселений, они участвуют в распределении ФСР через муниципальные районы. Исключением является приоритетный региональный проект «Благоустройство», по которому субсидии предоставляются из ФСР непосредственно в бюджеты городских и сельских поселений.
15 Речь идет о схеме распределения профицита краевого бюджета, запущенной в регионе в 2006 году: первоначально 18% дополнительных доходов бюджета края перечислялись территориям на подушевой основе, с учетом территориального коэффициента, без условий и целевого назначения; 42% поступали в ФСР; 40% расходовались на краевые проекты и софинансирование совместных проектов с федеральным центром. В 2009 году размер первой части профицита был уменьшен до 14%, а третьей — соответственно, увеличен до 44%. В 2012 году пропорции были снова изменены, и теперь они выглядят следующим образом: «9,5 — 42 — 48,5».
16 Повышение необлагаемой налогом на добычу полезных ископаемых минимальной цены на нефть (с 9$ США за баррель до 15$ США), применяемой при расчете налога (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 158-ФЗ); изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 142-ФЗ); увеличение стандартного налогового вычета с 600 рублей до 1000 рублей на каждого ребенка налогоплательщика; прекращение зачисления в бюджет субъектов Российской Федерации с 1.07.2009 налога на игорный бизнес; изменения, регламентирующие применение патента при упрощенной системе налогообложения. Все эти изменения привели к потерям бюджета края. По оценкам, в 2009 году краевой бюджет терял 912 млн рублей, в 2010 году — 1160 млн рублей, в 2011 году — 1090 млн рублей.
период взяли курс на передачу муниципалитетам некоторой части региональных налогов (НДФЛ, транспортный налог, налог на имущество организаций)17. Соответственно, были внесены изменения в принципы формирования и распределения ФСР: размер фонда уменьшен с 5,5% до 3% от расчетного объема доходов краевого бюджета.
Таблица 1. Статистика по ФСР Пермского края за 2008—2011 гг.
2008 2009 2010 2011
Утверждено законом о бюджете (в тыс. руб.) 11 450 454,4 5 679 807,8 5 468 947,0 6 011 280,4
Процент средств, распределенных постановлениями Правительства края (от утвержденного законом о бюджете) 60,20% 89,90% 71,10% 71,80%
Процент фактического использования средств фонда (от утвержденного законом о бюджете) 43,80% 72,20% 48,00% 53,20%
Остаток неиспользованных средств на конец года (в тыс. руб.) 6 430 875,9 1 576 656,2 2 844 327 2 841 156,6
В 2012 году в связи с перераспределением расходных полномочий и передачей с местного на краевой уровень расходов на здравоохранение (в результате чего завершился приоритетный региональный проект «Качественное здравоохранение»), объем ФСР вновь был уменьшен и составляет сегодня 2,5% от расходов регионального бюджета18.
Следует отметить еще некоторые особенности формирования фонда со-финансирования расходов в 2009 году. В условиях экономического кризиса первоначально было принято решение не формировать ФСР в составе бюджета на 2009 г.19 Правда, весной 2009 года фонд все же был сформирован, однако только за счет остатков 2008 года, поэтому, как видно из таблицы 1, размер ФСР на этот год фактически совпал с размером остатков по прошлому году20.
Субсидии из ФСР распределяются между МР и ГО пропорционально численности населения, проживающего на их территории. Объемы субсидий для каждого МР и ГО утверждаются в бюджете. Иначе говоря, каждое МО имеет своего рода «лимит», в рамках которого оно может рассчитывать на получение
17 Подробнее см.: Зуйкина А. С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». 2012. № 3.
18 2012 год выходит за рамки нашего исследования, поскольку бюджетная статистика по исполнению ФСР еще отсутствует.
19 Как отмечалось в пояснительной записке к проекту закона Пермского края о бюджете на 2009— 2011 гг., «В связи с кризисными явлениями в экономике и, соответственно, отсутствием источника для обеспечения расходов в проекте закона не сформирован региональный фонд софинансирования расходов, предназначенный для реализации приоритетных региональных проектов и софинансирова-ния строительства объектов муниципального значения».
