CC BY
12УДК-323(470.53)
ДИСТРИБУЦИЯ РЕСУРСОВ В ПЕРМСКОМ КРАЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ НА ЛОКАЛЬНОМ УРОВНЕ*
П.В. Панов, К.А. Пунина
Институциональные и политические изменения в российской локальной политике 2000-х гг. (реформа МСУ, тенденция к построению «вертикали власти») делают достаточно актуальным исследование механизмов взаимодействия между региональным уровнем власти и муниципальными образованиями. Один из механизмов достижения субординации в этих отношениях является политическая дистрибуция ресурсов. Исследование показало, что в общем объеме бюджетных трансфертов политическая дистрибуция относительно невелика. Тем не менее, достаточно серьезную политическую составляющую имеют отдельные механизмы, прежде всего, «проектные трансферты».
Ключевые слова: политическая дистрибуция ресурсов, бюджетные
трансферты, субординация, вертикаль власти.
Политика как область человеческой деятельности возникает вследствие определения некоторых проблем как имеющих публичное значение. По тем или иным причинам члены общества полагают, что данные проблемы невозможно (или нецелесообразно) решать индивидуально или посредством добровольного объединения в группы. Для их разрешения создаются специальные органы публичной власти.
Общепризнано, что наиболее типичными проблемами, которые относятся к политическим, являются проблема координации (установления регулирующих человеческие взаимодействия правил), проблема кооперации (необходимость создания дополнительных стимулов для осуществления коллективного действия) и проблема конфликта по вопросам, связанным с распределением ресурсов. Соответственно выделяются типы политики (политических курсов): регулятивная политика, политика, направленная на производство публичных благ и дистрибутивная политика. Соотношение между ними, разумеется, весьма подвижно и зависит от многих факторов.
Теоретически следует различать две разновидности дистрибуции ресурсов. Во-первых, дистрибуция ресурсов может быть непреднамеренным, своего рода «побочным» последствием политического курса. Это связано с тем, что любой политический курс имеет дистрибутивные последствия, поскольку разные сегменты политического целого получают от него пользу
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Дистрибуция ресурсов в Пермском крае и политические процессы на локальном уровне», проект № 09-03-82301а/У.
(выгоду) в разной мере. Во-вторых, дистрибуция ресурсов может быть не «побочным» последствием, а вполне осознанным распределением подконтрольных власти ресурсов в пользу определенных сегментов (групп, акторов и т.д.) с целью их «вознаграждения» за лояльность. Эту разновидность мы обозначаем как «политическая дистрибуция». Например, кандидаты и партии осознанно распределяют публичные ресурсы в пользу определенных групп избирателей для того, чтобы приобрести их поддержку на выборах. Избиратели, в свою очередь, делают выбор на основе того, кто из кандидатов (партий) предоставляет больше благ их группе1.
Что касается второго ключевого концепта - «политические процессы на локальном уровне» (следует заметить, что концепты «муниципальный», «местный» и «локальный» в данном исследовании используются как синонимы) - здесь необходимо выделить две составляющие. Первую мы будет условно обозначать термином «локальный политический процесс» -взаимодействия между политическими акторами локального уровня: элитными группами, местными отделениями политических партий, должностными лицами и депутатами МСУ и т.д. Вторая составляющая -локальное измерение политических процессов «более высокого» уровня. Речь идет о том, что, например, федеральные или региональные выборы проходят в территориях муниципальных образований. Какую бы составляющую политических процессов на локальном уровне мы не рассматривали, в обоих случаях региональные власти включены в эти процессы. Следовательно, дистрибуция ресурсов, которые находятся под их контролем, может использоваться в качестве инструмента воздействия на политические процессы на локальном уровне, а значит приобретать качество «политической дистрибуции». Иначе говоря, какая-то часть краевых ресурсов может распределяться между муниципальными образованиями в обмен на лояльность и субординацию.
В данном исследовании речь идет о дистрибуции ресурсов в Пермском крае, то есть о распределении публичных ресурсов, которые а) находятся под контролем региональных властей (бюджет Пермского края) б) распределяются между МО Пермского края (уровень муниципальных районов и городских округов). Таким образом, цель исследования заключается в а) выявлении масштабов политической составляющей в распределении краевых ресурсов между муниципальными образованиями; б) определении, какие из механизмов в большей или меньшей степени используются для политической дистрибуции.
Политической дистрибуция будет тогда, когда распределение ресурсов между муниципальными образованиями способствует лояльному по отношению к региональным властям поведению муниципалитетов и местных
1 Подобные практики хорошо известны и достаточно подробно исследованы на материале выборов в Соединенных Штатах: ‘pork-barrel politics’ (Ferejohn J. Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation, 1947-1968. Stanford: Stanford University Press. 1974); ‘redistributive politics’ (Cox G, McCubbins М. Electoral Politics as a Redistributive Game // Journal of Politics. 1986, vol. 48, pp. 370-89); ‘personal vote’ (Cain B.,
Ferejohn J., Fiorina M. The Personal Vote: Constituency Service and Electoral Independence. Cambridge, Mass. 1987).
