CC BY
10УДК-352(470.53)
МОДЕЛИ ГОРИЗОНТАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ПЕРМСКОМ КРАЕ
Е.А.Махмудова
В статье на примере Пермского края исследуются процессы горизонтальной интеграции локальных политических элит и рассматривается история интеграционных процессов внутри корпуса глав муниципальных образований. Анализ выявил две модели горизонтальной интеграции: самоорганизация и организация «сверху». С точки зрения внутренней организации обнаруживаются варианты формальных ассоциаций и «политических клубов». Последние оказываются наиболее успешными и, одновременно, уязвимыми. Возможно, дальнейшее развитие интеграционных процессов приведет к возникновению гибридной и более жизнеспособной модели.
Ключевые слова: локальные политические элиты, интеграция, горизонтальные практики.
Институциональное выделение местного самоуправления, которое произошло в постсоветской России, существенно усложнило меж-элитные политические взаимодействия. В литературе, как правило, основное внимание уделяется взаимоотношениям между региональной властью и муниципальными образованиями по вертикали. Вместе с тем, проблема меж-элитных взаимодействий имеет и горизонтальное измерение. Функционирование локальных политических элит сопряжено с попытками внутренней организации и самоорганизации ее членов, а также формированием и воспроизводством практик горизонтального взаимодействия. Основным проблемным полем в данном случае являются факторы, влияющие на интеграционные процессы. Цель данной статьи -рассмотреть на примере Пермского края различные модели горизонтальной интеграции муниципальных образований под углом зрения их эффективности.
Интеграция снизу: история возникновения ассоциаций
муниципальных образований
Интеграционные процессы глав МСУ в Пермской области берут свое начало в 1990 году, когда была создана ассоциация городов «Союз». Инициировали создание коллективного органа сами главы, причиной тому послужил заключительный этап перестройки, муниципалитеты находились в бедственном положении и единственным выходом из сложившейся, прежде всего экономически тяжелой, ситуации было межмуниципальное сотрудничество.
Своеобразным «пробным шаром» в этом процессе стала ассоциация городов «Союз». Идейными вдохновителями и инициаторами создания ассоциации были глава администрации г.Гремячинска В.Г.Сергеев, глава администрации г.Губахи Г.И.Мишустин и глава администрации г.Кунгура Е.В.Чубаров. В ассоциацию вошли г. Лысьва, г. Чусовой, г. Гремячинск, г. Губаха, Горнозаводский район, г. Кунгур, г. Александровск. Официально ассоциация «Союз» была «...создана для координации хозяйственной деятельности городов, организации их сотрудничества в области социально-экономического и культурного сотрудничества»1.
Муниципалитеты помогали друг другу реализовывать на территории соседних муниципальных единиц продукцию собственного производства (например, кунгурские трикотаж, обувь, лысьвенскую посуду и т д.). Кроме того, планировалось создание межмуниципальных подсобных хозяйств, а также подразумевалось межбюджетное сотрудничество. Еще одна важная задача, которую планировалось коллективно решить, -запустить в оборот ресурсы местного уровня (например, нефть в Кунгуре и
др)2.
Со временем ассоциация превратилась в Совет глав администраций входящих в ассоциацию . На заседаниях «Союза» обсуждались самые актуальные и серьезные муниципальные проблемы. По воспоминаниям глав, а также представителей администрации, присутствующих на заседаниях, постановка проблем была следующей: «Мужики! Что будем делать с ЖКХ?»4. Этот факт сигнализирует о достаточно доверительной атмосфере внутри ассоциации. Складывался целостный коллектив, создавались условия для формирования неформальных, дружеских практик между его членами. То есть уже тогда были осуществлены первые шаги в сторону эволюции ассоциаций в «политические клубы».
