Проблемы теории и практики межбюджетных трансфертов территорий России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Финансы и кредит

УДК 336.226.11

М.Ю. Молчанова

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ

Осуществление бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации в среднесрочной перспективе ожидается в условиях неблагоприятной экономической ситуации, негативным образом сказывающейся на доходных источниках региональных и местных бюджетов. Одна из базовых задач данной политики в 2010-2012 гг. - адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования. Однако возникающие в теории и практике проблемы правоприменения межбюджетных трансфертов вызывают необходимость обоснования различных их форм с учетом специфики.

Перечень межбюджетных трансфертов в Бюджетном кодексе РФ (далее БК РФ) до сих пор остается открытым и включает следующее.

Во-первых, дотации, которые определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозвратной и безвозмездной основах и без установления направлений и (или) условий их использования [3, ст. 6.]. Союз «или» позволяет придать средствам, передаваемым в качестве дотации, целевое назначение. Это является нововведением в построении межбюджетных отношений в РФ, однако вступает в противоречие с экономической сущностью дотации как формы бюджетного регулирования, предназначенной для выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов до определенного уровня и в пределах общего покрытия недостающих средств с учетом принятого критерия. На практике применялись дотации на поддержание мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, которые не решали проблемы общего покрытия минимально необхо-

димых расходов доходами, что, на наш взгляд, создало базу для корректировки понятия «дотация».

Во-вторых, субвенции как форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых на безвозвратной и безвозмездной основах на определенные цели. В существующей редакции БК РФ из ст. 6, где сосредоточена основополагающая терминология кодекса, понятие «субвенция» исключено. Это дает возможность различного толкования данного термина. Кроме того, БК РФ определяет, что средства субвенции подлежат передаче только в качестве межбюджетных отношений из Фонда компенсации (ранее субвенции предоставлялись юридическим и физическим лицам) и лишь на цели финансового обеспечения переданных полномочий органами государственной власти. Субвенции сохранены в качестве межбюджетных трансфертов в сложносоставных субъектах РФ (например, из бюджета субъекта региона бюджету автономного округа, входящего в состав региона на реализацию государственных полномочий) [3, ст. 135], также остались иные субвенции [3, ст. 131.1, 139.1].

Наконец, субсидии, которые определяются, с одной стороны, как межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета одного уровня власти другому на безвозвратной и безвозмездной основах на условиях долевого участия и на определенные цели4, которые относятся к предметам ведения власти нижестоящего уровня, для стимулирования приоритетных, с позиций вышестоящих органов власти, направлений, с другой - как средство поддержки юридических лиц,

Таблица 1

Соотношение расходных обязательств, налогов и доходов федерального, регионального и местного бюджетов

Бюджет Расходные обязательства, % Доля налогов в общей сумме налогов, % Доля налоговых доходов, % Доля доходов с учетом межбюджетного регулирования, %

Федеральный 49 92,2 67,4 50,4

Региональный 35 5,6 26 34,7

Местный 16 2,2 6,6 14,9

Таблица 2

Собственные доходы бюджета Пермского края

Период Доход бюджета Пермского края, тыс. руб. Доход бюджета в сопоставимых условиях, тыс. руб.

2008 год 2009 год 2010 год 49 393 629 50 236 628 55 097 741 44 757 761 47 331 425

индивидуальных предпринимателей. Сложная правовая природа субсидии обусловила ее расширенное толкование работниками финансово-бюджетной сферы, что побудило законодателей к отказу от возможности предоставления субсидий государственным и муниципальным учреждениям; изменились условия предоставления субсидий органам государственной власти территорий РФ [3, ст. 161].

Практика бюджетного регулирования в РФ (табл. 1) наглядно иллюстрирует основную проблему, требующую решения: расходы муниципальных образований в среднем по России в два раза превышают доходную часть муниципальных бюджетов. В целом в РФ количество муниципалитетов, покрывающих расходы бюджета доходами, составляет 6 %, а количество муниципалитетов, имеющих возможности для инвестирования, не превышает 2 % от их общего количества.