элит. И, наоборот, проявляемая ими лояльность должна вознаграждаться в виде распределения краевых ресурсов в пользу муниципального образования. Такой подход соответствует двум теоретическим моделям политической дистрибуции, получившим развитие в современной политической науке. Первая модель, которую можно обозначить как «вознаграждение за результат», была разработана американскими исследователями Г.Коксом и М.МакКуббинсом . Они исходили из того, что политические акторы, обладающие возможностью проводить политическую дистрибуцию, делают это по результатам выборов, направляя ресурсы тем сегментам общества (в нашем случае - муниципальным образованиям), которые поддержали их на выборах. Противоположная теоретическая модель (обозначим ее как «аванс за будущую лояльность») была предложена А.Дикситом и Д.Лондреганом . Здесь инкумбент, имеющий возможность производить политическую дистрибуцию, делает это до выборов, пытаясь склонить избирателей отдать ему свои голоса в будущем. Очевидно, на практике возможно различное сочетание этих двух вариантов, поэтому в эмпирическом исследовании необходимо учитывать обе стороны политической дистрибуции.
Бюджетные трансферты и результаты выборов
Учитывая разнообразие и сложность механизмов дистрибуции краевых ресурсов между муниципальными образованиями, оптимальной представляется следующая стратегия исследования. На первом этапе определяются общие масштабы политической дистрибуции, то есть выявляется политическая составляющая в распределении бюджетных трансфертов между муниципальными образованиями Пермского края в целом. В данном случае мы полагаемся на методы количественного статистического анализа, определяя корреляцию между общими объемами бюджетных трансфертов, направляемых в муниципальные образования (без учета их «содержания», но с учетом их разновидностей - субсидии, дотации, субвенции4), с одной стороны, и лояльным поведением муниципалитетов - с другой. Операциональным показателем политической лояльности будут результаты выборов в муниципальных образованиях. Разумеется, этот индикатор не является идеальным, но учитывая, что на голосование избирателей в пользу тех кандидатов (партий), которые поддерживаются региональной властью, значительное влияние оказывают усилия, которые предпринимают в этом плане местные элиты, для выявления общей картины
2 Cox G, McCubbins М. Electoral Politics as a Redistributive Game // Journal of Politics. 1986, vol. 48, pp. 370-89.
3 Dixit A., Londregan J. The Determinants of Success of Special Interests in Redistributive Politics // Journal of Politics. 1996, vol. 58, pp. 1132-1155.
4 Под дотациями понимаются «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Пермского края на безвозмездной и безвозвратной основе»; «субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Пермского края или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов»; «субсидия -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Пермского края, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов» (Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае». Ст.1).
представляется достаточным. Следовательно, корреляция позволяет увидеть, в какой мере распределение трансфертов обусловлено лояльным, с точки зрения региональных властей, голосованием жителей муниципального образования и, наоборот, в какой мере лояльное голосование в этом муниципальном образовании способствует получению бюджетных трансфертов.
Федеральные и региональные выборы. В качестве эмпирического материала были взяты, в первую очередь, официальные результаты трех избирательных кампаний регионального (выборы Законодательного собрания Пермского края в декабре 2006 г.) и федерального уровня (выборы Государственной Думы РФ в декабре 2007 г. и выборы Президента РФ в марте 2008 г.). Применительно к выборам регионального парламента, которые проходили по смешанной избирательной системе, учитывались лишь результаты голосования по партийным спискам. Во всех трех кампаниях была общая черта, а именно то, что краевые власти были заинтересованы в хороших результатах партии «Единая Россия», а в 2008 г. -кандидата Д.А. Медведева. Учитывая тот факт, что существуют две модели дистрибуции - «вознаграждение за результат» и «аванс за будущую лояльность», мы должны соотнести результаты «Единой России» в 2006 и
2007 гг. и кандидата Д.А. Медведева в 2008 г. (доли голосов избирателей, проголосовавших за этих политических акторов в каждом муниципальном районе и городском округе Пермского края), с бюджетными трансфертами, которые эти муниципальные образования получали из регионального бюджета.
Что касается данных по бюджетным трансфертам, разумеется, их абсолютные значения использовать бессмысленно, поскольку они зависят от численности населения, уровня социально-экономического развития и прочих характеристик муниципальных образований. Более точным является такой показатель, как соотношение объема трансфертов с аналогичными значениями за предыдущий год, например, объем трансфертов, полученным муниципальным образованием из краевого бюджета в 2007 г., относительно 2006 г., в 2008 г. относительно 2007 г. и т.д.