По воспоминаниям глав, входящих на тот момент в «Союз»5, на начальном этапе 1990-1991 гг. заседания «Союза» были похожи на «посиделки», где главы жаловались на тяжелую судьбу. Но, начиная с 1992 года, ситуация кардинально меняется, главы начали задавать острые, «неудобные» для областных властей вопросы, критика зашкаливала, главы действительно стали серьезно и, что самое главное, коллективно отстаивать свои интересы. По воспоминаниям Л.П. Зуева6, «заседания
1«Справка о работе ассоциации «Союз» в 1997 году и предложения по работе ассоциации» // Из личного архива автора.
2 Интервью с Л.П. Зуевым от 04.05.2010 г. // Из личного архива автора.
3 Там же.
4 Там же.
5Интервью с бывшим главой г. Кунгура Е.В. Чубаровым (1992 - 1994гг.) от 26. 02.2010 г. // Из личного архива автора.
Интервью с бывшим главой г. Гремячинск В.Г. Сергеевым (1992-1995 гг.) от 20.02.2010 г. // Из личного архива автора.
6 Интервью с Л.П. Зуевым от 04.05.2010 г. // Из личного архива автора.
стали похожи на заговор против губернатора и органов власти, главы создавали массу трудностей для региональных властей, им приходилось отвечать на очень каверзные вопросы».
Таким образом, отношение к «Союзу» со стороны областных властей было неоднозначным. С одной стороны, вызывал опасения его оппозиционный потенциал. С другой - «Союз» можно было использовать как канал для коммуникации между губернатором и главами муниципалитетов и как инструмент воздействия на них. Отсюда возникла идея создания единой организации, в которой были бы объединены все муниципалитеты. «Союз», как таковой, на эту роль не подходил, так как ассоциировался с «лоббистами городов»; районы и сельские поселения относились к этому органу с опаской. Ситуация обострилась в 1996 г., когда были проведены первые выборы глав МСУ, и появился «мэрский корпус», которой стал состоять из всенародных избранников. В таких условиях, региональным властям был просто необходим орган, который объединил бы в себе всех глав, и «сельских», и «городских», для выстраивания конструктивного диалога, а также для доведения информации о политических решениях. Но импульса «сверху» на объединение так и не поступило. Тогда инициативу перехватили сами главы. Глава г.Березники А.Н.Мошкин предложил использовать опыт соседней Свердловской области, где все главы объединены под председательством главы административного центра региона, А.Н. Мошкин обратился с этой идеей к главе г.Перми Ю.П.Трутневу, но Трутневым данная инициатива не была поддержана, и организация под названием «Прикамье» была сформирована под председательством самого Мошкина.
Создание такой организации подразумевало формирование принципиально новой коммуникативной площадки для всех глав, где они могли бы обсуждать вопросы актуальные не только для определенного территориального округа, как это было в «Союзе», но и для всех муниципалитетов области. «Прикамье» стало первой организацией
зарегистрированной как юридическое лицо. Возглавил ее А.Н.Мошкин, наиболее активными членами были глава Кунгура Н.Е.Каданцев и глава Соликамска М.В.Богданов. Тогда же в 1996 году был принят устав организации и предприняты первые попытки «завоевания» законодательных инициатив и обширных полномочий для вновь созданного органа. Были начаты судебные тяжбы, где муниципалитеты пытались отсудить у областных властей недополучаемые, по их мнению, средства. Стоит отметить, что муниципалитеты отнеслись к ассоциации настороженно, далеко не все территории вступили в «Прикамье», так как у глав не было четкого осознания того, в чем задача ассоциации, и в чем их конкретная роль. Но, так или иначе, большинство муниципальных образований стали членами «Прикамья».
«Прикамье» очень грамотно организовывала свою работу и, также как и «Союз», создавала массу неудобств региональным властям. На заседаниях поднимались серьезные вопросы, приглашались представители администрации, обстановка была накалена до предела, противостояние единого «фронта» глав и руководства области наиболее ожесточенно проявлялось именно на этой площадке. На эти заседания приглашались представители региональной власти, которые выступали как ответчики, а главы лоббировали свои консолидированные интересы.