Муниципалитеты на территории Пермского края представляют собой разнородные образования с точки зрения экономического развития, бюджетной обеспеченности, кадрового потенциала, где определяющим фактором является неравномерное распределение индустриальных, сырьевых и человеческих ресурсов. В крае сегодня соз-

дано и функционирует 363 муниципальных образования, сформирована двухуровневая бюджетная система на муниципальном уровне, которая включает шесть городских округов, 42 муниципальных района, 35 городских поселений, 280 сельских поселений. Это определяет особую важность региональной бюджетной политики.

Потребность в межбюджетных отношениях в Пермском крае растет. Так, если в успешном для бюджета региона 2006 г. доля собственных доходов в общем объеме доходов в бюджете Пермской области1 составляла 91,51 % и область по объему собственных доходов занимала в РФ шестое место, то в 2007 г. доля собственных доходов в общем объеме доходов в бюджете образованного Пермского края составила 85,26 % и край занимал в РФ десятое место. Снижение собственных доходов продолжается: в 2009 г. по сравнению с 2008 г. доходы снизились на 9,4 %, в 2010 г. - на 4,2 % (табл. 2).

Ситуация дублируется ростом долговых обязательств, который обусловлен необходимостью покрытия дефицита краевого бюджета за счет привлечения кредитов коммерческих банков (см. рис. 1).

1 Бюджет Пермского края сформирован в 2007 г.

24 674,2

Рис. 1. Динамика изменения прогнозной суммы государственного внутреннего долга Пермского края

за период 2010-2012 гг., млн руб.

(И) - верхний предел государственного долга; (И) - объем кредитов коммерческих банков; ( А ) - предельный объем

государственного долга

Тенденцию возрастания роли бюджетного регулирования усиливает тот факт, что с 2009 г. в Пермском крае только три муниципальных образования не являются дотационными - города Пермь, Соликамск, Березники.

В печати активно дискутируется вопрос о необходимости передачи и закрепления на постоянной основе за бюджетами территорий ряда федеральных налогов для решения проблемы формирования доходной части бюджетов (например, налога на добавленную стоимость, акцизов). Мы считаем, что решать проблему подобным образом эффективно невозможно, так как передавать можно лишь те налоги, которые равномерно распределены по территориям, что не подтверждено существующей практикой в РФ (см. рис. 2). Передавать налоги в таких условиях означает укреплять позиции богатых территорий, а бедные территории делать еще беднее.

В Пермском крае доля налоговых доходов, формирующих местные бюджеты, сократилась с 30,3 % в 2004 г. до 3 % в 2006-2010 гг. Это тревожные цифры, ибо, прежде всего, собственные (местные) налоги определяют обязанности органов местной власти по предоставле-

нию бюджетных услуг и их ответственность перед жителями. Кроме того, знание объемов собственных ресурсов в разные периоды времени не только повышает эффективность принимаемых решений, но и создает действенные стимулы для контроля над их расходованием.

Уровень обеспеченности расходных обязательств поселений находится в интервале от 18,6 до 204,3 % и в среднем равен 47 %. С 2008 г. большинство муниципальных районов и городских округов Пермского края принимает дефицитные бюджеты (более 80 % территорий). Практически все муниципальные районы и городские округа Пермского края получают дотацию из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов - ФФП МР(ГО). При этом более половины из них получают дотации из областного бюджета, превышающие более чем в два раза собственные доходы (в 85 % местных бюджетах дотации составляют более 50 %).

Объем регионального ФФП МР(ГО) установлен законодателем из расчета 18 % от планового объема доходов краевого бюджета.

