CC BY
37
А. С. Горшков, В. В. Яновский
ПРИОРИТЕТЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 5 ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ "
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ, МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СЛУЖАЩИЕ, БАКАЛАВРИАТ, МАГИСТРАТУРА, ДВУХУРОВНЕВАЯ СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ, МОДЕЛИ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье рассматриваются вопросы, связанные с приоритетами профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Авторы определяют эти приоритеты исходя из условия, что российская система образования должна ориентироваться на решение задач, стратегических для нашей страны. Подробно описываются вызовы и проблемы, стоящие перед российской системой образования, и наиболее адекватные способы их принятия и решения. С точки зрения авторов, важнейшим элементом преобразования сферы высшего образования является переход на двухуровневую систему — бакалавриат и магистратуру. В статье обсуждаются различные модели развития высшего профессионального образования, однако вопрос о том, какая из них является наиболее предпочтительной — модель компетенций или модель фундаментального образования, — авторы считают открытым.
ГОРШКОВ
Александр Сергеевич — доктор педагогических наук, профессор, ректор Северо-Западной академии государственной службы, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации.
ЯНОВСКИЙ
Валерий Витальевич — кандидат физико-математических наук, доцент, заместитель декана факультета государственного и муниципального управления Северо-Западной академии государственной службы.
KEY WORDS
PROFECCIONAL EDUCATION, STATE EMPLOYEES, MUNICIPAL EMPLOYEES, BACHELOR'S PROGRAMME, MASTER'S PROGRAMME, TWO LEVEL EDUCATION SYSTEM, EDUCATIONAL MODELS
The items, connected with the priorities of state and municipal employees' professional education, are considered in the article. The authors defines the priorities at the assumption that Russian educational system should be oriented to the solution of the problems, having strategical significance for our country. The main problems of contemporary russian educational system are described in the article, the authors present also some ways of overcoming these problems. It is the authors' point of view that the most important element of reorganization of higher education is the conversion to the two level system — Bachelor's and Master's programmes. Different models of the higher professional education development are discussed in the article, but the question which is the most preferable — model of competence or model of fundamental education, the authors' consider to be open.
Наш взгляд на приоритеты профессионального образования государственных и муниципальных служащих — это попытка взглянуть на современное высшее образование не только с точки зрения восприятия его вузовской общественностью, но и с учетом перспектив развития российского общества в целом. При определяющей роли в жизнеобеспечении государства образование все-таки не самоцель, а мощнейший ресурс, в конечном итоге работающий на формирование конкурентоспособности страны.
т
>
<
IQ *
>
U
ОС <
JQ «t
и
й.
<
u
В мае 2007 г. в Лондоне прошла ■пятая встреча министров стран Европы, отвечающих за высшее образование в рамках Болонско-го процесса. По ее итогам принят документ, ориентирующий всех участников на период до 2010 г., заданного в Болонской декларации как предельный срок формирования Европейского пространства высшего образования (далее — ЕПВО)1. В Лондонском коммюнике, в частности, подчеркивается приверженность стран — участниц Болонского процесса повышению конкурентоспособности и сопоставимости систем высшего образования, отдается должное роли учреждений высшего образования в развитии европейских стран.
Вместе с тем российская система образования, являясь важнейшим элементом общественной жизни и государственного устройства, должна ориентироваться на решение задач, стратегических для нашей страны. В формирующейся среде рыночной экономики и гражданского общества успешное решение этих задач должно стать предметом стратегического партнерства государства, общества и бизнеса. В обобщенном виде эти приоритеты можно представить в следующем виде: 1. Обеспечение для всех граждан в течение жизни возможности получения качественного обра-
зования в соответствии с их способностями и потребностями.
2. Обеспечение консолидации и развития общества в целом за счет компетентных, активных граждан.
3. Обеспечение устойчивого инновационного развития экономики страны за счет полноценного вклада системы образования в формирование квалифицированных, конкурентоспособных и креативных специалистов. Решение этих задач сегодня
осложняется вызовами системе
образования, которые условно
можно представить следующим
образом:
- интеллектуализация экономики, быстро меняющиеся технологии требуют большей мобильности кадров и фундаментальности образования;
- массовость высшего образования несет в себе опасность снижения его качества;
- глобализация и усиливающаяся конкуренция на мировом рынке образования требуют повышения качества образования;
- масштабность миграционных процессов, рост многообразия укладов жизни затрудняет стандартизированное обучение;
- продолжающаяся экономическая дифференциация общества подрывает равенство возможностей граждан.