В качестве метода исследования использовался корреляционный анализ. Модель «вознаграждение за результат» предполагает проверку корреляций:
1) итоги выборов 2006 и трансферты 2007; 2) итоги выборов 2007 и трансферты 2008; 3) итоги выборов 2008 и трансферты 2008 (поскольку выборы проводились в марте, это вполне уместно). Модель «аванс за будущую лояльность», соответственно, требует иных корреляций: 1) итоги выборов 2006 и трансферты 2006 (поскольку выборы проходили в декабре);
2) итоги выборов 2007 и трансферты 2007 (по той же причине); 3) итоги выборов 2008 и трансферты 2007.
Результаты корреляционного анализа указывают на достаточно устойчивую и положительную связь (от 0,3 до 0,4) между бюджетными трансфертами и долями голосов избирателей, поданных на федеральных выборах за «Единую Россию» и кандидата Д.А. Медведева в модели «аванс
за будущую лояльность»5. Весьма показательно, что в альтернативной модели эта связь намного слабее, а коэффициент корреляции отрицательный. Далее, анализ позволяет сделать вывод, что ключевое роль в этой взаимосвязи играет такой вид безвозмездных трансфертов как дотации. Именно увеличение дотаций в 2007 г. (относительно 2006 г.) коррелирует с долей голосов, полученных в конце 2007 г. «Единой Россией» и в марте следующего года Д.А. Медведевым, тогда как другие виды трансфертов дают низкие корреляционные коэффициенты. Таким образом, исследование обнаружило достаточно устойчивую и статистически значимую положительную корреляцию между дистрибуцией ресурсов из краевого бюджета в местные бюджеты, с одной стороны, и успехами партии власти и ее кандидатов на выборах в этих муниципалитетах, с другой.
Местные выборы. Применительно к местным выборам данная методика определения взаимосвязи между дистрибуцией ресурсов и результатами выборов по ряду причин имеет существенные ограничения. Во-первых, муниципальные выборы в разных муниципалитетах проводятся в разное время, что не позволяет проводить корректное сравнение. Во-вторых, на количественные результаты выборов (в плане доли голосов, которые получает кандидат от партии власти или кандидат, который поддерживается краевыми властями), влияют, очевидно, особенности ситуации в каждом конкретном муниципальном образовании, личные качества кандидата, специфика избирательной кампании и т.д. Все это также делает некорректным сравнение между разными МО. Имея в виду эти ограничения, методика сравнительного анализа применительно к местным выборам была скорректирована в сторону определения относительно небольшой выборки случаев из всей совокупности муниципальных образований.
За основу были взяты выборы глав МР и ГО как наиболее важные местные выборы. Всего за 2006-2010 гг. выборы этого типа в Пермском крае состоялись в 32 муниципальных образованиях: 2006 - 10, 2007 - 3, 2008 - 4, 2009 - 11, 2010 - 4. Учитывая, что согласно избирательному
законодательству, они проходят (за исключением некоторых особых случаев) в марте или октябре, в соответствии с целью исследования их логично группировать не по годам, а с точки зрения связи между итогами выборов и бюджетными трансфертами, точнее, с соотношением объема трансфертов в данном году с аналогичными значениями за предыдущий год:
1) выборы октября 2006 и марта 2007 гг. (здесь в модели «аванс за будущую лояльность» проверяется корреляция с соотношением трансфертов
2006 г. к 2005 г.; в модели «вознаграждение за результат» - с соотношением трансфертов 2007 г. к 2006 г. (2 выборов)
2) выборы октября 2007 и марта 2008 г. - проверяется корреляция с трансфертами 2007 к 2006 в модели «аванс» и 2008 к 2007 в модели «вознаграждение» (3 выборов)
5 Подробнее см.: Панов П.В. Электоральные практики и партикуляристская дистрибуция ресурсов в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2009. - №4. - С.65-71.
3) выборы октября 2008 и марта 2009 г. - соответственно трансферты
2008 к 2007 в модели «аванс» и 2009 к 2008 в модели «вознаграждение» (10 выборов)
4) выборы октября 2009 и марта 2010 г. - соответственно трансферты
2009 к 2008 в модели «аванс» и 2010 к 2009 в модели «вознаграждение» (5 выборов).
Из всех групп, с точки зрения количества, очевидно, интерес представляет лишь третья. Эта группа и составила выборку. В октябре 2008 г. глава был избран в Осинском МР, здесь победу одержал инкумбент, поддержанный региональными властями и Единой Россией. В марте 2009 г. главы были избраны стразу в 9 МР. В 5 случаях победу одержали инкумбенты, имевшие поддержку краевых властей. В трех случаях (Соликамский, Чайковский и Чердынский МР) инкумбенты проиграли. В двух случаях ситуация была еще более сложной. В Александровском МР региональные власти поддерживали не инкумбента, а соперника, но в итоге победу одержал «третий кандидат». В Красновишерском МР краевые власти также поддерживали соперника инкумбента, который в итоге победил во втором туре. Такое разнообразие позволяет проследить, в какой мере распределение краевых ресурсов зависело а) от проведения выборов в МО б) от того, поддерживала ли краевая власть инкумбента в) результатов кандидата, которого поддерживали региональные власти.