Другие субъекты РФ 42 %

Челябинская область 2 %

Краснодарский край

2 % Республика Татарстан 2 %

Москва 29 %

Санкт-Петербург

6 %

Московская область 5 %

Красноярский край 3 %

Свердловская область 3 %

Ханты-Мансийский автономный. округ 3 %

Тюменская область 3 %

Рис. 2. Доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в общем объеме налогов и сборов в 2007 г. (В указанных субъектах РФ проживает 26,5 % населения РФ.) Для иллюстрации использованы докризисные данные как более показательные

В крае с 2010 г. не формируется региональный фонд софинансирования расходов (ФСР), в который в соответствии с законодательством края объединены субсидии региональных фондов - фонда муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов, предназначенный для реализации приоритетных региональных проектов и софинансирования строительства объектов муниципального значения. Нам это представляется целесообразным, ибо из года в год данный фонд в крае не испол-

нялся: муниципальные бюджеты не могли выделить средства для софинансирования (для софи-нансирования требуется 30 % собственных средств).

Региональный фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП) сформирован в соответствии с нормами регионального законодательства в размере 0,7 % от расчетного объема доходов краевого бюджета. «Отрицательные трансферты» как источник формирования указанного фонда в крае не используются.

Таблица 3

Межбюджетные трансферты в Пермском крае

Расходное обязательство 2009 г. 2010 г. К 2009 г., % 2011 г. (проект) 2012 г. (проект)

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 6 325 494,9 6 033 347,0 95,4 6 519 032,6 6 863 517,4

Из них:

из регионального фонда финансовой поддержки поселений 301 214,0 287 302,2 95,4 310 430,1 326 834,2

из регионального фонда финансовой поддержки МР(ГО) 6 024 280,9 5 746 044,8 95,4 6 208 602,5 6 536 683,2

На федеральном и региональном уровнях сегодня отсутствуют научно-обоснованные нормативы расчета фондов финансовой помощи, методика расчета законодательно закрепленных расходных полномочий муниципальных образований. Это на практике приводит к значительному занижению сумм дотаций бюджетам муниципалитетов, провоцирует высокий уровень «дотаци-онности» муниципальных образований (в Пермском крае 29 муниципальных районов и городских округов из 48 имеют уровень дотационности выше 70 %). И как следствие, несмотря на уменьшение расходных обязательств муниципальных образований (в целом в РФ более чем на 60 %), фактически в Пермском крае финансово обеспечено исполнение чуть более половины бюджетных полномочий муниципальных образований.

Проведенное исследование позволило предложить меры по увеличению собственных доходов территориям и улучшению процесса бюджетного регулирования. Доля собственных налогов региона небольшая. Однако любые налоговые доходы, закрепленные на субфедеральном уровне, могут быть переданы в бюджеты муниципальных образований в соответствии с БК РФ.

Мы предлагаем передать муниципальным образованиям в полном объеме следующие налоговые доходы региона: налог на доходы физических лиц, транспортный налог, налог на имущество, специальные налоговые режимы, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы, плату за негативное воздействие на окружающую среду, арендную плату за землю. Предлагаемая схема нами просчитана на примере Пермского края.

В случае применения к бюджетному регулированию в крае предлагаемого подхода бездотационной стала бы почти половина муниципальных образований (21 муниципалитет Пермского края), причем, треть из них потратила бы на эти цели всего 33-55 % от налогов на доходы физических лиц (НДФЛ), собираемых на их территории. Это, например, бюджеты: г. Перми - 33 % от НДФЛ, г. Березники - 41 % от НДФЛ, г. Соликамска -40 % от НДФЛ. Второй трети муниципальных образований понадобилось бы на эти цели 56-85 % от налогов на доходы физических лиц, собираемых на их территории: муниципалитеты г. Алек-сандровска - 77 %, г. Губаха - 57 %, г. Чайковский -57 % и т. д. В любом случае 27 муниципалитетов края остаются дотационными, но размер дотаций

при этом значительно снижается. Так, на покрытие расходов в докризисном 2007 г. понадобилось бы в 7,5 раз меньше средств из регионального ФФПП и регионального ФФПМО (ГО).

В докризисном 2007 г. сбалансированная обеспеченность краевого и местных бюджетов составляла 65,3 %, или на 10,1 проц. п. меньше, чем в предыдущем году. Соответственно объем дотаций из РФФПМР, рассчитанный с применением данного индекса, и собственные доходы муниципальных районов и городских округов обеспечивали 65,3 % их расходных обязательств (небюджетных полномочий), включая покрытие дефицитов поселений. Наши расчеты проведены с подобными допущениями.

