CC BY
153Молчанова Н.П.
д.э.н., профессор Департамента общественных финансов, Финансовый университет
NPMolchanova@fa.ru
Белостоцкий А.А.
к.э.н., доцент кафедры государственного и муниципального управления, Курский государственный университет
belostotskiy@kursksu.ru
ПРИОРИТЕТЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В ПАРАДИГМЕ
ЦИФРОВИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ
Ключевые слова: регион; бюджет; муниципальное образование; цифровая экономика; финансовая политика; финансирование.
Keywords: region; budget; municipality; digital economy; financial policy; financing.
Особенности бюджетов субъектов Российской Федерации в современных экономических условиях
Современная финансовая политика Российского государства имеет сложную структуру. В качестве ее составных частей выступают бюджетная, налоговая и таможенно-тарифная политика. Ключевой задачей финансовой политики является поддержание эффективного функционирования бюджетной системы и развития межбюджетных отношений в направлении создания привлекательных условий для предпринимательской деятельности в субъектах Российской Федерации. В новых экономических условиях необходима последовательная реализация мер, направленных на сбалансирование бюджетной системы, которые способствовали бы разработке и реализации новых финансовых инструментов. На проведение сбалансированной финансовой политики влияют межбюджетные отношения. Анализу межбюджетных отношений большое внимание уделяется в основном в области взаимоотношений федерального центра с регионами, а также поиска путей для сокращения существенных различий между ними в реальных доходах на душу населения, объемах инвестиционных ресурсов и других ключевых показателях. Министр финансов Российской Федерации А.Г. Силуанов подчеркивает: «Взаимоотношения между центром и регионами - это всегда предмет компромисса и переговоров, а также целеполагания. В Минфине идет непрерывная работа по разработке и реализации мер, направленных на стабилизацию финансового состояния регионов и стимулирования их экономического и социального развития» [1].
В формировании региональных бюджетов, как и в целом в развитии бюджетной системы, наблюдаются позитивные тенденции, поскольку приоритет отдается среднесрочному финансовому планированию. Современный период характеризуется определенной трансформацией структуры не только государственных доходов, но и государственных расходов, которые приобретают ярко выраженный социальный характер в направлении повышения финансирования учреждений образования, здравоохранения, проведение социальной политики.
Для выполнения своих функций органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимы финансовые ресурсы, которые формируются в процессе распределения ВВП, части национального богатства, вовлеченного в народнохозяйственный оборот, а также доходов от внешнеэкономической деятельности. Источником финансовых средств является экономическая деятельность. Объемы финансовых ресурсов находятся в прямо пропорциональной зависимости от результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов, в первую очередь - коммерческих организаций различных организационно-правовых форм. В процессе уплаты экономическими субъектами налогов, различного рода законодательно установленных платежей органы государственной власти аккумулируют часть доходов для обеспечения функционирования регионального хозяйства и выполнения собственных функций. Согласно установленному порядку, определенная часть региональных доходов формируется за счет различного рода поступлений, основную часть которых составляют межбюджетные трансферты и другие перечисления финансовых ресурсов в рамках бюджетной системы государства.
Характерной чертой бюджетной системы федеративного государства является установление взаимоотношений между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональными, между региональным и местными. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований в совокупности рассматриваются как территориальные бюджеты. По мнению доцента Н.А. Истоминой, «как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств» [2, с. 88]. В настоящее время функционирование системы территориальных финансов осуществляется в соответствии с принципами бюджетного федерализма и установленными правилами меж-
бюджетных отношений. Это устанавливает предпосылки для сбалансированной работы региональных и муниципальных финансовых органов и всей бюджетной системы.
Формирование бюджетной политики (на примере Курской области)
В современный период макроэкономической нестабильности на состояние и динамику развития хозяйства субъектов Российской Федерации оказывают разновекторное влияние санкции, введенные рядом западных стран против России. Одновременно, интеграционные процессы в рамках ЕАЭС позитивно воздействуют на расширение как внутренних (между государствами-партерами), так и внешних (с другими заинтересованными странами) финансово-экономических и социокультурных связей. «В условиях становления межгосударственного сотрудничества формируются новые аспекты и подходы к взаимодействию в финансовом регулировании экономики и социальной сферы, проявляются различные виды и формы организации финансовых отношений, методы образования и формы использования финансовых ресурсов» [3, с. 225].