20 Общая сумма фонда в 2009 г. несколько меньше остатков за 2008 г. за счет г. Перми: по предложению администрации Перми средства, предусмотренные для Перми, уменьшены на 626 902,5 тысячи рублей в связи с обеспечением реализации ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» за счет средств краевого бюджета без участия бюджета г. Перми. По всем другим ГО и МР «лимит» на 2009 г. равен остаткам за 2008 г
финансового ресурса из краевого бюджета через ФСР для решения местных вопросов в рамках приоритетов, устанавливаемых краевой властью. Чтобы получить средства ФСР, органы власти МСУ в течение двух месяцев после принятия бюджета должны сформировать и направить в правительство Прикамья заявки. Уполномоченные органы в краевом правительстве в установленные сроки21 рассматривают эти заявки и составляют по каждому проекту общий перечень заявок с разных территорий. Этот перечень утверждается постановлением Правительства Пермского края.
Затем муниципальные власти должны подтвердить взятые обязательства по финансированию собственной доли в размере не менее 25% от объема бюджетных ассигнований по проекту. И только после этого региональные власти запускают процесс передачи краевых субсидий в местные бюджеты. Перечисление средств ФСР осуществляется в два этапа. На первом этапе муниципалитеты получают аванс в размере 80%22. Второй транш (20%) приходит в территории, когда они выполняют все мероприятия проекта и вводят объекты в эксплуатацию. Поэтапное финансирование муниципальных проектов со стороны региона неоднократно вызывало нарекания с мест и со стороны депутатского корпуса краевого Законодательного Собрания. Представители территорий предлагали увеличить долю авансового платежа. Однако с момента образования ФСР в 2008 году, несмотря на недовольство муниципалов, никаких изменений в этой части не производилось.
Как показывают данные в таблице 1, в целом муниципалитеты «выбирают» далеко не весь свой «лимит» из ФСР. За исключением 2009 г.23, процент средств, распределенных постановлениями краевого Правительства, колеблется от 60 до 70. Еще хуже обстоит дело с фактическим освоением средств фонда, которое составляет примерно половину от суммы, утвержденной бюджетом. Все это вызывает нарекания контролирующих органов, критику со стороны депутатов и, на первый взгляд, кажется достаточным доказательством «политики бездействия». Более пристальное изучение вопроса показывает, однако, что оба эти процентных показателя не вполне валидны и, по меньшей мере, требуют уточнений.
Во-первых, реализация проекта, как правило, требует проведения достаточно длительных конкурсных процедур, а по многим проектам, кроме этого, необходимы разнообразные экспертизы. О. Антипина, занимавшая долж-
21 По различным проектам установлены разные сроки. Так, по приоритетным региональным проектам «Новая школа», «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», «Достойное жилье», «Пожарная безопасность» указанный срок составляет 10 дней, по проектам «Муниципальные дороги», «Оказание содействия жителям в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов» — 15 дней, про проекту «Благоустройство» — 5 дней, по проекту «Сельское жилье» — 1 день. По муниципальным инвестиционным проектам срок рассмотрения заявок в правительстве ограничивается 55 днями.
22 По ряду проектов передача субсидий производится единым траншем в полном размере: «Благоустройство», «Сельское жилье», подпроект проекта «Достойное жилье» «Ликвидация ветхих (аварийных) домов».
23 Причины этого см. в сноске 27.
ность заместителя министра финансов Пермского края, справедливо отмечала в ответ на критику со стороны депутатов Законодательного Собрания: «Я не склонна драматизировать ситуацию по ФСР. Считаю, что тот механизм, который создан для расходования средств, объективно не может дать исполнение по ФСР более чем на 70%. Для того чтобы это сделать в течение года: во-первых, нужно иметь готовый проект, во-вторых, чтобы это был краткосрочный проект (максимум 3 месяца). Тогда деньги будут освоены. Но что можно сделать за 3 месяца? У нас только конкурсные процедуры занимают минимум 40 дней. Соответственно нарастает одно на другое, поэтому у меня язык не поворачивается ругать органы МСУ за такое освоение средств»24. В этой ситуации выглядит вполне оправданным правило, в соответствии с которым средства ФСР, не освоенные муниципалитетом в течение года, переходят в «его часть» ФСР на следующий год как «остатки» (о противоположных аргументах речь пойдет ниже). Необходимо также учитывать, что различные муниципалитеты реализуют разные по уровню сложности (и процедурной, и технологической) проекты, и проводить сравнение между муниципальными образованиями на основе показателя освоения было бы некорректным. В целом, на наш взгляд, этот показатель не позволяет оценивать масштабы «политики бездействия».