В то же время «Прикамье» обладало и позитивным, с точки зрения областной власти, потенциалом, и это понял губернатор Пермской области Г.В.Игумнов. Он попытался использовать «Прикамье» в качестве политического инструмента, искусственно поднимая его статус за счет отправки на согласование всех законопроектов. Процедура согласования была формальна, позиции «несогласия» благодаря активной и грамотной работе с союзом губернатора не было, Игумнов грамотно использовал противоречия между главами городов и главами сельских территорий.
В губернаторской кампании 2000 г., когда жесткое противостояние было между двумя кандидатами Г.Игумновым и Ю.Трутневым, союз «Прикамье» не просто поддержал кандидатуру Игумнова. Главы пообещали каждый в своем муниципалитете следить за «нераспространением грязных технологий», таким образом, был замаскирован административный ресурс, которым пользовались главы, запрещая встречи Трутнева с избирателями в своих муниципальных образованиях. На самом деле, этот механизм не сработал, многие главы лишь формально соблюдали договоренность с Игумновым, но на самом деле помогали и Трутневу, опасаясь опалы в случае победы последнего. Когда Ю.П.Трутнев стал новым губернатором, в 2001 г. с его подачи союз «Прикамье» прекратил свое существование. Новый губернатор разрушил структуру изнутри, устроив «публичную расправу» над Мошкиным и внушив тем самым страх остальным главам.
Одновременно с «Прикамьем», интеграционные процессы шли и параллельным вектором - созданием ассоциаций по территориальному признаку. Продолжала существовать ассоциация «Союз», которая стала образцом для создания других организаций по этому принципу. С 1998 по 2002 гг. были созданы ассоциации «Согласие», «Юг», «Запад»,
«Верхнекамье». Последняя ассоциация «ПАРМА» была образована по окончании объединительного процесса двух субъектов Российской Федерации и образования Пермского края в 2006 году» . Кратко охарактеризуем эти объединения.
7 Сайт Администрации губернатора Пермского края. [Электронный ресурс]. URL: http://www.admin.permkrai.ru/municipal/ (дата обращения 11. 03. 2010).
«СОГЛАСИЕ» (ГО Кунгур, Березовский район, Кишертский район, Октябрьский район, Ординский район, Пермский район, Суксунский район, Уинский район, Добрянский район, Кунгурский район)
8 территорий, входящих в состав ассоциации «Согласие», сформировали, пожалуй, самую сильную и влиятельную организацию этого типа. Со временем она превратилась в своеобразный «политический клуб», успешная работа и эффективность которого, обусловлена обилием неформальных практик, а также ведущей ролью межличностных отношений. Дружеские отношения между членами организации способствовали активной взаимопомощи муниципалитетам, «друзьям по клубу».
«ЮГ» (Чайковский район, Бардымский район, Еловский район, Куединский район, Осинский район, Чернушинский район)
6 территорий, входящих в состав ассоциации «Юг», - это
преимущественно территории, на которых производится добыча и переработка нефти и нефтепродуктов. Налоги от нефтяной отрасли стабильно составляют большую часть поступающих в бюджет средств, муниципалитеты финансово более чем самостоятельны, именно по этой причине данная ассоциация изначально была самой слабой из всех. У глав территорий, входящих в ассоциацию, долго не было понимания, для чего необходимо объединяться, а, объединившись, они так и не стали единой, консолидированной силой. Такое положение косвенно поддерживала и компания «Лукойл», которая оказывала и до сих пор оказывает различную, в том числе финансовую поддержку муниципальным образованиям, на территории которых ведется добыча и переработка нефти и нефтепродуктов.