Финансовое регулирование экономических и социальных процессов в Курской области происходит на базе прогнозируемых индикаторов, отражающих результаты деятельности отраслей региональной экономики и основных положений бюджетно-налоговой политики, которая направлена на достижение сбалансированного планирования доходов и повышение эффективности расходов бюджета. Стратегические цели бюджетно-налоговой политики базируются на общих методологических подходах и предусматривают: целевое, программное финансирование расходов; бюджетирование, ориентированное на результат; оптимизацию затрат на предоставление бюджетных услуг и исполнение полномочий; достижение высокого уровня качества предоставляемых бюджетных услуг. Особенности современного периода накладывают ограничения на механизмы ее реализации, что проявляется в четком разграничении налоговых полномочий и стабильном закреплении доходных источников за бюджетами разных уровней на долгосрочной основе; росте доли собственных доходов региональных и местных бюджетов; проведении структурных реформ, поддержании конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, содействии росту доходов населения; оптимизации уровня налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты и физических лиц; сочетании фискальной, регулирующей и стимулирующей функций региональных и местных налогов и сборов.
Приоритетные задачи бюджетно-налоговой политики предполагают создание перечня предоставляемых бюджетных услуг, стандартов их качества и нормативов финансирования; использование показателей востребованности бюджетных услуг при планировании расходов бюджета; развитие инструментов независимой публичной экспертизы законопроектов в области налогового и бюджетного законодательства; расширение временных горизонтов бюджетного планирования; сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям; реструктуризацию сети бюджетных учреждений с целью повышения качества и снижения стоимости услуг, предоставляемых государственными организациями; формирование и эффективное функционирование единой интегрированной автоматизированной системы обмена данными и взаимодействия участников государственных закупок.
Характерной чертой долгосрочного прогноза является выделение трех основных периодов (фаз) развития хозяйства на региональном уровне, в рамках которых для Курской области рекомендуются следующие сценарные варианты [4].
1. Сценарий инерционного развития (базовый). Его практическая реализация предполагается при сохранении сложившихся темпов роста, достигнутых уровней конкурентоспособности и эффективности региональной экономики. Новые масштабные региональные проекты или инновационно-инвестиционные стратегии не предусматриваются.
2. Сценарий инновационно-прорывной (целевой). Он включает три ключевых вектора развития: «Ресурсный регион»; «Индустриально-инновационный центр»; «Возвращение агропромышленного статуса». Реализация инновационно-прорывного (целевого) сценария в рамках приоритетного направления «Ресурсный регион» для Курской области возможна при условии осуществления данного сценария социально-экономического развития на макроэкономическом (федеральном) уровне.
3. Однако, как полагают эксперты, для данного региона практически вполне применим вариант «Индустриально-инновационный центр». Его реализация возможна, учитывая накопленный потенциал Курской области, даже при практическом осуществлении инерционного сценария на уровне Российской Федерации. При ориентации на приоритетное направление «Индустриально-инновационный регион» необходимо активизировать привлечение инвестиций в хозяйствующие субъекты и подготовить создание на этой базе в Курской области инновационного центра Центрального федерального округа.
4. Сценарий развития по приоритетному направлению «Возвращение региону агропромышленного статуса» может быть задействован в том случае, если на макроуровне будет принято соответствующее решение об осуществлении именно данного целевого сценария развития.
В свете целевых установок, стоящих перед Курской областью в долгосрочной перспективе, задачи и мероприятия по совершенствованию бюджетно-налоговой политики, которые целесообразно рекомендовать для практического применения на региональном уровне управления, можно представить следующим образом (см. табл.1). В реализации данной политики весьма ответственная роль принадлежит инвестиционной политике как составной части финансовой политики. Рекомендуемые для ее реализации методы и инструменты подробно описываются в литературных источниках [см., например, 5].
Таблица 1
Задачи и мероприятия по совершенствованию бюджетно-налоговой политики (на примере Курской
области)
Задачи и мероприятия по совершенствованию бюджетно-налоговой политики (на примере Курской области)Задачи Мероприятия
Переход к «результативному управлению» и программно-целевому бюджету, ориентированному на результат - расширение периода среднесрочного бюджетного планирования с 3 до 5 лет; - формирование «программного бюджета» и внедрение бюджета, ориентированного на результат; - внесение корректировок в систему межбюджетных отношений, включая внесение изменений в порядок формирования и распределения фондов софинансирования социальных расходов и муниципального развития в соответствии с приоритетами; - разработка реестра государственных и бюджетных услуг и принципов аутсорсинга на бюджетные услуги; - введение системы аудита эффективности бюджетных программ (инструментом может выступить рейтинг эффективности бюджетных программ).