Towards the European Higher Education Area: responding to challenges in a globalised world: London Communique. 18 May 2007 // Официальный сайт научно-педагогического журнала Минобрнауки РФ «Высшее образование в России». [Доступ: http://vovr.ru/upload/London%20Communique.pdf]
Этот список вряд ли является исчерпывающим. В условиях стремительного развития и расширения доступности открытых информационных сетей передача «готовых» знаний перестает быть главной задачей учебного процесса, снижается значимость и привлекательность традиционной организации обучения. Важной проблемой становится возможность самостоятельного «приобретения» знаний и соответствующие организационные формы образования.
Государственная служба предъявляет требования не только к уровню теоретических знаний потенциального государственного или муниципального служащего, его умениям и навыкам, но и к ответственности, профессиональной компетентности и коммуникабельности, которую он может продемонстрировать. Таким образом, у высшего учебного заведения появляется обязанность раскрыть потенциал граждан в процессе образования с точки зрения их личностного развития и вклада в устойчивое развитие общества.
В то же время внутри системы российского высшего образования также накапливается множество нерешенных проблем. Попробуем обозначить часть из них:
- несоответствие содержания и структуры образования потребностям рынка труда;
- недостаточная готовность к широкому применению новых образовательных технологий как обучающихся, так и части преподавательского корпуса;
- непривлекательность сферы педагогического труда для высококвалифицированных кадров (молодежи в том числе);
- отсутствие эффективной концентрации ресурсов для предоставления качественного образования вследствие недостаточной эффективности государственного управления в сфере высшего образования. Сегодня в мировом сообществе
формируются современные представления о фундаментальности образования, получив которое человек способен самостоятельно работать, учиться и переучиваться. Особое значение приобретает соотношение «нормативного» и «дескриптивного» в фундаментальном образовании. В нормативной форме преобладают конструктивные задачи, связанные с разработкой рекомендаций и правил осуществления практики и научной деятельности в области государственного и муниципального управления. Дескриптивная форма связана с ретроспективным описанием уже осуществленных процессов практики и познания. Ее основной задачей можно считать изучение тенденций и форм развития со стороны методов, категориального и понятийного аппарата, а также характерных для каждого конкретного этапа схем объяснения управленческих процессов.
Нормативное знание обеспечивает правильную с точки зрения нравственности постановку проблем, дает определенные средства для решения уже поставленных
<
ш
>
и
ОС <
ио
и
й.
<
т,
>
и
^ задач, с его помощью достигает-1 ся улучшение трансляции знания. Модель обучения должна преследовать формирование категориального и понятийного аппарата, выработку и приобретение устойчивых нормативных установок в отношении государственного и муниципального управления. Социальная ответственность государственного и муниципального служащего должна стать не только предметом изучения, но и реальным регулятором практической жизни выпускников. В окончательном виде в организации учебного процесса необходимо выполнять требование формирования триединства: знание — ценности — программа действий.
Недостаточная результативность и продуктивность реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года2 и Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации3 были обусловлены не столько неверными приоритетами, сколько недостаточно эффективными методами их достижения. А главное — отсутствием заинтересованности в модернизации образования со стороны общественных сил. Движение к обозначенным приоритетам чаще всего не оце-
нивалось с позиций социально-экономической эффективности образования. Фактически не получили развития механизмы взаимодействия системы образования, рынка труда и общественных институтов.
Одним из путей повышения качества жизни россиян и эффективности экономики должно стать повышение эффективности государственного сектора и работы административного аппарата. Для обеспечения современного качества подготовки кадров государственной и муниципальной службы в системе высшего профессионального образования следует:
1. Создать условия для продуктивного взаимодействия органов государственной власти и управления и образовательных учреждений в области организации и управления учебным процессом, построенным на современной технологической базе.