Во-вторых, нужно иметь в виду, что в течение текущего года размеры средств, распределяемых между муниципалитетами из ФСР, неоднократно изменяются. Строго говоря, в объемах ФСР можно выделить четыре части. Первая — средства, заложенные в «первоначальном» бюджете, который обычно принимается в конце предыдущего года. Вторая часть — «остатки», то есть средства ФСР, неиспользованные в предыдущем году. «Остатки», разумеется, не могут быть учтены при принятии «первоначального бюджета», так как их размер становится известным лишь по итогам года. Поэтому в марте краевое Законодательное Собрание вносит первые поправки в ФСР, дополняя его «остатками». Одновременно фонд пополняется за счет дополнительных доходов, которые краевой бюджет получил во втором полугодии предыдущего года (как уже отмечалось выше, часть профицита поступает в ФСР), и это — третья составляющая Фонда софинансирования расходов. Наконец, четвертая часть — те средства, которыми пополняется ФСР в августе, когда региональный парламент распределяет профицит по итогам первого полугодия текущего года25.
Еще раз заметим, что муниципальные образования могут получить средства из ФСР лишь на условиях софинансирования, и при принятии своего бюджета они должны заложить в него соответствующие средства. Проблема в том, что, принимая бюджет, они имеют информацию лишь о первой части ФСР (сколько денег отведено им в «первоначальном» варианте краевого бюджета) и знают
24 Ольга Антипина: ФСР — это нетипичный вид расходов // Пермский обозреватель. http://nesekretno. ґu/power/6520/Ol_ga_Antipina_FSR_ato_netipicnii_vid_rashodov (доступно 20.09.2012).
25 Прежде еще одна серия поправок в бюджет вносилась по итогам 9 месяцев года. Поскольку процедура принятия закона достаточно длительная, эти средства доходили до муниципалитетов в самом конце года. Поэтому в последние годы подобное не практикуется.
вторую — свои «остатки», которые не зафиксированы в первоначальном варианте бюджета, но обязательно будут зачислены в него. Что касается третьей и четвертой составляющих ФСР, при принятии своего бюджета муниципальные образования не могут на них твердо рассчитывать, поскольку никто не знает заранее, на какую сумму фонд будет пополнен из профицита, не говоря уже о том, что и само наличие профицита отнюдь не гарантировано. Разумеется, муниципалитеты могут «работать на перспективу», предвидя возможные дополнительные доходы, заранее готовя заявки и резервируя средства в своем бюджете26. Однако мы должны допустить возможность того, что муниципалитет не воспользовался средствами ФСР, которые появились «неожиданно» вследствие дополнительных доходов краевого бюджета, потому что не смог изыскать в этой ситуации ресурсы для софинансирования.
Вероятно, это также можно интерпретировать в терминах «политики бездействия», но это будет особая форма «политики бездействия»: бездействие в силу дефицита ресурсов, что, на наш взгляд, следует отличать от бездействия как инертности (нежелание проявлять активность, некомпетентность и т.п.) органов МСУ. Кроме того, следует иметь в виду еще одну возможную форму «политики бездействия» — бездействие как оппозиция: муниципальные власти могут проявлять пассивность потому, что не согласны с политикой региональных властей (региональной повесткой относительно местных вопросов, механизмами ее реализации). Анализ этой формы, однако, требует иных эмпирических материалов и отдельного исследования.