Для решения проблемы формирования финансово самостоятельных территорий на самом низовом уровне огромный потенциал видится в использовании субсидии. Сегодня субсидии из федерального бюджета - это более трети от объема федеральной финансовой помощи. Однако она как вид финансовой помощи имеет свои негативные стороны: выдается не на решение вопросов местного значения; имеет существенный элемент влияния, вид диктата на региональные власти; получают ее богатые территории (и чем они богаче, тем больше получают), т. е. бюджетная обеспеченность не учитывается при предоставлении субсидии, что приводит к углублению дифференциации муниципальных образований. Мы предлагаем отменить субсидии, а средства направлять на выравнивание до 90 % бюджетной обеспеченности муниципалитетов с мониторингом социальной эффективности в соответствии с их типом.

Анализ бюджетного регулирования в Пермском крае выявил недостаточную институцио-нализацию этих отношений. Законодательству, как России, так и Пермского края, присуща «разреженность»: законы регламентируют не все стороны бюджетного регулирования и порядка управления2, и это не компенсируется ни адми-

2 Отсутствуют законы и иные нормативные правовые акты Пермского края, наличие которых предусмотрено БК РФ, Законом Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» и требуется при подготовке проекта бюджета. Например, не утверждены законом Пермского края показатели и критерии определения степени эффективности достижения поставленных целей и решения задач при составлении и исполнении бюджета (п. 8 ст. 8 Закона Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае»).

нистративным регулированием, ни практикой бюрократических отношений, ни традициями и неформализованными связями.

Наиболее непрозрачной и требующей особого подхода в управлении в сфере межбюджетных трансфертов является передача финансовых ресурсов на уровень муниципальных образований.

В целях построения эффективной модели межбюджетных отношений, по мнению многих исследователей, необходимо формировать муниципальные бюджеты руководствуясь определенными федеральными стандартами. Утверждение минимальных социальных стандартов на уровне местного самоуправления сегодня невозможно: отсутствует статистика в разрезе поселений для формирования расходных обязательств местных бюджетов, не определены стандарты на муниципальные услуги.

Мы поддерживаем точку зрения, при которой для решения макроэкономической проблемы оптимизации структуры расходов бюджета предлагается использовать микроэкономическую теорию рационального выбора (правила максимизации полезности) [1, с. 8], т. е. при утверждении бюджета распределять свои ограниченные денежные средства так, чтобы отношение дополнительной полезности товаров и услуг к их ценам стало одинаковым для всех товаров.

Дополнительную полезность той или иной бюджетной услуги оценивают респонденты, а в качестве цены бюджетной услуги используются расходы, которые произведены в истекшем году. Определяется отношение дополнительной полезности услуги, выраженной в баллах, к ее цене, и в соответствии с полученными коэффициентами распределяются бюджетные средства по

статьям расходов. Любое другое распределение средств бюджета в соответствии с экономической теорией приведет к меньшей совокупной полезности получаемых бюджетных услуг, а следовательно, будет экономически неэффективным [1, с. 8].

Фактическое отсутствие бюджетного менеджмента на уровне поселений - это еще один фактор, препятствующий обеспечению устойчивости местных бюджетов: насколько грамотно и правильно сформирован местный бюджет, настолько будут исполняться расходные обязательства и предоставляться услуги населению.

Разветвленная система межбюджетных отношений помогает территориям. Однако слабость собственной доходной базы местных бюджетов ставит их в зависимость от органов государственной власти субъектов РФ, не позволяя самостоятельно осуществлять не только долгосрочное, но и текущее бюджетное планирование. В ситуации, когда субъекты РФ передают местным бюджетам до 70 % полученных из федерального бюджета средств, понятие «бюджетная самостоятельность» к данным бюджетам неприменимо.