«ЗАПАД» (Верещагинский район, Большесосновский район, Нытвенский район, Оханский район, Очерский район, Ильинский район, Краснокамский район, Карагайский район, Сивинский район, Частинский район)
Ассоциация «Запад» более многочисленная, чем «Юг»: 10
территорий. Все входящие в состав «Запада» территории являются муниципальными районами, но, стоит отметить, что районы очень разные, с индивидуальной проблематикой. Муниципалитеты, создававшие «Запад», быстро включились в процесс интеграции, потому как большинство районов не являются финансово самодостаточными. Основной статьей доходов большей части муниципалитетов «Запада», а также основным трендом является пищевая промышленность (Нытвенский молкомбинат, Ильинский молкомбинат, Очерская вода и т. д.), в связи с этим, объединение и сотрудничество для территорий просто необходимо. Одна из проблем, в решении которой активно взаимодействуют члены «Запада», - труднодоступность для части жителей территорий учреждений образования и здравоохранения. На данный момент, ассоциация активно
функционирует: весной 2010 г. прошло выездное заседание правительства Пермского края на территориях «Запада», кроме того, в решении проблем с очищением Нытвенского водохранилища принимали участие все члены ассоциации. В ситуации с перебоем водоснабжения в Краснокамске «Запад» активно содействовал решению проблемы, выступая единой силой. Стоит отметить, что данная ассоциация занимается решением текущих, прежде всего коммунальных проблем, не претендуя на коллективное планирование, постановку политических задач, а также минимально взаимодействует в сфере культурного обмена.
«СОЮЗ» (Александровский район, Горнозаводский район,
Гремячинский район, Губахинский район, Кизеловский район, Лысьвенский район, Чусовской район, ЗАТО п. Звездный)
Если в конце 90-х «Союз» была примером тесного межмуниципального сотрудничества, взаимопомощи в сфере межбюджетных отношений, ЖКХ, а также культурного обмена (например, гастроли лысьвенского театра), сейчас активность «Союза» угасла. По словам глав, входивших в состав «Союза» и перешедших в другие ассоциации, в «Союзе» очень мало неформальных практик и минимальная роль межличностных отношений, не принята активная взаимопомощь8.
«ВЕРХНЕКАМЬЕ» (ГО Березники, ГО Соликамск, Красновишерский район, Соликамский район, Усольский район, Чердынский район)
6 муниципалитетов, входящих в состав «Верхнекамья», экономически относительно симметричны. Основная статья доходов бюджетов - добыча и переработка полезных ископаемых; муниципалитеты достаточно самостоятельные, но, тем не менее, объективная необходимость к объединению была, территории активно включились в интеграционный процесс. Ассоциация достаточно активна, кроме того, неформальные практики сыграли важную роль на этапе становления ассоциации.
«ПАРМА» (ГО Кудымкар, Гайнский район, Косинский район,
Кочевский район, Кудымкарский район, Юрлинский район, Юсьвинский район)
В состав «Пармы» входят 7 муниципалитетов Коми-Пермяцкого округа. Информации об этой, самой молодой из всех ассоциации, меньше всего. Создана она была в 2006 г. по инициативе краевых властей, работой с ней занимается министерство по делам Коми-Пермяцкого округа. Об инициативах, предложенных данной ассоциацией неизвестно, можно предположить, что главами территорий она воспринимается как искусственно насажденная. В этом смысле ее следует рассматривать как нечто среднее между моделями интеграции «сверху» и «снизу».
Таким образом, в настоящее время практически все муниципалитеты (кроме г. Перми) состоят в ассоциациях по территориальному признаку, у каждой из них выработана схема взаимодействия с региональными властями, а также выстроена система работы внутри ассоциации. Каждая из ассоциаций - это законосовещательный орган, решения которого имеют рекомендательный характер. «В работе Ассоциаций принимают участие руководители Администрации губернатора Пермского края, руководители департаментов Администрации губернатора Пермского края и кураторы территорий в соответствии с планами работы ассоциаций»9. В течение всего этого времени основным направлением деятельности ассоциаций была подготовка к реформе местного самоуправления, рассмотрение и анализ практики осуществления реформы, связанной с усложнением системы муниципальных органов власти, динамичным изменением их компетенции, ресурсной базы и финансовой самостоятельности. На заседаниях ассоциаций постоянно проходит обмен опытом и рассмотрение вопросов связанных с изменениями в структурах органов государственной власти края10.