Объемы бюджетных трансфертов, которые направлялись в эти 10 муниципалитетов, точнее, те соотношения объемов, которые вытекают из двух моделей - «аванс за будущую лояльность» и «вознаграждение за результат» - представлены в таблице 1 в соотнесении со среднекраевыми показателями.
Таблица 1
Бюджетные трансферты МО, где проходили выборы глав на фоне среднекраевых показателей
2008 к 2007 (модель «аванс за будущую лояльность») 2009 к 2008 (модель «вознаграждение за результат»)
ВСЕГО субв дот субс ВСЕГО субв дот субс
ВСЕГО ПО КРАЮ 1,3881 0,9761 1,6475 1,7040 0, 9467 1,0757 0,6612 1,0029
Суксунский МР 1,5922 0,8708 1,8146 0,8383 1,0942 0,7939 0,4686
Усольский МР 1,3815 1,0233 1,8191 0,8854 0,6390 0,9227 0,2597 1,3206
Частинский МР 1,3027 1,1173 1,7974 0,4521 0,9788 0,9647 0,7736 1,5474
Осинский МР 1,3954 0,9177 1,7509 1,5995 0,8040 1,0352 0,6391 0,4950
Куединский МР 1,2485 1,0068 1,6765 0,8945 0,7637 0,9439 0,7189 0,3943
Соликамский МР 1,3573 1,1014 1,5080 1,3966 0,8060 0,9593 0,6712 0,7085
Чайковский МР 1,4193 1,0515 1,5696 1,9463 0,7691 1,0435 0,2283 0,8222
Чердынский МР 1,4197 1,0331 1,5473 1,5012 0,8576 0,9893 0,8182 0,8382
Александровский МР 1,3970 1,0428 1,6260 1,4236 0,9079 1,1253 0,7448 0,8109
Красновишерский МР 1,7409 1,0410 1,6107 2,9235 0,6499 1,4007 0,5850 0,2256
Данные говорят о том, что в целом этот вариант дистрибуции не прослеживается. В одних МО, где предстояли выборы, рост трансфертов выше среднего по региону, в других - ниже, причем в двух МО, где инкумбенты не пользовались поддержкой региона, показатели противоположны (по отношению к среднестатистическим по краю). То же самое можно сказать по отдельным видам трансфертов. Здесь отклонения от среднекраевых показателей весьма существенные, но а) в обе стороны; б) не зависимо от того, поддерживал ли регион инкумбентов.
Не обнаруживается политическая дистрибуция и в модели «вознаграждение за результат». В условиях кризиса трансферты 2009 г. везде снизились и в среднем по краю составили 0,9467 от 2008 г. При этом во всех рассматриваемых муниципальных образованиях обнаруживаются более низкие показатели, причем снижение не зависит от того, кто выиграл на выборах - кандидат, поддерживаемый регионом или его оппонент. По отдельным видам трансфертом, как и в модели «аванс», имеет место большой разброс, не зависящий от результатов выборов.
В целом, можно сделать вывод, что на местных выборах, если брать общие объемы трансфертов, направляемых из краевого бюджета в муниципальные образования, политико-дистрибутивная составляющая не прослеживается.
Политическое значение «проектных трансфертов»
Среди межбюджетных трансфертов следует выделить особую группу, а именно те трансферты, которые поступают в муниципальные образования в рамках региональных программ и проектов. Само формирование программ и использование этого механизма весьма политизировано (предполагает столкновение и лоббирование интересов каждой отдельной территории), не подменяет государственные обязательства и предполагает наличие особой конкуренции среди муниципалитетов. Программно-целевой метод служит важнейшим инструментом для осуществления социально-экономической политики развития страны и региона в частности. В рамках этой группы, которую мы условно обозначили как «проектная дистрибуция», было выявлено три основных механизма: краевые целевые программы,
региональные адресные программы и приоритетные региональные проекты.
Краевые целевые программы как элемент стратегического управления должен применяться в системе, позволяющей выстроить эффективный механизм принятия и реализации решений для достижения стратегических целей. Основные элементы такого механизма были определены в стратегии
социально-экономического развития Пермской области6. В стратегии была выстроена целая система, в том числе областные целевые программы. Областные целевые программы - механизм не универсальный, не предполагающий участия всех муниципальных образований региона. Ограничением может стать как возможность самого муниципалитета софинансировать мероприятия программы, так и наличие в территории тех проблемных моментов, которые призвана решить та или иная целевая программа.