2. Сформировать механизмы позитивной социальной мотивации получения высшего профессионального образования. Важнейшим элементом преобразования сферы высшего образования является переход на двухуровневую систему, которая станет основой для формирования адекватной потребностям общества
Приказ Министерства образования РФ «О концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» от 11 февраля 2002 г. № 393 // Бюллетень Минобразования РФ. 2002. № 2.
Приказ Министерства образования и науки РФ «О концепции национальной образовательной политики Российской Федерации» от 3 августа 2006 г. № 201 // Бюллетень Минобрнауки РФ. 2006. № 11.
2
структуры квалификаций и специальностей. В современных условиях бакалавриат и магистратура — самостоятельные уровни образования, выделение каждого из которых имеет определенные цели и задачи.
Образовательная задача первого уровня состоит в формировании базовых основ профессиональной культуры и основных деятельностных компетенций. Степень бакалавра дает право на осуществление профессиональной деятельности, обеспечивая одновременно решение задачи повышения социального капитала страны.
Нормативное закрепление двух уровней образования и целесообразность получения опыта профессиональной деятельности в промежутке между окончанием бакалавриата и поступлением в магистратуру предоставляет возможность субъекту образовательного процесса осуществить осмысленный выбор своей образовательной и профессиональной траектории. Обучение в магистратуре направлено на подготовку экспертов, способных к организации новых областей деятельности, исследованиям процессов государственного и муниципального управления, обеспечивающих социальное и экономическое развитие России. Использование в образовательном процессе активных форм и современных технологий обучения, таких как анализ конкретных ситуаций, моделирование реальных технологических
и / или управленческих процессов на базе информационных систем, ■ позволяет реализовать в магистратуре концепцию практикоори-ентированного образования.
Программы специализированной подготовки магистра являются основными образовательными программами, отвечающими второй ступени в системе высшего профессионального образования. Они (программы) предполагают получение углубленных профессиональных знаний, умений и навыков в соответствующих областях деятельности, направлены на подготовку к одному или нескольким видам деятельности, в первую очередь инновационной. Еще одна особенность обучения в магистратуре — прием только на очную форму обучения.
Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. (в разделе «Повышение качества профессионального образования») предусматривает разработку новых государственных образовательных стандартов различных уровней профессионального образования с участием объединений работодателей в период 20062010 гг. Однако задачу формирования квалификационных (профессиональных) стандартов по областям деятельности следует рассматривать в рамках Болонско-го процесса и ЕПВО. С этой точки зрения можно говорить о двух основных моделях подготовки
<
Iü *
>
О
ОС <
JQ <
u <
u
специалистов для государственной 'службы— англосаксонской и французской. Не останавливаясь в рамках данной работы на особенностях и специфике французской модели, укажем, что самая яркая черта англосаксонской модели — доминанта правовой подготовки. Традиционно базовое образование для поступления на государственную службу должно было быть юридическим. В настоящее время ситуация изменилась, это требование уже не обязательно, но профессиональное образование по этой модели, как правило, имеет солидный правовой блок.
К концу ХХ в. во многих развитых европейских и американских странах были созданы специальные программы подготовки кадров для государственной службы, получившие название MPA — Master of Public Administration. Особенность МРА-программ в том, что обучаемые получают знания по смежным областям знаний — экономике, юриспруденции и менеджменту. Дополнительно предусмотрена подготовка по психологии, социологии и политологии, языковая подготовка. Для абитуриентов обязателен 2-3-летний стаж работы в системе управления, а для иностранцев, обучающихся по отдельным программам, — до 7 лет в сфере администрирования в институтах публичной власти. МРА-программы относятся к так называемым postgraduate-программам. Поэтому вступительных экзаменов при поступлении в прямом понима-
нии смысла этого понятия нет. Стоимость обучения по MPA-про-граммам достаточно высока и сравнима со стоимостью обучения по программам MBA.
На протяжении довольно долгого времени образцом для европейских стран в области развития государственного управления как академической дисциплины была Германия. Система подготовки кадров для государственной службы Германии, изначально формировавшаяся в рамках англосаксонского подхода, завоевала сильные позиции на европейском общеобразовательном пространстве. В настоящее время в немецких университетах возрождается традиция подготовки высококвалифицированных специалистов на базе широкого междисциплинарного подхода. Преобладание юридических дисциплин, характерное для англосаксонского подхода, постепенно уступает место более сбалансированному варианту учебных программ. Правовые и экономические дисциплины находятся примерно в равном соотношении и подкрепляются необходимыми гуманитарными и математическими теориями.