Каждая из ассоциаций осуществляет свою деятельность согласно уставу. Председатель или президент ассоциации также избирается по-разному в рамках предусмотренной уставом процедуры. Срок полномочий варьируется от 1 года до 4-х, используется как выборный механизм (членами Ассоциации), так и механизм ротации. Пост президента/председателя не передается вновь избранному главе, в случае если срок полномочий главы МСУ истекает раньше срока президента/председателя ассоциации. Все муниципалитеты вступают в ассоциации декларативно.
Муниципалитет может не входить ни в одну из Ассоциаций, например, Пермь, также было в случае с Добрянским муниципальным районом до 2006 года (в 2006 г. Добрянский район вошел в состав ассоциации «Согласие»). По словам главы, вступление в ассоциацию было обусловлено объективной необходимостью защиты своих интересов коллективно, а вступление именно в «Согласие» было обосновано тем, что это действительно самая сильная организация, по составу глав и по эффективности деятельности11. Также существует возможность перехода муниципального образования из одной ассоциации в другую, для этого необходимо написать заявление на имя председателя/президента о выходе из одной организации, которое обсуждается на заседании ассоциации, а
9 Сайт Администрации губернатора Пермского края [Электронный ресурс] URL: http://www.admin.permkrai.ru/municipal/ (дата обращения 12.03.2010);
10 Сайт Администрации губернатора Пермского края [Электронный ресурс] URL: http://www.admin.permkrai.ru/municipal/ (дата обращения 11. 03. 2010);
11 Интервью с главой Добрянского муниципального района В.В. Варлыгой (2006-2011 гг.) от
13.03.2010 г. // Из личного архива автора.
также заявление о рассмотрении вхождения в состав другой, которое также будет рассмотрено на заседании. Приятие решения по этому вопросу происходит посредством голосования членов. Примером такой практики может послужить переход города Кунгура из ассоциации «Союз» в
ассоциацию «Согласие» в 2006 г. Переход был мотивирован близостью
12
проблематики, с территориями входящими в «Согласие» .
Альтернативы самоорганизации глав: интеграция сверху
Взаимодействие с главами МСУ - одно из приоритетных направлений работы региональных властей, попытки «перехватить» инициативу в свои руки и организовать глав так, как будет эффективнее с точки зрения краевых властей, безусловно, были. Одной из попыток интеграции «сверху» было создание совета глав при губернаторе Пермского края. Согласно официальной информации, «Совет глав был создан в
соответствии с Постановлением губернатора Пермской области от 08 мая 1997 года № 172. Совет глав является постоянно действующим
координационным, совещательным и консультативным органом при губернаторе Пермского края. Совет готовит для губернатора края рекомендации по осуществлению и совершенствованию государственной и бюджетной политики в области местного самоуправления, строит взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления, разрабатывает предложения для обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформы местного самоуправления. Основной формой работы Совета являются заседания, которые созываются губернатором Пермского края не реже двух раз месяц по вторникам. Решения Совета имеют рекомендательный характер и оформляются протоколами. Председателем Совета является губернатор Пермского края. Губернатор Пермского края председательствует на заседаниях Совета, либо делегирует это право председателю Правительства Пермского края или руководителю Администрации
13
губернатора Пермского края» . Стоит отметить, что совет глав функционирует и на современном этапе, но он не так эффективен как территориальные объединения. Совет глав - это, прежде всего, канал коммуникации, то есть донесения до глав решений, а также определенного рода «площадка для общения» губернатора и глав МСУ. Здесь абсолютно иная схема работы: если у ассоциаций - постановка проблем и выработка совместных решений, то здесь губернатор приглашает к себе глав и информирует их о содержании тех или иных политических решений, это
12 Интервью с бывшим главой г.Кунгура А.Н. Махмудовым (2004-2008 гг.) от 12.02.2010 г. // Из личного архива автора.
13 Сайт Администрации губернатора Пермского края [Электронный ресурс] URL: http://www.admin.permkrai.ru/municipal/ (дата обращения 21.03.2010);
скорее монолог с элементами диалога, нежели конструктивный диалог, который возникает на заседаниях ассоциаций. Кроме того, и главы, и представители региональной администрации говорят о том, что при губернаторах Ю.П.Трутневе и О.А.Чиркунове совет глав стал больше похож на типичное аппаратное совещание. По этой причине он не способен стать настоящей эффективно функционирующей альтернативой самоорганизации мэров.