Ситуация с целевыми программами в Пермском крае за последние десять лет складывалась по-разному. В январе 2003 года был принят областной закон «Об областных целевых программах». С его принятием была систематизирована основа применения программно-целевого метода в управлении экономикой и социальной сферой региона. В законе под областной целевой программой (ОЦП) понимается увязанный по ресурсам, исполнителям, срокам реализации и результатам комплекс мероприятий, ориентированных на эффективное решение приоритетных для социальноэкономического развития области задач посредством консолидации ресурсов. Законом устанавливалось, что ОЦП должны быть основаны на согласованных действиях органов государственной власти региона, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и направлены на решение проблем, общих для всех или для нескольких административнотерриториальных единиц. Финансирование ОЦП производилось из областного бюджета с обязательным утверждением перечня программ в составе расходной части бюджета на соответствующий финансовый год8. Расходы на реализацию программ и сегодня включаются в краевой бюджет отдельной статьей. Расходы на реализацию целевых программ могут предусматриваться раздельно в составе текущих и капитальных расходов бюджета.
Таким образом, устанавливалось, что программно-целевой метод является, во-первых, основным методом решения стратегических задач, используемых в увязке со всеми заинтересованными сторонами Российской Федерации, муниципалитетами, предприятиями, направленных на достижение количественно обозначенных целей. Во-вторых, целевые программы являются, по сути, не декларацией, а обязательствами бюджета и соответственно требуют 100-процентного финансирования. 9
По состоянию на 1 января 2003 года законами области было утверждено 22 целевые программы. К сентябрю 2004-го года программ насчитывалось уже 29. Потребность в получении, обобщении и анализе информации,
6 Постановление Законодательного Собрания Пермской области от 18.09.2003 № 900 «О Стратегии социально-экономического развития Пермской области» // Российская газета, 04.12.2003, № 246
7 Ст. 1 Закона Пермской области от 05.02.2003 № 620-120 «Об областных целевых программах» // Российская газета,12.02.2003, № 27
8 Там же. С.6
9 Из выступления заместителя губернатора Пермской области Белых Н.Ю. на «круглом столе» по вопросу «Областные целевые программы - механизм решения приоритетных проблем социально-экономического развития», состоявшегося 14.09.2004 / Стенограмма слушаний / Личный архив авторов
связанной с контролем над реализацией областных целевых программ в процессе исполнения бюджета, испытывали не только органы законодательной власти и Контрольно-счетная палата, но и органы исполнительной власти в лице координаторов областных программ, ряда структурных подразделений администрации, осуществляющих их непосредственное исполнение10. И депутаты, и представители исполнительной власти пришли к выводу, что такое количество программ администрировать и качественно исполнять не представляется возможным. Большинство программ просто заменило собой задачи отраслевых ведомств, и были ориентированы скорее на достижение тактических задач, а не стратегических проблем. Результатом принятия большого числа программ стало превышение потребности финансирования программ над возможностями бюджета. Так в 2004 году предельный объем их финансирования составлял 67%. Важной проблемой, связанной с финансированием областных целевых программ являлся крайне неровный уровень участия органов местного самоуправления в областных целевых программах. Для распределения средств между программами, а, следовательно, и между муниципальными образованиями, еще в декабре 2002 в Законодательном Собрании была создана специальная рабочая группа в составе 22 человек. Но ощутимых результатов работа группы не дала. К тому же каждый депутат, как представитель определенной территории, отстаивал определенный интерес, который сталкивался с интересами других при общей нехватке средств на все программы. Другое дело, позиция исполнительной власти. В соответствие с тем же законом об областных целевых программах, право вносить проект программы, равно как и поправки в него, на рассмотрение Законодательного собрания имеет только губернатор. Администрация, прежде всего, предлагала резко сократить число областных целевых программ и перевести мероприятия ряда программ на текущее финансирование11. В 2005 году 16 из 29 программ закончили свое действие. В дальнейшем большая часть мероприятий закончившихся программ были предусмотрены либо ведомственной программой, либо в рамках текущего финансирования. Некоторые программы были приняты в новой редакции на новый период. В 2010 году в Пермском крае действовало 16 КЦП.
Второй «проектный» механизм дистрибуции - это региональные адресные программы. Их наличие предусмотрено Законом РФ «О фонде
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Так в
12
соответствие со статьями 15 и 16 высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительством Пермского края) утверждаются «Региональная адресная программа по
10 Стенограмма заседания ЗСПО от 21.03.2002 / Личный архив авторов
11 Подобная же ситуация происходила и на уровне Российской Федерации. Там только в 2005 году было прекращено действие девяти федеральных целевых программ.
12 Закон РФ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» №185-ФЗ от 21.07.2007 /http://www.uk-permkrai.ru/upload/files/multi/FEDERALNYJ_ZAKON_ot_21_07_2007_N_185-FZ.rtf
проведению капитального ремонта многоквартирных домов» и «Региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда». Участниками программ становятся муниципалитеты.