Таким образом, при всей важности федеральных межбюджетных трансфертов не менее важной, а скорее даже более значимой задачей является оптимизация межбюджетных трансфертов внутри субъекта, направленная на формирование финансово самостоятельных территорий на самом низовом уровне. Политика самостоятельности, формируемая «снизу», окажет влияние и на бюджетное регулирование верхнего уровня, тем самым выровняет распределение доходных и расходных полномочий по всей бюджетной вертикали.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Белкин, В. А. Синтез макроэкономических моделей как теоретико-методологическая основа прогнозирования динамики реального ВВП [Текст] : автореф. дис. ... д-ра экон. наук / В. А. Белкин. - Екатеринбург, 2006. - 42 с.

2. Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года: [Электронный ресурс] : офиц. сайт Минфина России в Интернет. - Режим доступа: Шр//шшш.ттйп.ги

3. Бюджетный кодекс РФ от 26.04.2007 г., № 63-ФЗ [Текст].

4. Молчанова, М.Ю. Роль налога на доходы физических лиц в снижении дотационности бюджетов муниципальных образований [Текст] / М.Ю. Молчанова, Е.В. Петрова // Экономика региона. - 2009. -№ 4. - С. 20-27.

5. О бюджете Пермского края на 2008 и на плановый

период 2009 и 2010 гг. [Текст] : Закон № 169-КЗ от 26.12.2007 г.

6. О бюджетном процессе в Пермском крае [Текст] : Закон Пермского края № 8-КЗ от 10.07.2006 г.

7. О методике формирования бюджета Пермского края [Текст] : Закон Пермского края № 10-КЗ от 1.09.2006 г.

8. О методиках распределения межбюджетных

трансфертов в Пермском крае [Текст] : Закон Пермского края № 11-КЗ от 13.09.2006 г.

9. Юрин, А. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях [Электронный ресурс] : интернет-интервью директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ / А. Юрин. - Режим доступа: http://www.garant.ru/news/223593

УДК 336.761

А.А. Рыбаков

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ВОЛАТИЛЬНОСТИ НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ FORTS

Все большую популярность в торговле сегодня приобретают производные финансовые инструменты на основе волатильности. И для этого есть несколько причин: во-первых, результаты исследований, свидетельствующие о более высокой «предсказуемости» волатильности в сравнении с ценовыми рядами [4]; во-вторых, возможности при правильном прогнозе относительно поведения волатильности осуществлять успешный риск-менеджмент и зарабатывать прибыль как на растущем, так и на падающем рынке. В этой связи исключительную важность приобретает адекватный прогноз волатильности.

Существует широкий спектр математических моделей, характеризующих волатильность: семейство ARCH (ARCH, GARCH, iGARCH, TGARCH, EGARCH), а также различных моделей стохастической волатильности. Отличительной особенностью семейства ARCH является использование условной дисперсии, значения которой изменяются во времени, тогда как безусловная дисперсия может оставаться сравнительно постоянной. К недостаткам моделей авторегрессии условной гетероскедастичности можно отнести слабую адекватность для данных вне выборки. Более того, сравнение и оценка моделей затруднены тем, что волатильность невозможно наблюдать напрямую. К тому же су-

ществует масса подходов к определению и подсчету этого показателя. Для целей текущего исследования мы будем под волатильностью понимать условное среднеквадратическое отклонение и оценивать модель исходя из экономической, а не статистической значимости.

Описание данных. Для анализа используются значения индекса РТС. Временной ряд представляет из себя логарифмы дневных доходно-стей, волатильность которых и оценивается:

1 P

r = In——

(1)

где rt - значения логарифма доходности в момент времени t; Pt - значение индекса РТС при открытии торговой сессии в момент t; P _ 1 -

значение РТС при открытии торговой сессии в момент t - 1.

Доходность отображает относительный прирост/снижение показателя, что удобнее для сравнительного анализа. Логарифмы же выгодны со статистической точки зрения.

Торги осуществляются на рынке FORTS. Стратегия оперирует американскими опционами пут и колл, выписанными на фьючерс на индекс РТС, в состоянии «около денег» (at-the-money), т. е. с ценами страйк, максимально близкими к текущему уровню индекса РТС. Для целей исследования мы допускаем абсолютную

t-i