Еще одна альтернатива, предложенная краевыми властями, форма межмуниципального сотрудничества и интеграции локальных элит на территории Пермского края, - это Совет муниципальных образований (МО) Пермского края. Он был создан 20 июня 2006 г. на учредительном съезде МО Пермского края в соответствии с Федеральным Законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основной целью деятельности Совета является содействие становлению и развитию местного самоуправления в Пермском крае в интересах проживающего в нем населения. Состоит из 4-х палат: палаты муниципальных районов, городских округов, сельских поселений, городских поселений. Раз в год совет собирается на общий съезд. Совет тесно сотрудничает с региональными органами власти: подписаны
Соглашения о сотрудничестве с Администрацией губернатора Пермского края, Законодательным Собранием и Правительством Пермского края.
Совет МО более эффективен за счет разделения на палаты по муниципальным формам. В рамках совета МО также воспроизводятся неформальные практики и важным элементом работы являются межличностные отношения. Но, стоит отметить, этот орган не так близок главам, как ассоциации, поскольку он более многочисленный и менее мобильный. Нет оснований говорить о том, что в рамках совета МО главы, входящие в ассоциации, выступают единой силой. Вероятно, сказывается тот факт, что в совете территории разделены по типам муниципальных образований, а составе ассоциаций нет.
Таким образом, модель интеграции снизу оказывается более успешной и эффективной, нежели «сверху». Это обусловлено тем, что импульс для интеграции снизу был задан объективной необходимостью. Интеграционные процессы в этой модели прошли все стадии: возникновение, становление, выработка модели работы, «согласование» с региональной властью, отсеивание нежизнеспособных форм. Весь путь, от «Союза», до реально функционирующих ассоциаций, был подбором наиболее удобных и удачных форм и для МСУ, и для регионального уровня власти.
Внутренняя организация ассоциаций: формальные ассоциации или «политические клубы»
Каждая из ассоциаций - уникальный продукт. Не смотря на то, что вновь создаваемые перенимали формальные и неформальные практики у уже существующих, формировались они в особых условиях. В связи с этим можно сказать о том, что существует комплекс оснований для выделения различий между ассоциациями:
а) по содержанию деятельности (акцент на политику или экономику; постановка стратегических задач или решение текущих вопросов);
б) по внутренней организации деятельности (формальные и неформальные практики; формы «политического клуба» или «формального образования»);
в) по эффективности работы («сильные» и «слабые»).
В качестве примера рассмотрим ассоциации «Верхнекамье» и «Согласие». По содержанию, деятельность «Согласия» в основном политическая. Она фокусируется на продвижении интересов муниципалитетов через законодательные инициативы на региональный уровень. «Верхнекамье», напротив, концентрирует усилия на
взаимодействии по поводу текущих вопросов: подготовка к отопительному сезону, межбюджетные отношения, проекты по культурному обмену и др.
В плане внутренней организации стоит отметить схожесть уставов обеих ассоциаций (формальные практики воспроизводятся одинаково), ключевые различия между «Согласием» и «Верхнекамьем» наблюдаются в части неформальных практик. Одним из главных, негласных и самых жестких правил обеих ассоциаций является то, что на заседаниях присутствуют только главы МСУ. Замена главы на заместителя или кого-то из администрации, в случае невозможности присутствия самого мэра, воспрещается, исключение делается только для тех территорий, у которых на данный момент нет главы (случай с досрочными выборами), тогда заседания может посещать исполняющий обязанности. В случае «Согласия» такого рода правило сигнализирует о том, что ассоциация выступает своего рода «политическим клубом», где многое зависит от межличностных отношений. И действительно, по словам глав, перешедших в «Согласие» из других ассоциаций, атмосфера этой ассоциации более сплоченная и доверительная, нежели в других ассоциациях14. Существует масса поддерживающих неформальных практик. Один из важных моментов - посещение знаковых для территории мероприятий. Такая практика дает определенную поддержку хозяину, а также поднимает статусность мероприятия и авторитет главы. Например, «Небесная Ярмарка» в Кунгуре, «Медовый спас» в Уинске, Сабантуй в Кунгурском районе, Уральский Ухаб в Орде и т. д.. Все это ежегодные, знаковые мероприятия для территорий, на которые главы приглашаются с
женами и отдыхают в качестве VIP гостей, в том числе перенимая опыт, как было с «Фестивалем исторических городов», проведением которого каждый год занимаются разные территории. Также существует практика поездок глав, членов ассоциации, с женами на природу.