Третий «проектный» механизм дистрибуции - приоритетные региональные проекты. Всего в Пермском крае таких проектов восемь: «Новая школа», «Достойное жилье», «Муниципальные дороги», «Сельское жилье», «Качественное здравоохранение», «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы» (подпроекты «Приведение в
нормативное состояние объектов культуры и молодежной политики» и «Приведение в нормативное состояние спортивных объектов»), «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов» и «Приведение в нормативное состояние муниципальных загородных детских оздоровительных лагерей и баз». Финансирование проектов происходит за счет Регионального фонда
13
софинансирования расходов , Регионального фонда софинансирования социальных расходов. Региональные приоритетные проекты стали результатом внедрения в управлении Пермским краем функциональноцелевой модели. В соответствие с ней главная цель деятельности системы региональных органов государственной власти заключается в том, чтобы сделать государственное управление социально и экономически
эффективным для жителей Пермского края. А это предполагает соединение субъекта управления - власти и объекта управления - социально-
экономической сферы путем осуществления целенаправленных действий в едином формате федеральных, краевых и муниципальных программ, региональных и муниципальных проектов. Цель деятельности власти состоит в отборе определенных задач в сфере социально-экономического развития Пермского края из их общего естественного количества с учетом востребованности, определенности и реализуемости. Эти задачи
раскладываются в иерархии по органам государственной власти, их структурным подразделениям, ответственным должностным лицам и достигаются путем реализации приоритетных программ и проектов на основе стратегического и тактического планирования. Эта модель, как и сами проекты, предполагает вступление муниципалитетов в конкурентную борьбу за региональный ресурс.14
Для исследования политической составляющей дистрибуции
«проектных трансфертов» была использована иная исследовательская стратегия, нежели при изучении бюджетных трансфертов в целом. В данном случае мы полагались на качественный сравнительный анализ нескольких случаев, который предполагает формирование выборки случаев, причем выборка должна быть создана и для программ, и для муниципальных образований. Как уже отмечалось, в Пермском крае действует 16 краевых целевых программ, 2 региональные адресные программы и 8 приоритетных
13 Закон Пермского края «О региональном фонде софинансирования расходов» №165-ПК от 24.12.2007.
14 Из выступления губернатора Пермского края О. А. Чиркунова на встрече с журналистами и представителями науки в санатории Демидково 07.04.06 / Личный архив авторов.
региональных проектов. Большинство из этих проектов не являются релевантными случаями для выявления политической дистрибуции. В частности, большие ограничения в исследовательском плане имеют проекты, направленные на развитие сельских территорий, агропромышленного и лесопромышленного комплексов (из них исключаются городские муниципалитеты), охрану водных объектов и развитию минеральносырьевой базы (географические ограничения). Ряд проектов просто не имеют разбивку по территориям края, а носят региональный характер. Следовательно, наиболее оптимальным представляется использовать те проекты, которые а) распространяются на все муниципальные образования края, б) направлены на стимулирование конкурентоспособности муниципалитетов и повышение их активности. К ним относятся следующие проекты:
1) краевая целевая программа «Газификация Пермского края на 2008-
2010 годы» (предварительный анализ показал отсутствие корреляций между потребностью в газификации территории и финансовыми ассигнованиями из краевого бюджета, что делает сравнение адекватным);
2) краевая целевая программа «Развитие физической культуры, спорта и здорового образа жизни в Пермском крае на 2008-2010 годы» (в части строительства на территории муниципальных образований новых объектов за счет средств краевого бюджета);
3) краевая целевая программа «Проведение капитального ремонта многоквартирных домов в муниципальных образованиях Пермского края на 2008-2011 годы»;
4) «Региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории Пермского края 2009-2010»;
5) региональный приоритетный проект «Новая школа» (в рамках которого обеспечивается лицензирование всех учебных заведений, проводится капитальный ремонт тех школ, техническое состояние которых потенциально опасно для пребывания детей, строительство новых школ в муниципалитетах).
Следующий шаг - конструирование выборки муниципальных образований. Хорошо известно, что муниципальные образования Пермского края значительно отличаются по уровню социально-экономического развития, и сравнение МО с разным уровнем социально-экономического развития, очевидно, было бы некорректным. Поэтому мы составили выборку таким образом, чтобы максимально устранить фактор социальноэкономического неравенства. Из генеральной совокупности всех муниципальных образований мы исключили а) городские округа (они имеют иной статус); б) муниципальные районы, которые официальная статистика относит к «первой группе - сельских МР» (менее 70% населения проживает в городских поселениях; тип экономики - аграрный); 3) депрессивные территории. 4) «моногорода» - территории с преимущественно одним градообразующим предприятием или отраслью; 5) «нефтяные» территории,
поскольку у «нефтяников» особые отношения с краевой властью. В результате в выборке осталось 6 муниципальных районов: Александровский, Губахинский, Добрянский, Краснокамский, Лысьвенский и Чайковский муниципальные районы.