Негибкость, инерционность в реакции системы образования на внешние сигналы во многом связана с проблемой дефицита преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации. В силу низкого уровня заработной платы государственная система образования становится все менее конкурентоспособной
областью профессиональной деятельности, не снижается отток квалифицированных кадров в иные сферы деятельности.
Наиболее привлекательный для преподавателя вариант карьерного роста, к сожалению, связан лишь с перспективой назначения на административные должности. Однако эффективные механизмы ротации управленческих кадров в системе образования не разработаны. А низкая квалификация части административно-управленческого персонала не позволяет осуществлять развитие системы образования на основании внедрения эффективных форм и технологий организации и управления.
В это же время работодатели в сфере бизнеса все активнее осуществляют инвестиции в развитие альтернативных действующей системе высшего профессионального образования образовательных практик, таких как корпоративные университеты, тренинго-вые компании, системы внутрифирменной подготовки кадров. При этом реализуется попытка совмещения процесса обучения и профессиональной деятельности. Вложения в альтернативные образовательные структуры ведут к «истощению» ресурсной базы сложившейся системы образования, включая ее кадровый состав. Более того, в обществе укрепляется мнение, что современная российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности за конечные результаты образова-
тельной деятельности учебных заведений.
На качестве подготовки аспирантов сегодня отрицательно сказывается отсутствие преемственности образовательных программ высшей школы и послевузовского профессионального образования. Выпускники, освоившие четырехлетний цикл подготовки (бакалавриат), пятилетний цикл по учебным программам с итоговой квалификацией «специалист» и шестилетнюю магистерскую программу, на равных условиях могут пополнять ряды аспирантов. По-видимому, целесообразно законодательное введение запрета на поступление в аспирантуру лиц, имеющих квалификацию «бакалавр».
План мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации на 2005-2010 гг. утвержден приказом Минобрна-уки России от 15 февраля 2005 г. № 40. В случае его полной реализации, как считают многие представители профессорско-преподавательского корпуса России, достижения отечественного высшего профессионального образования во многом могут быть потеряны. Дело в том, что «Болонская модель», кроме двухуровневой структуры высшего образования, предполагает две базовые вещи: модульный подход и кредиты. Модульная система означает отказ от предметного преподавания и введение целенаправленно расширенных образовательных программ,
<
IQ *
>
U
ОС <
JQ «t
и
й.
<
u
в которых дисциплинарные гра-" ницы расширены и рассматриваются совсем иначе, чем в традиционных формах. Кредиты же в данном случае — лишь вспомогательный инструмент для решения такой задачи. Это критерии поэтапного продвижения к усвоению образовательной программы в целом.
Переход на модульный принцип организации учебного процесса противоречит стандартам, утвержденным в России. Российские стандарты составлены по-предметно. И потребуется перекройка всей системы образования в школах, что упускается из виду. При этом возникает другая серьезная проблема — социальная. Штатное расписание вузов не соответствует новому содержанию образования, примерно на одну треть придется сокращать состав преподавателей, а это — болезненная операция.
Помимо прочего, для реализации положений Болонской декларации наиболее значимыми и трудно достижимыми в российских условиях являются два ключевых параметра — внешняя оценка и участие студентов. Первый из них в идеале включает в себя участие зарубежных коллег в оценке выпускников. Бедственное финан-
сирование вузов в течение всех 1990 гг. исключало возможность подобной практики. Строго говоря, и сейчас положение мало изменилось. В 2005 г. только один российский вуз — Таганрогский радиотехнический университет — смог пройти процедуру эквива-лентизации в АВЕТ4 по двум программам подготовки бакалавров. В 2007 г. прошли процедуры экви-валентизации 2,6% российских высших учебных заведений (из них 31 государственный и 6 негосударственных) по 0,4% (118) образовательным программам5. Национальное аккредитационное агентство в сфере образования Рос-аккредагентство представляет российскую систему образования в пяти международных ассоциациях (сетях): INQAAHE, ENQA, CEENGT, EAQAN, APQN. Однако для сферы государственного управления процесс выработки нового поколения стандартов неоднозначен и пока не закончен.