Таким образом, мы приходим к выводу, что и второй показатель из официальной статистики — процент средств, распределенных постановлениями Правительства края от утвержденного в бюджете объема ФСР — было бы не вполне корректно рассматривать в качестве индикатора «политики бездействия», так как он рассчитывается на базе общего объема ФСР, то есть с учетом всех его «пополнений» в течение года. Нам представляется, что «точкой отсчета» должен быть не общий объем ФСР с учетом всех дополнений, а сумма первых двух частей фонда: средства, заложенные для муниципалитета в «первоначальном» бюджете и «остатки». На базе этого мы предлагаем рассчитать «индекс активности»: в его числителе — доля средств ФСР, выделенных МО постановлениями Правительства, в знаменателе — указанная сумма двух частей фонда27.
26 Как отмечала О. Антипина, «органы МСУ, не знаю почему, но предполагаю по каким причинам, предпочитают заранее проекты не формировать. Они гарантированно формируют перечень проектов только на те средства, которые предусматриваются в бюджете изначально» (Ольга Антипина: ФСР — это нетипичный вид расходов // Пермский обозреватель. http://nesekretno.ru/power/6520/0l_ga_ Antipma_FSR_ato_netipюmi_vid_rashodov (доступно 20.09.2012).
27 Дополнительный аргумент в пользу предложенного индекса — уже отмечавшиеся выше необычно высокие показатели по использованию ФСР в 2009 г. Поскольку весь фонд в этом году состоял только из «остатков», и никаких дополнительных доходов не было, муниципалитеты (в целом по краю) продемонстрировали хорошие результаты использования средств по ФСР. Заметим, что в отсутствие дополнительных доходов первый из этих двух официальных показателей (доля средств, полученных муниципальным образованием решениями Правительства) оказывается тождественным индексу активности, и его значение не может превышать «1».
Масштабы «политики бездействия» муниципалитетов
Сравнение масштабов «политики бездействия» в разрезе муниципальных образований следует проводить по использованию средств ФСР в целом. По отдельным региональным проектам сравнение было бы некорректным, так как муниципальные образования сами определяют, какие из предложенных региональными властями приоритетов являются для них первоочередными, а поскольку они должны осуществить софинансирование проекта, выбор в пользу того или иного регионального проекта может производиться в ущерб участию в других. Если это и можно интерпретировать в терминах «политики бездействия», то лишь в варианте бездействия в силу дефицита ресурсов. Отдельного (и значительно более пристального) анализа требует и использование муниципалитетами ФСР в части реализации инвестиционных проектов муниципальных образований.
Расчет индекса активности по ФСР в целом показывает, что муниципалитеты демонстрируют существенный разброс в значениях (см. таблицу 2)28.
Таблица 2. Значения индекса активности в разрезе муниципальных образований Пермского края за 2008—2011 гг.
2008 2009 2010 2011 В среднем за 2008 — 2011 гг.
1. ГО Березники 2,857 1,000 1,113 1,470 1,610
2. ГО Кудымкар 1,647 0,894 1,025 0,542 1,027
3. ГО Кунгур 2,031 0,984 1,067 0,883 1,241
4. ГО Пермь 1,265 0,969 2,072 1,638 1,486
5. ГО Соликамск 1,185 0,929 2,264 1,265 1,411
6. р-н Александровский 1,311 0,787 0,813 0,946 0,964
7. р-н Бардымский 1,978 0,993 1,446 1,087 1,376
8. р-н Березовский 1,419 0,963 0,873 0,639 0,974
9. р-н Б.-Сосновский 1,559 1,000 1,751 1,309 1,405
10. р-н Верещагинский 1,510 0,938 1,517 0,987 1,238
11. р-н Гайнский 1,915 0,971 1,314 2,244 1,611
12. р-н Горнозаводский 1,200 0,300 0,191 0,282 0,493
13. р-н Гремячинский 1,126 0,517 0,555 0,347 0,636
14. р-н Губахинский 0,787 0,515 0,631 0,538 0,618
15. р-н Добрянский 2,572 1,000 1,546 0,958 1,519
16. р-н Еловский 1,738 0,646 1,315 0,903 1,151
17. р-н Ильинский 1,925 0,685 1,374 0,607 1,148
18. р-н Карагайский 1,961 1,000 1,315 0,756 1,258
19. р-н Кизеловский 0,917 0,371 1,249 0,907 0,861
20. р-н Кишертский 1,975 1,000 1,402 1,251 1,407
21. р-н Косинский 2,933 1,000 1,614 1,217 1,691
22. р-н Кочевский 2,617 1,000 0,379 0,997 1,248
28 Из анализа в разрезе муниципалитетов исключено ЗАТО Звездный, по которому отсутствует бюджетная статистика.