Усиление регулирующей роли бюджетных и налоговых отношений в региональных экономических процессах доходы - расширение налогооблагаемой базы за счет привлечения инвестиций, реализации мер по развитию инноваций и частнопредпринимательской деятельности; - усовершенствование областного налогового законодательства и внесение необходимых законодательных инициатив в федеральное налоговое законодательство; - усовершенствование методической базы прогнозирования налоговых и неналоговых поступлений на основе мониторинга ресурсов, производства и потребления; расходы - выработка механизма реализации адресной дотационной и компенсационной политики по отношению к разным социальным слоям населения и группам бюджетополучателей; - разработка методики мониторинга и объективной индексации договорных цен по строящимся объектам, приобретаемой продукции и услугам, финансируемым из территориального бюджета (на основании областного заказа); - внедрение системы учета и анализа объема предоставляемых услуг отраслям жизнеобеспечения и осуществление компенсации по их фактическому потреблению; - разработка правовой регламентации внутреннего заимствования, в т.ч. предельных объемов и порядка реструктуризации накопленного долга; межбюджетные отношения - повышение эффективности функционирования региональной бюджетной системы путем использования способов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджета области для реализации отдельных программ и проектов; - повышение заинтересованности органов власти области и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциалов территорий. - осуществление полномасштабного перевода исполнения бюджета на бюджетирование, ориентированное на результат и повышение качества контрольно-ревизионной работы; - создание банка данных по бюджету и обеспечение информационного обмена между всеми участниками бюджетного процесса.
Формирование доходов и расходов и финансирование дефицита регионального бюджета
Формирование доходной части бюджета Курской области на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов осуществлялось на основе ожидаемых в 2017 году показателей функционирования реального сектора экономики региона. Законодательным актом субъекта Российской Федерации объем доходов областного бюджета на 2018 год предусмотрен в сумме 43 277 577,7 тыс. рублей, в том числе: налоговых и неналоговых доходов - в сумме 33 651 634,5 тыс. рублей (рост на 2,6% по отношению к 2017 году). Налоговые доходы предусмотрены в сумме 32 989 810,4 тыс. рублей (рост на 3,0 % по отношению к 2017 году) и неналоговые доходы - в сумме 661 824,1 тыс. рублей (снижение на 14,3% по отношению к 2017 году) [6]. По удельному весу в доходах регионального бюджета налоговые и неналоговые доходы распределяются следующим образом: налог на прибыль организаций (34,6 %), налог на доходы физических лиц (31,5%), налоги на имущество (15,0%), акцизы (10,5%), налоги на совокупный доход (4,6 %), доходы от использования имущества (0,2%). Характерным является относительное снижение доли безвозмездных поступлений (они запланированы в сумме 9 625 943,2 тыс. рублей или 66,2% к уровню 2017 года). Указанные тенденции формирования доходной части регионального бюджета сохраняются и в 2019-2020 годах.
Новшеством является предусмотренное региональным законом о бюджете планирование новых видов финансовой помощи из федерального бюджета, которые ранее не предоставлялись. К ним относятся: субсидия на финансовое обеспечение мероприятий федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы» государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов; субсидия на поддержку региональных проектов в сфере информационных технологий; субсидия на реализацию мероприятий по укреплению единства российской нации и этнокультурному развитию народов России; субсидия на создание условий для получения среднего профессионального и высшего образования людьми с ограниченными возможностями здоровья посредством разработки
нормативно-методической базы и поддержки инициативных проектов в субъектах Российской Федерации; субвенция на осуществление полномочий по составлению (изменению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации. Общий объем доходов и расходов бюджета Курской области на 2018-2020 годы представлен на рис. 1.
Рисунок 1.
Бюджет Курской области на 2018-2020 годы, млрд. руб.
В плановом периоде до 2020 года в Курской области проводится работа по сбалансированию бюджетных доходов и расходов. Предполагается реализация 26 государственных программ. Например, в 2018 году на исполнение программных мероприятий выделяется 43 407 318,4 тыс. рублей (с учетом средств федерального бюджета), что составляет 94,0% всех бюджетных расходов.
Особенностью является то, что расходы бюджета Курской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов социально ориентированы и сформированы в рамках мероприятий государственных программ, а также непрограммных мероприятий [7]. Например, в структуре расходов на 2018 год ассигнования на социальные и культурные мероприятия (с учетом резерва средств на реализацию социально значимых мероприятий по разделу «Общегосударственные вопросы») составляют 32 406 923,6 тыс. рублей, или 69,7%. Соответственно, расходы на осуществление непрограммных мероприятий планируются в 2018 году в объеме 3 112 519,7 тыс. рублей. Расходы бюджета на обслуживание долга (государственного и муниципального) достаточно стабильны, однако их доля в общем объеме расходов областного бюджета в 2017 году составляла 0,5%, а в 2018-2020 годах увеличивается до 1,0%. В целом, анализируемый бюджет сформирован с дефицитом в размере 3 242 260,3 тыс. рублей (2018 год), однако к 2020 году предполагается преодолеть эту негативную тенденцию (см. рис. 2).