В «Верхнекамье» иная ситуация. По словам глав, раньше, когда костяк ассоциации составляли глава Соликамского района Ю.Я.Шведов, глава Усольского района Г.П.Шехматов, глава Красновишерского района В.Н.Полковников, неформальные практики всячески поддерживались и инициировались как раз именно этими людьми15. Сейчас, когда Шведов и Полковников уже не являются главами, а Шехматову «не до того», неформальные практики перестали воспроизводиться16. По признанию самих глав, ассоциация из-за этого значительно ослабла. Таким образом, в качестве политического клуба «Верхнекамье» перестало существовать.
В «Согласии» же, напротив, атмосфера клуба, а также поддержка межличностных отношений сохраняется. Она основывается на авторитете председателя, который выступает в качестве третейского судьи в конфликтах между главами, именно по его инициативе организовываются «обеды», «ужины», «банкеты», где в неформальной обстановке решаются и рабочие вопросы. Наличие таких практик вызвано необходимостью повышения степени доверия глав друг к другу. В неформальной обстановке (охота, рыбалка, баня и т д.) человек раскрывается, в то время как в кабинетах, под тяжестью должностей, главы многого недоговаривают и чаще всего вынуждены скрывать свои мотивы17. Поэтому, по словам членов ассоциации, именно в неформальной атмосфере принимается большинство решений.
Исходя из вышесказанного, стоит отметить роль личного фактора. В ассоциациях типа «политического клуба» необходим костяк, который может состоять как из одного человека (председатель в случае «Согласия») или нескольких (как было раньше в случае «Верхнекамья»). Именно костяк поддерживает воспроизводство неформальных практик, что особенно важно в условиях персональных изменений корпуса глав -членов ассоциации. В случае избрания нового главы необходимо, чтобы кто-то объяснил вновь пришедшим негласные правила, а также следил за их выполнением, и этот кто-то должен обладать непререкаемым авторитетом. Если такой костяк меняется, то сложно вернуть комплекс принятых и устоявшихся, поддерживающих атмосферу клуба, практик,
15 Интервью с главой Добрянского муниципального района В.В. Варлыгой (2006-2011 гг.) от
13.03.2010 г. // Из личного архива автора.
16 Интервью с бывшим главой г.Кунгура А.Н. Махмудовым (2004-2008 гг.) от 12.02.2010 г. // Из личного архива автора.
17 Интервью с главой Добрянского муниципального района В.В. Варлыгой (2006-2011 гг.) от
13.03.2010 г. // Из личного архива автора.
потому как складывались они постепенно и поэтапно, а осознание их важности пришло не сразу.
В то же время модель «политического клуба» приводит к «закрытости», что может негативно сказываться в ситуации, когда меняется персональный состав глав МО. Нередко новые главы выигрывают выборы у инкумбентов, с которыми у членов ассоциации сложились тесные дружеские отношения. В случае если к вновь избранному главе изначально негативное отношение, исключить его из ассоциации его не могут, потому что как бы все в ней ни было зациклено на межличностных отношениях, в ассоциацию входят все-таки территории, а не конкретные люди.
Существует ли категория «бывших глав»? На правах друзей, неизбранные главы могут присутствовать на неформальных встречах (те же самые ужины, обеды, мероприятия и т. д.), но, если того требует ситуация, только с согласия членов ассоциации. «Действующие» нередко просят совета у «бывших», на такого рода мероприятиях. На официальные заседания, «не главы» не приглашаются.