23. р-н Красновишерский 1,861 0,942 1,303 0,985 1,273
24. р-н Краснокамский 1,620 0,792 1,043 0,823 1,070
25. р-н Кудымкарский 1,855 1,000 1,123 1,155 1,283
26. р-н Куединский 2,040 0,738 1,092 1,092 1,241
27. р-н Кунгурский 2,574 0,990 1,526 0,758 1,462
28. р-н Лысьвенский 0,470 0,976 1,372 0,730 0,887
29. р-н Нытвенский 1,485 0,794 0,939 0,666 0,971
30. р-н Октябрьский 1,865 0,902 1,316 1,148 1,308
31. р-н Ординский 1,920 0,699 1,043 1,006 1,167
32. р-н Осинский 2,130 0,943 1,636 0,971 1,420
33. р-н Оханский 1,869 1,000 1,552 1,006 1,357
34. р-н Очерский 1,132 0,992 1,307 0,920 1,088
35. р-н Пермский 1,876 1,000 1,629 1,230 1,434
36. р-н Сивинский 0,711 0,985 1,605 1,038 1,085
37. р-н Соликамский 1,432 0,941 1,392 1,071 1,209
38. р-н Суксунский 2,001 0,894 1,157 0,736 1,197
39. р-н Уинский 3,200 0,915 1,356 1,002 1,618
40. р-н Усольский 1,238 0,623 1,174 1,081 1,029
41. р-н Чайковский 1,366 0,711 0,795 0,635 0,877
42. р-н Частинский 1,902 0,850 0,936 1,136 1,206
43. р-н Чердынский 1,230 0,746 1,221 0,948 1,036
44. р-н Чернушинский 1,917 0,874 1,421 1,202 1,354
45. р-н Чусовской 1,919 0,976 1,252 0,740 1,222
46. р-н Юрлинский 1,492 0,993 1,484 1,000 1,242
47. р-н Юсьвинский 1,369 0,998 1,444 0,998 1,202
Значение индекса активности может быть равно «1», меньше «1» и больше «1», правда, следует еще раз отметить специфику 2009 г., вследствие которой все значения индекса меньше или равны «1». Если индекс активности равен «1», это означает, что муниципалитет получил из ФСР ровно столько средств, на сколько он мог «изначально» рассчитывать.
Если индекс принимает значения больше «1», это индикатор активности муниципалитета: органы МСУ смогли найти в бюджете и выделили дополнительные средства, необходимые для софинансирования тех проектов в рамках реализации региональной повестки, возможность для которых открылась в течение года. Можно предположить, что даже тогда, когда муниципалитет использовал не все дополнительные доходы по ФСР, а лишь часть, его «бездействие» вызвано скорее дефицитом ресурсов, а не инертностью, и чем больше отклонение от «1», тем это более вероятно.
Значение индекса меньше «1», наоборот, указывает на то, что органы МСУ ведут себя пассивно по отношению к приоритетам, которые определяют региональные власти, не прилагая усилий для получения из регионального бюджета даже тех средств, которые «гарантированно» причитаются муниципальному образованию. В данном случае значительно больше оснований предполагать наличие «бездействия» как инертности, хотя нельзя полностью исключить и иную возможность — «бездействие» как следствие дефицита ресурсов.
Характерно, что сами органы МСУ, объясняя «неполное» использование средств ФСР, делают акцент именно на недостатке в местных бюджетах собственных средств на софинансирование29. Региональные власти, напротив, не считают эту причину существенной и предъявляют претензии к органам МСУ. Они ищут способы оказания воздействия на муниципалитеты, плохо работающие с ФСР. В частности, обсуждаются варианты отмены правила, согласно которому неосвоенные средства ФСР резервируются за муниципальным образованием на следующий год30.