Эти территории, на наш взгляд, позволят представить наиболее полную картину по всему региону. Все они территориально расположены в разных частях региона - на северо-западе - Александровский район, Губахинский и Лысьвенский - на западе, Чайковский - на юго-востоке, Добрянский - в центре, Краснокамский - в непосредственной близости от города Перми. Они сопоставимы по размеру, по численности населения. Во всех промышленноаграрный тип экономики, ни одна из них не является моногородом. Распределение финансовых средств в эти территории по отобранным для анализа проектам представлено в таблице 2.
Таблица 2
Распределение средств краевого бюджета по проектам
Т ерритория КЦП: Г азификация Пермского края на 2008-2010 годы (тыс. руб.) Региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на территории Пермского края 2009-2010 (тыс. руб) КЦП: Развитие физической культуры, спорта и здорового образа жизни в Пермском крае на 2008-2010 годы (тыс. руб.) КЦП: Проведение капитального ремонта многоквартирных домов в муниципальных образованиях Пермского края на 2008-2011 годы (тыс.руб.) Приоритетный региональный проект «Новая школа» (тыс. руб.)
2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009
Александровский 10310,0 10310,0 54900,0 16398,1 8711,3
Губахинский 0 0 77240,0 1815,7
Добрянский 73731,4 71001,0 3864,4 5098,4 7500,0 95930,0 38200,3 2247,1
Кр аснокамский 9510,1 2924,4 2744,0 13500,0 7500,0 114780,0 30505,1
Лысьвенский 5895,0 255,0 3363,9 0 0 116300,0 67987,8
Чайковский 0 44292,5 11021,6 15900,0 26000,0 150950,0 24045,1 38577,9
Данные показывают, что распределение средств краевого бюджета по проектам между муниципальными образованиями существенно варьируются. Абсолютным лидером по выделению финансовых средств является Чайковский МР (даже с учетом того, что это самый большое по населению МО в данной выборке). Меньше всего получают Александровский МР и, особенно, Губахинский МР. Остальные три МР являются в этом плане «середняками». Возникает вопрос, в какой мере такая дистрибуция связана с политическими факторами? Для ответа на этот вопрос сопоставим данные по дистрибуции с такими политическими параметрами, которые гипотетически могут оказывать воздействие на дистрибуцию ресурсов: а) результаты федеральных выборов в данном муниципалитете; б) взаимоотношения между муниципалитетом и региональной властью (лояльность муниципалитета региону, симпатии к муниципалитету со стороны региона и т. п.); в) фактор местных выборов; г) ситуация в местной элите (консолидация versus раскол).
Результаты федеральных выборов 2007 и 2008 г. представлены в таблице
3. Они не слишком различаются, тем не менее, на выборах Государственной Думы РФ и, особенно, президентских выборах Чайковский МР и Лысьвенский МР дали результаты, более благоприятные для партии власти, чем другие муниципалитеты. Александровский МР, напротив, показал наихудший результат на обоих выборах.
Таблица 3
Результаты Единой Росси и кандидата Медведева на выборах
2007 и 2008 гг.
Г ос Дума 2007 Президент 2008
Александровский муниципальный район 59 ,67 % 5 7 ,5 9%
Г убахинский муниципальный район 60,21% 6 1 , 6 4 %
Добрянский муниципальный район 61,29% 64,76%
Краснокамский муниципальный район 58,29% 61,97%
Лысьвенский муниципальный район 6 3,6 1% 69,25%
Чайковский муниципальный район 60,79% 66,06%
Что касается Александровского МР, хорошо известна непростая ситуация в этом муниципальном образовании как в плане взаимоотношений между муниципалитетом и региональной властью, так и во внутриэлитных отношениях. Еще в 2004 г. главой Александровского МР был избран Сертаков, который не сумел выстроить отношения ни с регионом, ни с местной элитой, наиболее крупным игроком в которой был директор машиностроительного завода Меграбян. На выборах 2009 г. региональная власть и Единая Россия поддержали не действующего главу, а представителя АМЗ Щеглова, который, правда, проиграл во втором туре заместителю председателя Земского собрания Шицину, но последний, впрочем, был достаточно условной «оппозицией», так как тоже входит в Единую Россию и изначально поддерживался местным отделением. Тем не менее, ситуация в плане внутриэлитных отношений остается достаточно напряженной, о чем говорит непрекращающийся конфликт между главой Александровского городского поселения и городской думой. Можно сделать вывод, что все эти политические факторы оказывали негативное воздействие на позицию региона по поводу выделения Александровскому МР ресурсов по линии краевых проектов.