Второй ключевой параметр — участие студентов — также имеет свою специфику в России, связанную прежде всего с мотивацией студентов. Только в последние годы часть студентов, весьма незначительная, довольно сильно мотивирована на получение качественного образования, связывая
ABET (Accreditation Board for Engineering and Technology) — Аккредитационная комиссия США по технике и технологии.
Болонский процесс. Национальный доклад: 2005-2007 // Мониторинг участия российских вузов в Болонском процессе / Портал поддержки Болонского процесса. [Доступ: http://portal.ntf.ru/portal/page/portal/bp/about/about_project]
4
5
это с перспективами карьеры. Мнение остальных студентов о качестве предоставляемых им образовательных услуг недостаточно репрезентативно.
Традиционной темой в рамках Болонского процесса, начиная с Пражского коммюнике, является его социальное измерение. Однако в российской высшей школе социальная составляющая Болонского процесса практически не учитывается. Соответствующее положение Лондонского коммюнике6 в нашей стране выглядит скорее как пожелание, нежели как реальная цель образовательной политики.
В заключение можно отметить, что современное профессиональное образование в сфере государственного и муниципального управления должно быть направлено на подготовку такого специалиста, который сможет адекватно использовать различные технологии, принимать нестандартные управленческие решения, на практике применять знания и умения из смежных областей и дисциплин. А для этого необходимы широкий кругозор и развитый интеллект, которые зависят от объема полученных знаний и приобретенных навыков.
В терминах современной педагогической дискуссии советско-
российскую среднюю школу называют «школа знаний», противники которой противопоставляют ей как более современную «школу компетенций». Этот спор не является абстрактным. В «школе знаний» учащегося ориентируют на фундаментальные знания, получение которых проверяется сложными и всеобъемлющими экзаменами. Основываясь на этих знаниях, учащийся получает возможность в дальнейшем принять решение о выборе жизненного пути. «Школа компетенций» ориентирует на достаточно быстрый выбор профиля обучения (отсюда профи-лизация), в рамках которого учащемуся резко сокращают преподавание непрофильных предметов и предоставляют достаточно широкие возможности выбора предметов для обучения по профилю (отсюда элективность), а знания, или, точнее, компетенции, проверяются с помощью различных тестов (отсюда ЕГЭ). Не дожидаясь окончания дискуссии, Минобрна-уки в качестве образца для современной российской школы выбрало модель «школы компетенций», что нашло свое отражение во внедрении в систему образования уже упомянутых ЕГЭ, профилизации и элективности. А министр образования и науки в своем выступлении
«Очень важно, чтобы студенты могли завершить учебу без каких-либо препятствий, связанных с их социальным и экономическим положением». См.: Social dimension: 2. 18 / Towards the European Higher Education Area: responding to challenges in a globalised world: London Communique 18 May 2007 // Официальный сайт научно-педагогического журнала Минобрнауки РФ «Высшее образование в России». [Доступ: http://vovr.ru/upload/London%20Communique.pdf]
<
ш
>
и
ОС <
ио
^ перед активом «Наших» на Селигере предложил законченную формулу: «Старая школа готовила фундаментальных специалистов, а в настоящий момент требуются "потребители технологий"».
На V Красноярском экономическом форуме 15 февраля 2008 г. Д. А. Медведевым были названы главные ориентиры развития страны до 2020 г. — построение общества, которое задает лучшие стандарты жизни, предоставляет равные возможности для самостоятельной реализации талантов и умений людей, развитие экономики инновационного типа и радикальное повышение ее эффективности, формирование широкого среднего класса. В рамках этой перспективы главными требованиями к российским вузам долж-
но стать не количество докторов и кандидатов наук, аудиторий и квадратных метров площадей, а высокие результаты обучения.
Таким образом, необходимость повышения эффективности программ всех уровней подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих не вызывает сомнений — это область апробации инноваций, реформ и модернизации, поскольку благополучие и процветание государства во многом зависят от компетентности его служащих. Однако вопрос, какая модель развития высшего профессионального образования предпочтительнее — модель компетенций или модель фундаментального образования, — следует считать открытым.
и
й.
<
т,
>
и
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
ЛМИНННВ
к