Чтобы ответить на вопрос, в какой мере дефицит ресурсов сказывается на активности муниципалитетов в использовании средств ФСР, был проведен корреляционный анализ между значением индекса активности и финансовыми возможностями муниципалитетов. Разумеется, замерять последние через абсолютные цифры (объемы доходов муниципального бюджета, собственных доходов и т.д.) некорректно, так как необходимо учитывать значительные различия между МР и ГО по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д. и т.п. Поэтому за основу был взят индикатор, разработанный в свое время специалистами Института экономики города — «индекс финансовой сбалансированности местных бюджетов». Индикатор сбалансированности рассчитывается по формуле, в числителе которой собственные располагаемые доходы местных бюджетов (включающие местные налоговые и неналоговые доходы), в знаменателе — расходы, связанные с финансированием обязательств местного значения и вопросов совместного ведения (за вычетом делегированных с вышестоящих уровней власти полномочий)31. Такой индикатор представляется вполне умест-
29 Наряду с этим называются и другие причины: сложности и объемность документации, необходимой для подачи заявки; сложность проведения конкурсных процедур на выполнение работ и недобросовестное исполнение подрядчиками условий муниципальных контрактов (что приводит к расторжению контрактов, необходимости проведения повторных аукционов, а, следовательно, и к увеличению сроков выполнения работ); перечисление субсидий из регионального бюджета двумя частями (Аналитическая записка к выездному заседанию комитета Законодательного Собрания Пермского края по бюджету в Губахинском муниципальном районе по вопросу «Об изменении условий использования средств регионального фонда софинансирования расходов в рамках реализации приоритетных муниципальных проектов с учетом интересов районов и поселений» от 16 апреля 2012 года // Текущий архив Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного Собрания Пермского края). Разумеется, процедурные сложности имеют место и, вероятно, оказывают существенное влияние (особенно в части третьей причины), но скорее на фактическое освоение средств ФСР, нежели на значение индекса активности. Кроме того, в любом случае процедуры являются одинаковыми для всех муниципалитетов и, следовательно, не могут рассматриваться как фактор, объясняющий различия между муниципальными образованиями по значению индекса активности.
30 В частности, в Министерстве территориального развития Пермского края сегодня обсуждается проект, смысл которого состоит в следующем: по каждому муниципалитету нераспределенные остатки (т.е. то, что не распределено по проектам) на конец года сравниваются с нераспределенными остатками, которые были в начале года. Если по показателям в конце года остаток оказывается больше, чем в начале года, то разница не переносится на следующий год данному МО, а перераспределяется между другими МО (также по численности населения), которые сработали либо без остатка, либо с меньшим (в сравнении с началом года) остатком. Однако пока эта инициатива пребывает «в стенах» региональной исполнительной власти и до сих пор не попала в Законодательное Собрание Пермского края.
31 Григоров В. Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. С. 139.
ным для измерения финансовых возможностей муниципалитетов в плане софи-нансирования средств из ФСР
Jü я в 3 г® Р н ^ Til Тз
<г 28]
—i---------------------------------------------------------------1--1-г-
□ .□□□ Q.20Q 0,400 0.6UD О.ВОО
Сбалансированность 2008
Рис. 1. Распределение МР и ГО в 2008 году
—\--------------1---------------------------1------------1-------------г-
0,000 0.200 0,400 0,600 0,800 1,000
Сбалансированность 2009
Рис. 2. Распределение МР и ГО в 2009 году
Сбалансированность 2010
Рис. 3. Распределение МР и ГО в 2010 году
- м - - ЩЁ г—Язб|22 25 1 тйй; «Ъп Нэ 'I3 -п ^ , я ^ е] гп .ЕЕ
[4б|рТ| [Тэ - - 1 О41я1101зЭ1—,4—. 23 0 [34] ^1 г ¡Па 13 % 0-0 I ■" ■ 0 ^ «р 0-0 ъ? -,,,,| 1
сбалансированность 2011
Рис. 4. Распределение МР и ГО в 2011 году
Анализ показывает, что значения коэффициентов корреляции чрезвычайно малы (2008 год — «-0,098»; 2009 — «-0,137»; 2010 — «0,013»; 2011 — «0,003»). Это значит, что различия между муниципалитетами по активности / пассивности
в плане подачи заявок на средства из ФСР невозможно объяснить их ресурсными ограничениями. Наглядно это представлено на рисунках 1—4, где зафиксировано соотношение между значениями индексов финансовой сбалансированности и активности для каждого МР и ГО за каждый год (нумерация случаев совпадает с нумерацией в таблице 2).