Важен также сам момент «вхождения» в клуб. Если вновь избранный глава в хороших отношениях с экс-главой, то на первое для нового заседание ассоциации они могут приехать вместе, и экс-глава, представит преемника (цивилизованный способ передачи). В таком случае велика вероятность благосклонного отношения со стороны клуба. В противоположной ситуации нового главу могут «бойкотировать» (то есть не приглашать на неформальные мероприятия, показывая тем самым, что есть «свои», а есть «чужие»). В этом плане важный момент - инаугурация. От того, сколько глав и представителей краевой власти будет у тебя на церемонии вступления в должность, зависит твой рейтинг и твоя позиция среди глав, а представители клуба подчас массово бойкотируют такие мероприятия, показывая свое отношение.
В «Верхнекамье» на современном этапе принципиально иная ситуация, «клуба» как такового нет, прием в ассоциацию происходит спокойно, членам не важно с кем координировать свои действия по подготовке к отопительному сезону, и кто будет главой во время ежегодного «Марша парков» на территории муниципалитетов или ежегодного фестиваля пианистов «Верхнекамья».
Следовательно, модель политического клуба имеет и плюсы, и минусы. Не случайно некоторые члены «Согласия» говорят о том, что в последнее время, успешно просуществовав 13 лет, сейчас организация переживает серьезный кризис. Причина неустойчивости - именно в замыкании всего на межличностных отношениях. В условиях, когда произошли кардинальные изменения в персональном составе глав, причем подавляющее большинство вновь избранных глав победили инкумбентов, поддерживавшихся членами ассоциации, отпечаток личной неприязни
парализует ее работу. Тем не менее, сами главы настроены оптимистично. Они говорят о том, что это лишь кризис, выход из которого - налаживание межличностных отношений, а также воля костяка, то есть председателя, может быстро и безболезненно вывести ассоциацию из кризиса и вновь простимулировать ее к работе. Рано или поздно это произойдет, но пока ситуация находится замороженном состоянии18.
* * *
Подводя итог, можно сделать следующие выводы. Во-первых, инициатива «снизу», то есть самоорганизация «корпуса глав» МСУ, оказалась более жизнеспособной, а также более эффективной, нежели альтернативные попытки организации «сверху». Во-вторых, в связи со способом формирования наиболее активные, а также сильные ассоциации эволюционировали в сторону «политических клубов» замкнутых на межличностных отношениях с превосходством неформальных практик над формальными. В-третьих, воспроизводство неформальных практик, а также зацикливание на межличностных отношениях с одной стороны способствуют созданию более доверительной, а следовательно наиболее продуктивной рабочей обстановке внутри ассоциации, но с другой стороны в случае ротации, а именно ухода из состава костяка или большей его части, приводит к кризису, а в отдельных случаях может привести и к распаду, то есть делает ассоциацию уязвимой. В-четвертых, замкнутость на межличностных отношениях в ассоциации «Согласие» является скорее исключением и не отражает общую тенденцию. Ф3-№131 более точно закрепил статусы, а также полномочия МСУ, следовательно, такой острой необходимости в тесном сотрудничеству стало значительно меньше. Если муниципалитеты не пошли по пути создания политического клуба, то в новых условиях этот путь представляется маловероятным. Более того, даже в «Согласии» наметилась тенденция трансформации из «политического клуба» в формальное объединение, что уже произошло с «Верхнекамьем».
В целом, можно сказать, что поиски наиболее адекватного современной региональной политической ситуации, варианта самоорганизации глав территорий продолжаются. Интеграционные практики внутри корпуса глав послужили своеобразным образцом и для глав представительных органов МСУ. Кроме того, в условиях двухуровневой модели интеграционные процессы возникают не только в рамках Пермского края и его отдельных «частей», но и внутри муниципальных районов между главами поселений.
18 Интервью с главой Добрянского муниципального района В.В. Варлыгой (2006-2011 гг.) от
13.03.2010 г. // Из личного архива автора.