Рисунок 2.
Дефицит бюджета Курской области на 2018-2020 годы, млн. руб.
В плановом периоде дефицит областного бюджета предполагается финансировать за счет различных источников. Так, в 2018 году предполагается размещение государственных ценных бумаг Курской области в объеме 2700 млн. рублей, иных форм финансирования дефицита областного бюджета (15,0 тыс. рублей), кредитов кредитных организаций - 3281,5 млн. рублей. Практика предоставления кредитов будет продолжена и в 2019-2020 годах (соответственно в объеме 504 689,1 и 600 000,0 тыс. рублей). В этом же периоде будет продолжено вложение бюджетных ресурсов для выпуска государственных региональных ценных бумаг двумя траншами (по 400 и 600 млн. рублей соответственно).
Кроме этого, в 2018 году планируется погашение бюджетных кредитов, полученных в Министерстве финансов Российской Федерации, по утвержденным графикам на сумму 2 739 264,0 тыс. рублей. Однако, согласно экспертному мнению, в целях увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета, необходимо разработать методические рекомендации по их мобилизации с учетом изменяющихся условий хозяйствования.
В финансовом планировании при решении задач обеспечения территориальной бюджетной сбалансированности ключевое место занимают межбюджетные трансферты как средства, перечисляемые в различных формах из одного бюджета бюджетной системы в другой (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты). Бюджетные ассигнования областного бюджета по данному разделу установлены: в 2018 году на сумму 870 712,8 тыс. рублей (80,2% к уровню 2017 года), в 2019 году на сумму 612 771,5 тыс. рублей (70,4% к уровню 2018 года), в 2020 году на сумму 604 179,3 тыс. рублей (98,6% к уровню 2019 года). Положительным фактом является уменьшение доли расходов областного бюджета на данные цели в их общем объеме с 2,2% (2017 год) до 1,9% (2018), 1,5% (2019) и 1,4% (2020). Объем бюджетных ассигнований последовательно уменьшается: на 2018 год к уровню 2017 года на сумму 215 462,0 тыс. рублей, соответственно на 2019 год к уровню 2018 года на сумму 257 941,3 тыс. рублей, на 2020 год к уровню 2019 года на сумму 8592,2 тыс. рублей. Выделение межбюджетных трансфертов общего характера осуществляется согласно общим правилам их предоставления бюджетам бюджетной системы Российской Федерации и производится в соответствии с законом Курской области от 8 декабря 2017 года № 93-ЗКО «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».
В составе расходов областного бюджета предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ: «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, государственным долгом и повышения устойчивости бюджетов Курской области». Средства выделяются, в том числе, на предоставление финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Курской области: в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Курской области: на сумму 492 млн. рублей (2018 год), 312 млн. рублей (2019 год), 298 млн. рублей (2020 год); в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов 130 млн. рублей (2018 год), в 2019-2020 годах на сумму 100 млн. рублей ежегодно; в виде субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в 2018-2020 годах на сумму 200,2 млн. рублей ежегодно. На реализацию государственной региональной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан в Курской области» предусмотрены средства на 2018 год (48,4 млн. рублей), на 2019 год (90 млн. рублей), на 2020 год (60 млн. рублей).
При формировании проекта областного бюджета на трехлетний период происходила корректировка объемов бюджетных ассигнований. Такая практика обусловлена спецификой общих подходов к формированию областного бюджета на 2018-2020 годы. Согласно экспертному мнению, «сложившаяся в Российской Федерации нормативно-правовая и методическая база межбюджетных отношений не позволяет реализовать на практике в полном объеме принципы бюджетного федерализма, что является серьезной проблемой, негативно влияющей на макроэкономическую стабильность государства и экономический рост» [8, с. 41]. Из этого вытекает актуальность вопросов обеспечения согласованной работы над бюджетами административно-территориальных образований. Решению данной проблемы призваны способствовать принятие и реализация субъектами Российской Федерации программ оздоровления государственных финансов, но при этом основополагающим условием выступает методическая поддержка Министерства финансов Российской Федерации.