Не менее конфликтная ситуация вплоть до последнего времени имела место и в Губахинском МР. Здесь районный уровень власти был под контролем муниципальной элитной группировки во главе с Цеовым. Против них весьма активно работало руководство крупнейшего предприятия Метафракс. Следует учитывать, что лидеры Метафракса имели поддержку Единой России, генеральный директор предприятия Даут и заместитель генерального директора Гарслян были избраны депутатами краевого Законодательного собрания от партии власти. Администрация губернатора в
этом противостоянии была явно на стороне Метафракса. Конфликт разрешился в 2009 г., когда были внесены поправки в Устав Губахинского МР, и прямые выборы главы были отменены. На выборах Земского собрания группировка Метафракса одержала полную победу, и после истечения срока полномочий Цеова руководство района было сформировано из людей лояльных Метафраксу. В данном случае опять-таки есть основание полагать, что неблагоприятные отношения с региональной властью и конфликт в местной элите негативно сказывались на получении Губахинским МР краевых ресурсов.
В Чайковском МР внутриэлитные отношения также достаточно сложные, но здесь региональные власти, напротив, активно поддерживали избранного в 2003 г. главой МР Заикина. Губернатор лично делал ставки на Чайковский на потенциальную точку роста в региональном пространстве. Администрация губернатора оказывала неизменную поддержку Заикину в его непростых отношениях с главой Чайковского городского поселения Востриковым. На выборах главы района 2009 г. Чиркунов публично заявил, что поддерживает Заикина, а Вострикова уговорили не выдвигать свою кандидатуру. Тем не менее, Заикин проиграл эти выборы малоизвестному пенсионеру МВД Пластинину. Будущее покажет, в какой мере снизятся объемы ресурсов, которые получает Чайковский МР по линии проектов, так как отношения между новым главой и региональной властью пока не сложились, но, очевидно, при прежнем главе город Чайковский «ходил в любимчиках» у краевой администрации, и это оказывало влияние на дистрибуцию краевых ресурсов.
Что касается «середняков» в плане распределения ресурсов по линии проектов Лысьвы, Добрянки и Краснокамска, нельзя не заметить, что по рассматриваемым «политическим параметрам» они занимали «среднее положение». Несмотря на то, что во всех случаях обнаруживается довольно сложная структура местных элит, и внутриэлитные конфликты, очевидно, имеют место, они в этих муниципалитетах не выплескивались на поверхность так явно, как в Александровске и Губахе. Отношения лидеров муниципалитетов - главы Лысьвенского МР Гончарова, Краснокамского МР Жукова (до выборов октября 2009 г.), Добрянского МР Варлыги с региональными властями складывались также относительно ровно.
* * *
Таким образом, исследование позволило сделать вывод, что в общем объеме бюджетных трансфертов политическая составляющая относительно невелика. Она проявляется, в первую очередь, в результатах федеральных выборов, когда наблюдается достаточно устойчивая и статистически значимая положительная связь между увеличением (относительно прошлого года) безвозмездных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в местные бюджеты, с одной стороны, и успехами партии власти и ее кандидатов на выборах в этих муниципалитетах, с другой. Иначе говоря, получая больше трансфертов из краевого бюджета, «в ответ»
муниципалитеты более склонны голосовать за кандидатов власти на федеральных выборах. Следует уточнить, что а) данная корреляция возникает за счет такой разновидности трансфертов как дотации, применительно к субсидиям и субвенциям эта связь отсутствует; б) речь идет только о федеральных выборах, на местных выборах такая связь отсутствует; в) обратного варианта («вознаграждения» тех муниципалитетов, которые показали хорошие результаты на федеральных выборах увеличением трансфертов в следующем году) не прослеживается.
В то же время анализ политической составляющей различных механизмов дистрибуции показал, что она существенно различается. Так, достаточно серьезную политическую составляющую имеют «проектные трансферты», которые распределяются через такие механизмы как краевые целевые программы, региональные адресные программы и приоритетные региональные проекты. Анализ показывает, что их объемы связаны с такими факторами как лояльность местных элит региональной власти, симпатии региона к муниципалитету (и его руководителям) и, в меньшей мере, стабильность взаимоотношений в местной элите. Однако, поскольку доля «проектных трансфертов» в общем объеме краевых ресурсов относительно невелика, можно сделать вывод, что в целом политическая дистрибуция ресурсов в Пермском крае не является преобладающей.
Список литературы
1. Панов П.В. Электоральные практики и партикуляристская дистрибуция ресурсов в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2009. - №4. - С.65-71.
2. Cain B., Ferejohn J., Fiorina M. The Personal Vote: Constituency Service and Electoral Independence. Cambridge, Mass. 1987.
3. Cox G, McCubbins М. Electoral Politics as a Redistributive Game // Journal of Politics. - 1986. - Vol. 48. - P. 370-89.
4. Dixit A., Londregan J. The Determinants of Success of Special Interests in Redistributive Politics // Journal of Politics. - 1996. - Vol. 58. - P. 1132-1155.
5. Ferejohn J. Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation, 1947-1968. Stanford: Stanford University Press. 1974.