Мы видим, что как среди «богатых», так и среди «бедных» муниципалитетов есть и активные, и пассивные. Подчеркнем, речь идет об общих тенденциях, а отнюдь не о конкретных действиях отдельного муниципалитета в отдельном случае, которые, конечно же, должны рассматриваться с учетом всех обстоятельств и в конкретном контексте. Если, однако, говорить в целом, полученные результаты подтверждают, что отнюдь не беспочвенно мнение региональных властей, которые не считают недостаток средств в местных бюджетах причиной «пассивности» в подаче заявок на использование средств ФСР
В целом, полученные результаты, конечно же, отнюдь не означают, что в отношении региональной повестки по местным вопросам отсутствует «политика бездействия» в силу дефицита ресурсов, но они доказывают наличие «политики бездействия» как инертности органов МСУ.
Этот вывод подтверждается и анализом динамики значений индекса активности применительно к отдельным муниципалитетам. Данные, приведенные в таблице 2, свидетельствуют, что на протяжении 2008—2011 гг. некоторые муниципалитеты демонстрируют значительные изменения по значению индекса. Весьма вероятно, что отдельные «спады» и «всплески» могут иметь специфические причины, в том числе и дефицит ресурсов. Вместе с тем, на тех же рисунках 1—4 легко обнаруживается несколько групп МР и ГО, которые демонстрируют стабильно высокие или, напротив, стабильно низкие показатели на протяжении всего рассматриваемого периода, и это уже, очевидно, не может иметь специфических объяснений, а свидетельствует об устойчивой тенденции. Дополнительным основанием для выделения этих групп могут быть «средние» за 2008—2011 гг. значения индекса активности, представленные в таблице 2. Так, из группы «бедных» муниципалитетов (низкий индекс финансовой сбалансированности) стабильно пассивны Гремячинский, Березовский МР, а из группы относительно «богатых» — Чайковский, Горнозаводский и Губахинский МР. В то же время среди «богатых» выделяются МО, которые активно участвуют в использовании средств ФСР: Пермь, Соликамск, Березники, но при этом не менее активны такие «бедняки», как, например, Кишертский, Косинский и Гайнский МР
* * *
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о наличии разных форм «политики бездействия» муниципальных образований Пермского края в отношении региональной повестки по местным вопросам. Наряду с «бездействием» в силу дефицита ресурсов имеет место «бездействие» как инертность органов МСУ. Кроме того, «бездействие» может быть следствием несогласия муниципальных властей с приоритетами, которые предлагают региональные
власти. Возможно, они выражают при этом мнение местного сообщества, а возможно, муниципалы идут вразрез и с публичной повесткой. Для того чтобы прояснить этот вопрос, необходимо исследовать муниципальную политико-административную повестку в более широком контексте, имея в виду все грани треугольника «регион — органы МСУ — население». Здесь более адекватными представляются качественные методы типа case-studies, в том числе исследование как выявленных в данной работе «стабильно активных и стабильно пассивных» муниципальных образований, так и тех, которые демонстрируют «скачки» в плане пассивности / активности.
Другое направление дальнейших исследований связано с реакцией региональных властей на «политику бездействия» в отношении региональной повестки со стороны муниципалов. Фонд софинансирования расходов устанавливает преимущественно стимулы (поощрения) для тех муниципалитетов, которые идут «в русле» региональной политики. Необходимо, однако, понять, каким образом и в какой мере краевые власти используют иные формы, рычаги и механизмы воздействия, связанные не с поощрением, а с принуждением.
Список литературы
1. Борисова Н. В., Панов П. В., Сулимов К. А. «Политика бездействия» на муниципальном уровне в современной России: постановка исследовательских вопросов // Современный город: власть, управление, экономика. Пермь, 2012.
2. Григоров В. Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Фонд «Институт экономики города», 2009.
3. Зуйкина А. С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». 2012. № 3.