Региональные финансы в условиях становления цифровой экономики
В послании Федеральному собранию от 1 декабря 2016 года Президентом Российской Федерации было предложено «запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики», в реализации которой следует «опираться именно на российские компании, научные, исследовательские и инжиниринговые центры страны». Как отметил В.В. Путин, «это вопрос национальной безопасности и технологической независимости России, в полном смысле этого слова - нашего будущего» [9]. Основная задача, стоящая перед федеральным центром - это формирование принципиально новой гибкой законодательной базы для внедрения цифровых технологий во всех сферах жизни, но субъекты Российской Федерации должны подключиться к этой работе.
На примере Курской области можно проследить активное внедрение современных цифровых систем для повышения производительности труда. Благодаря новым технологиям, ускоряющим развитие обрабатывающих производств, существенно уменьшилась зависимость региона от таких бюджетообразующих отраслей, как добыча полезных ископаемых и производство электроэнергии. Например, добыча полезных ископаемых в ВРП области за 2012-2016 годы сократилась примерно на 5 процентных пунктов, при этом доля сельскохозяйственной продукции в ВРП в 2016 году выросла на 8,6 процентных пунктов.
В области региональных финансов посредством цифровизации активно внедряется инициативное бюджетирование [10]. Суть вопроса заключается в том, что у населения муниципального образования появилась возможность реализовывать различные социальные проекты, такие как обустройство парков, скверов, установка детских площадок, ремонт и реконструкция элементов жилищно-коммунальной инфраструктуры. Эта работа разворачивается на основе долевого финансирования. Население муниципального образования оплачивает около 5% всей стоимости производимых работ (оказываемых услуг); остальная сумма погашается за счет средств бюджета Курской области и бюджета муниципального образования, примерно по 50 и 45% соответственно. Но основной проблемой здесь является сбор
различной проектной документации в определенные, сжатые сроки, в связи с чем, создание электронной платформы в условиях становления цифровой экономики позволит значительно повысить эффективность реализуемого в Курской области данного социально значимого инновационного проекта.
Заключение. Современные технологии создают предпосылки для коренных изменений в практике финансовой работы, позволяют в ближайшем будущем существенно перестроить бюджетный процесс, повысить результативность функционирования всей бюджетной системы. Однако нужно учитывать и другие аспекты. Например, активная циф-ровизация всех сфер экономической деятельности постепенно приводит к изменению структуры занятости. По некоторым оценкам, через 10-20 лет могут уйти в небытие до 50% существующих сейчас профессий [11]. Данные инновационные изменения, безусловно, затронут и сферу управления государственными и муниципальными финансами. В этой связи актуальными вопросами становятся перестраивание системы образования, улучшение организации работы по повышению квалификации, а также обучению и переобучению высвобождающихся работников новым профессиям (так называемая «переквалификация»). Для успешного решения названных задач необходимо повысить эффективность взаимодействия соответствующих федеральных и региональных структур.
Список литературы
1. Силуанов А.Г. О системе межбюджетных отношений, сбалансированности региональных бюджетов. «Российский инвестиционный форум». Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. - http://special.minfm.ru/ru/press-center/
2. Истомина Н.А., Сулейманов М.М. Современные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений // Известия Ур-ГЭУ. 2012. - № 1 (39). - С. 83-90.
3. Молчанова Н.П. Молчанов И.Н. Финансовая система в национальной экономике России: становление и развитие // Аудит и финансовый анализ. 2016. - № 1. - С. 217-225.
4. Стратегия социально-экономического развития Курской области на период до 2020 года // Официальный сайт Администрации Курской области. - http://rkursk.ru/
5. Молчанова Н.П. Развитие методологических основ инвестиционной политики как составной части финансовой науки // Аудит и финансовый анализ. 2016. - № 5. - С. 239-246.
6. Закон Курской области «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» // Официальный сайт Администрации Курской области. - http://rkursk.ru/
7. Приказ комитета финансов Курской области от 28.08.2017 № 67н «Об утверждении методики прогнозирования налоговых и неналоговых доходов областного бюджета и местных бюджетов для построения межбюджетных отношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований на 2018-2020 годы» // Официальный сайт Администрации Курской области. - http://rkursk.ru/
8. Солянникова С.П. Системные проблемы формирования региональных бюджетов и оценка их влияния на устойчивость бюджетов // Аналитический вестник. 2017. - № 9 (666). - С. 41-45.
9. Послание Президента Федеральному Собранию // Официальный сайт Администрации Президента Российской Федерации. -http://www. kremlin. ru/events/president/news/53379
10. Среднерусский экономический форум // Официальный сайт Администрации Курской области. - http://www.sef-kursk.ru/ 2017/language/ru/o-forume/
11. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. - http://static.government.ru/
